发展视角下的行政公益诉讼制度

张薰尹

内容摘要：自党的十八届四中全会决定明确要求“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”以来，关于行政公益诉讼的研究层出不穷，但多停留在可行性和操作性上的研究，较少探讨行政公益诉讼自身的发展脉络。鉴于此，本文以发展的视角，探寻我国行政公益诉讼的存在基础、实践推进和前景展望，总结行政公益诉讼的发展规律和发展瓶颈，以期推动我国行政公益诉讼制度的发展。

关键词：行政公益诉讼制度 探索实践 前景设想

行政公益诉讼制度的发展与完善，体现了一个国家的法治进程和法律文明程度。本文结合我国国情，借鉴域外法治的行政公益诉讼经验，进而探索我国行政公益诉讼制度的可行道路，具有非常重要的意义。

一、追本溯源——构建行政公益诉讼制度的基础

公益诉讼制度可以追溯到古罗马时代，属于一种新型的诉讼制度，国际上并没有对于行政公益诉讼制度的统一名称，但是域外法治国家的研究程度已相当深入，各个国家分别制定了符合其国情的行政诉讼制度，并赋予检察机关不同程度的提起诉讼的权利，例如英国的“以公法名义保护私权之诉”制度、美国的“私人检察长”制度、法国的“越权之诉”制度、德国的“公益代表人”制度等。在立法理论和司法实践方面，域外法治已经得到了较好的发展和完善，也为我国将来构建行政公益诉讼制度提供了重要的借鉴。

考察西方国家检察机关提起行政公益诉讼的形式，大致可以分为两种：一种是由检察机关主动提起。例如，在法国，检察长可以针对滥用权力行为提起非常之诉，检察机关不经当事人申请而以自身的职权提起的诉讼，在建立行政公益诉讼的西方国家中这种形式较为普遍；另一种是由检察机关依申请人的申请提起，这种情况下的案件一般是由于专业性强等原因个人提起诉讼不具优势的案件。例如，在英国，通过出借当事人的名字，检察总长使得禁制令和宣告令这种基本上是捍卫私人权利的救济转而成了保护公共利益的公法救济。在对我国检察机关提起行政公益诉讼的模式进行设计时，也可以借鉴这两种形式。这样可以发挥公民个人、社会团体、检察机关在行政公益诉讼中各自的优势，从而更好地保护社会公共利益。但是，对域外法治的借鉴也要充分结合我国的实际情况，有学者认为我国的行政公益诉讼可以完全引进美国的“私人检察长理论”，对此，本文并不赞同，最重要的一点是美国没有民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼三大诉讼的分离，法官可以审不同类型的案件。而在我国，享有公权力的机关对污染企业提起公益诉讼是否属于平等的主体诉讼，这些都值得进一步探讨。因此，在行政公益诉讼的发展中，可以借鉴域外法治的经验，但一定要实事求是，结合我国法律现状，才能达到预期。

二、探索建立——授权检察机关直接提起行政公益诉讼

自1990年《行政诉讼法》施行以来，行政诉讼案件数量很少，原先所设计的制度功能没有充分实现，难以为继，因此很多学者期待通过行政公益诉讼的制度，激活现行行政诉讼制度。行政法学界的学者大多赞成行政公益诉讼，主要有两方面理由：一是从纯粹理论角度看是为了完善诉讼结构。二是从解决行政诉讼的现实困境的角度，认为有必要赋予检察机关或者机构直接提起行政公益诉讼的权利。

（一）检察机关提起行政公益诉讼的主体资格

对于行政公益诉讼案件，各国一般均制定了较为完备的支持起诉制度。根据我国有关法律法规，检察机关支持起诉。党的十八届四中全会《决定》明确要求：探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这一规定赋予了检察机关提起行政公益诉讼的权利，检察机关对侵害国家利益和公共利益的案件，可以直接提起公益诉讼，可以说这是法治中国的一大步。在国家机关中，行政机关数量最大，职能范围最宽，人员数量最多，如果法治政府不能建成，法治中国一定难以实现。如何切实加强对行政的监督，无非两个思路，一是重新建构别的制度，二是激活现有的制度。在这两个可能的路径中，后一种思路更可取，激活现有制度，不仅制度成本比较低，而且阻力较小。在现有的国家权力框架当中，检察机关是独立于行政机关的、《宪法》规定的法律监督的专门机关，有效地发挥检察机关对行政的监督是一种自然而然的选择。主要原因是：一是根据我国现有政治体制，检察机关有广义的法律监督权，并且检察权的内涵中包含了公益代表权即有代表公益进行起诉的当然性。二是从世界各国的情况来看，无论是英美法系国家还是大陆法系国家，赋予了检察机关代表公民提起诉讼的权益。

（二）检察机关提起行政公益诉讼的过程中需把握的关键

1.诉前审查程序。诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。设立诉前程序的目的是为了提高检察监督的效力，督促和支持法律规定的机关和有关组织积极发挥保护公益的作用，充分发挥行政机关履行职责的能动性，节约司法资源。因此，《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》规定，在提起民事公益诉讼之前，检察机关应当依法督促或支持法律规定的机关或者有关组织向人民法院提起民事公益诉讼。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正行政违法行为或依法履行职责。这样规定反映了行政诉讼的本质，即行政诉讼的任务不是像民事诉讼的止纷定争、刑事诉讼的处罚犯罪，而是以纠正行政机关做出的错误决定为目的。多数情况下，行政机关的行政行为具有专业性，而且行为的影响波及面也较大，如果通过诉前程序，就达到纠正、改正行政机关错误行为的目的，既节约了司法资源，同时也有利于行政机关高效行政。

2.诉后执行监督。行政公益诉讼案件的执行，应由法院在裁判生效后立即移交执行部门开始执行。对执行部门的执行根据及执行行为，检察机关应当进行监督，发现有违反法律规定的情形，检察机关应当发出检察建议。值得一提的是，对于有赔偿金的案件，法院作出行政公益诉讼裁判后，检察机关提起行政公益诉讼，由于没有实体原告，该赔偿金何去何从，法律并未明确规定。对此，本文建议对于侵犯国家利益而获得的赔偿金，应该上交国库，归国家所有。对于侵犯社会公共利益而获得的赔偿金，建议检察机关民行部门成立基金会，专款救济社会或公众因该类侵害而遭受的损失。

三、试点开展——逐步开展行政公益诉讼

2015年7月，最高人民检察院正式公布了《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》选择北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广州、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市的检察院开展改革试点，试点期限为两年。试点进行中，最高人民检察院将于最高人民法院共同加强对试点工作的组织指导和监督检查，适时就公益诉讼案件管辖、起诉、审理中涉及的具体问题联合作出实施办法，报全国人民代表大会常务委员会备案，并及时就试点情况向全国人民代表大会常务委员会作出中期报告。试点期满后，对实践证明可行的，适时提请全国人民代表大会常务委员会修改完善有关法律。

在《改革试点方案》出台之前，学者普遍认为，从1996年河南金沙县检察院提起全国公益诉讼的第一案，到2011年深圳宝安区检察院提起的环境污染公益诉讼案，再到2013年贵州金沙县检察院提起的环保行政公益诉讼案，检察机关提起公益诉讼的每一步都在不断进步。当然，在这之中，因为没有检察机关提起公益诉讼的具体法律规定，由检察机关提起的公益诉讼案件大都以法院调解或达到目的效果后检察机关撤诉而告终。但是，我们也应看到，每一个案都在不同程度上推动者我国行政公益诉讼制度的发展。例如，“贵州省金沙县人民检察院诉贵州省金沙县环保局怠于处罚逾期不缴纳排污费的企业”一案。本案的法律依据是《宪法》第129条的规定，即人民检察院是国家的法律监督机关。一般情况下，在我国直接引用《宪法》来判案的情况屈指可数，而且本案是行政诉讼案件，而我国的《行政诉讼法》也并没有提及《宪法》能否作为行政案件的适用依据，但早有行政法学者认为，从《宪法》的地位可以推导出《宪法》应当是人民法院法律适用的最高和最终标准。不过，这毕竟只是一些行政法学者的先见之明，未必为所有人所接受。更重要的是，它并未被实务部门，尤其是法院所接纳。本案发生在《改革试点方案》出台之前，而且《行政诉讼法》并没有对检察机关可以直接提起行政公益诉讼进行规定，但是法院适用《宪法》第129条规定，支持检察机关提起行政公益诉讼，不可不说，是我国行政法学界的一大进步。无独有偶，《改革试点方案》出台后，相继在各试点单位处理了行政公益诉讼案件，虽然目前检察机关提起行政公益诉讼的案件在全国范围内还是凤毛麟角，但是每一案都在不同程度上推动者我国行政公益诉讼制度的发展。[8]

四、发展趋势——行政公益诉讼制度的前景设想

（一）逐步扩大行政公益诉讼的横向范围

随着行政公益诉讼试点的推进，一方面行政公益诉讼的制度设计更加完善，很多学者也已经开始从事这方面的研究；另一方面，从发展的角度来看，行政公益诉讼将会赢来质的发展。我国法律规定，对所有的抽象行政行为都不能提起诉讼，然而现实中侵害公共利益的大多是抽象的行政行为。抽象行政行为影响面宽泛，不规范的规定很多，而现有的监督途径作用有限，将部分损害公共利益的抽象行政行为（除行政法规和规章以外的抽象行政行为）纳入受案范围，可能比较合理和可行。最高人民法院已经成立专门的行政审判庭，随着检察机关提起行政公益诉讼的试点推进，在检察机关内部将民行检察分离，成立专门的行政检察部门，专门处理行政公益诉讼案件，原先其他机构，由于法律地位、法律水平有限，不能对抽象行政行为提起公诉，但是由身为法律监督机关的检察机关来对抽象行政行为提起行政公益诉讼，是具有可行的。[9]

（二）进一步加深行政公益诉讼的审查强度

我国《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这一规定确定了我国行政诉讼基本原则——合法性审查原则，也同样确定了在我国行政诉讼中司法权与行政权的基本界限，确定了构建和处理我国行政诉讼审查强度的基本原则，即司法权对行政权的介入程度通常到行政行为的合法性为止，原则上合理性属行政权的自主领域。虽然《行政诉讼法》这样规定，但是实践中，行政机关的不合理行政行为，也会损害公共利益和国家利益。司法权对行政权的尊重的依据主要是认为行政机关都是某一领域的专家，授权检察机关能够提起行政公益诉讼后，检察机关作为公权力机关、法律监督机关、办案机关，在证明能力和专业能力上，相比普通诉讼主体都具有明显优势，为加深对行政公益诉讼的审查强度，改变我国合法性审查的本质性内涵，增加法律原则和目的性要求的审查，将会成为可能。

综上，我国行政公益诉讼制度的完善，特别是赋予检察机关提起行政公益诉讼的权利，逐步开展试点后，并最后以法律确认，这一过程交织了许多需要一一解决的问题，承载了太多的重任。然而，如同《行政诉讼法》的制定曾在很大程度上开启我国行政法治新时代，极大推动了法治国家的发展，行政公益诉讼的建立和完善同样蕴藏着这样的契机。

注释：

[1]参见杨伟东，《权利结构中的行政诉讼》，北京大学出版社2008年版，第57页，第202页。

[2]参见张锋，《检察机关环境公益诉讼起诉资格的法律制度建构》，《政法论丛》2015年第1期。

[3]参见熊伟，《试论检察机关在我国行政公益诉讼中的角色定位》，“检察机关提起行政公益诉讼”研讨会论文集，2015年6月。

[4]参见应松年：《检察机关对行政诉讼的法律监督》，载《国家检察官学院学报》2013年第2期。

[5]参见杨建顺：《<行政诉讼法>的修改与行政公益诉讼》，载《法律适用》2012年第11期。

[6]参见章志远：《行政公益诉讼热的冷思考》，载《法学评论》2007年第1期。

[7]参见杨建顺：《<行政诉讼法>的修改与行政公益诉讼》，载《法律适用》2012年第11期。

[8]参见李劲：《行政公益诉讼的价值基础及制度构建》，载《社会科学辑刊》2015年第3期。

[9]参见徐日丹、贾阳：《检察机关公益诉讼试点工作取得初步成效：试点地区共发现公益诉讼案件线索501件，办理公益诉讼诉前程序案件245件》，载《检察日报》，2016年1月17日。