论公安执法行为之界定与规范化建设

贾方舟

(中国人民公安大学法学院，北京　100038)



论公安执法行为之界定与规范化建设

贾方舟

(中国人民公安大学法学院，北京100038)

[摘要]完善执法权力运行机制作为公安改革的七大任务之一，在基层公安工作中占据执牛耳之地位。但是实践中对公安执法行为的界定并不清晰，尤其是个人行为和公务行为、行政管理行为和刑事侦查行为的区分争议较大。通过系统的规范化建设，公安执法行为必将立足于真正的人权保障与社会正义。

[关键词]公安执法行为；界定；人权保障；规范化建设

一、公安执法行为之概述

2015年是深化公安改革的攻关之年，亦是全面享受改革成果的收获之年。完善执法权力运行机制作为公安改革的七大任务之一，自然占据着举足轻重的地位。公安执法行为之规范与否，不仅代表着公安机关的执法水平，同时亦彰显着中国特色社会主义法治建设之推进程度。公安执法行为一般认为是指公安机关以宪法与法律为准绳，代表国家从事的行政执法行为和刑事司法行为。公安执法行为区别于其他国家机关的公权作为具有自身的特点。

首先，公安执法行为具有专属性。顾名思义，公安执法行为是由我国各级公安机关实施的行为，其行为主体上至国家公安部，下至各级乡镇派出所，共计五层主体。其行为之责任制为首长负责制，在任行政长官对具体执法行为事前监督并事后负责。其次，公安执法行为存在普遍性。由于行政与司法作为公安机关的两大职能，公安执法行为必然是贯穿行政执法和刑事司法两大范畴的。所以，公安执法行为必然具有普遍性，一方面依法维护国家秩序，履行其行政职能，另一方面，依法侦办刑事案件，践诺其司法职能。另外，公安执法行为还要求法律性。公安执法行为应在宪法和法律的框架内实施，严格遵循宪法和法律的规则与原则。宪法和法律已经确定的职责，公安必须依法执行。宪法和法律没有赋予之权力，公安机关亦不能僭越法界线行使。明确公安执法行为的基本原则，通过法律规范调整公安执法机关的行为，有利于统帅各级公安干警执法思想，亦有助于规范各类执法行为。

二、公安执法行为之区分

公安执法行为从本质上来看是一种公权力的行使，既然是代表国家行使权力那就区别于一般权利的享有，进而区别于公务人员的个人行为。各级行政机关的具体行政行为归根结底都是由个体的公务员来施行的，而公务员本身是具有双重角色的。一方面，其作为国家公权力机关的工作人员，从事着各类公安执法行为。另一方面，其作为人这一个体，又必然实施普通公民不可避免的个人行为。因此，公安执法行为必然区别普通公民之个人行为。

针对公安执法行为与个人行为之间的划分准则，学界一直存有争议。行为的主体、场所、名义、依据职权、涉事性质等等都被认定为判断依据。其中，公务人员行为所依据的职权和其行为所针对的事项普遍认为是最重要的两项标准。公安执法行为的依据应当是我国相关行政和刑事法律法规以及《人民警察法》的相关规定，其所针对的事项应当是法律法规所明确规定的职责范围内的具体案件。同时，《人民警察法》第19条所规定的公安在非工作时间针对突发状况的应急处置权亦要求一定程度上对公安执法行为做广义理解。例如一交警王某在下班时间买菜的过程中接到好友李某电话，告知其10天前司机张某驾驶机动车撞伤李某，该肇事车辆就停在菜市场周边。王某立即前往查看问询，出示警官证后依法扣押肇事车辆。此案中，虽然交警王某是在非工作时间并且是借好友李某之托，但是其行为程序和实体均合法并且交通事故本就是其职责范围内的具体案件而王某的行为理应认定为公安执法行为。相反，如果王某在上班时间正常接处警处理一件交通肇事案件，抵达现场后发现被害人是好友李某，遂与其发生口角，进而大打出手，至肇事司机张某轻伤。此时，王某的行为虽然发生在工作时间并且身着警服，但是王某的故意伤害行为明显不是以警察身份而是以被害人亲友的身份施行的，故理应为个人行为。

前文已经提及，行政与司法是公安机关的两大职能，不难发现公安执法行为亦可划分为行政管理行为与刑事侦查行为。从法理上进行分析，该划分是没有任何问题的，但是在公安实务中却经常会出现混淆二者的情况。一方面，大多违法犯罪行为具有突发性。该突发性的存在决定了一旦发生违法犯罪行为，为了防止危害扩大化以及及时控制嫌疑人，公安机关必须在第一时间作出反应，如此一来行政行为与司法行为就会出现串并的现象。另一方面，法律法规规定的公安机关所行使的某些国家职权具有重叠性。例如，《人民警察法》规定警察使用武器、警械既可以存在于行政管理活动中(如：大型群体活动的安保工作)，也可以存在于刑事侦查活动中(如：刑事侦查中针对犯罪嫌疑人的逮捕行为)。如此一来，行政管理行为与刑事侦查行为的界域经常难以限定，以致出现职权不清的结果。

笔者认为，对二者的区分还是可以尝试从以下三个角度入手。首先，公安执法行为应立足于程序中认定。单一的行为只是完整的程序链条中的一部分，出现重合自然是再正常不过的。但是，如果将其置于整个程序中去认定，尤其是结合相同主体后续实施的相关行为来确定究竟是行政还是司法程序，进而确定公安执法行为的性质。其次，根据行为所依据的法律法规认定。同样的拘留行为，其行为依据是《治安管理处罚法》还是《刑事诉讼法》决定了该行为应当被认定为行政管理行为还是刑事侦查行为。另外，公安机关所使用的相关强制措施亦决定了公安执法行为的定性。行政管理行为的强制措施规定在《行政处罚法》类法律法规中，强制戒毒、行政拘留具有代表性而5种刑事强制措施更无须赘述。当然，在违法犯罪案件的侦查阶段，伴随侦查程度的逐步深入，亦存在案件性质于行政案件与刑事案件转变的可能，故而行政管理行为与刑事侦查行为的定位亦并非绝对。

三、公安执法行为与人权保障理念

近年来，我国的公安执法实践中出现了一些一直为群众所诟病的问题。此类矛盾的出现，给公安执法的信度和法治建设的权威带来极大之负面影响。尤其是聂树斌案、杜培武案等严重损害人权的司法案件的曝光，在国内和国际社会上产生极其恶劣影响。历史上，公安案件曾经排在行政诉讼各类别案件中的第一位。1996年，公安案件的年案件数抵达顶峰，约为1.5万件。之后，年案件数成逐年递减之势，目前稳定在1万件左右。公安案件占各类行政诉讼案件的比例亦从87年的45%逐年降低，目前稳定在8%左右。(见下图)

虽然公安机关的执法水平整体上有所提高，但是不能忽视的是大量的公安执法行政诉讼案件暴露了目前仍然存在不少侵犯人权的公安执法行为。立足于公安执法行为，树立人权保障之法律思维迫在眉睫。人权保障的法律思维既不是假大空的口号，更不是形而上学的高深理论。人权作为人之为人一项最根本性的权利，应当为各项公权力所保护，公安机关作为国家暴力机器更是不可逾越。一方面，人权保障中的人权必须是具体的，必须是我国宪法和法律明文规定的。这里的人权不是学者的一家之言，也不是其他国家曾经或现行的实践，而是我国法律条文中划定的范围。对于超出范围的所谓的“人权”与“大家言论”，公安机关应当有这份勇气和魄力依法矫正。另一方面，针对确定的人权，公安机关应当采用法律的手段去保障。既要彰显实体之合法，更要彰显程序之合法。尤其要避免公安机关过于激进，一味追求实体公正，在证据收集等方面出现程序瑕疵，最终造成不可逆的人权侵害。人权保障的法律思维一言以概之就是用法律来周延人权并将法律作为人权保障的工具。

如何贯彻人权保障中的法律思维，笔者认为公安机关应当着重从以下两个角度入手。一方面，作为母法的宪法已经从面的层级上概括了何为人权，但是具体落到公安领域这一点上就略显粗糙。故而，应当在警察法等相关法律中强化人权保障的观念，并制定公安执法工作中具有公安特色的实施细则，做到干警有法可依。另一方面，擢升公安执法行为之法学水平。任何一项国家权力的操作主体都是单一的个体。因此，公安民警的法律意识与法律知识二者缺一不可，对法律心怀信仰与敬畏的执法者，才能够耐心的运用过硬的法律知识与技能维护国家秩序、匡扶社会正义。

四、公安执法行为之规范化构建

立足于公安实践，人权保障的基本原则迫切要求公安执法行为的规范化，公安改革亟待推进公安执法行为的规范化。完善执法权力运行机制作为今年公安改革的七大任务之一，公安执法行为的规范化建设面临着前所未有的挑战。各地公安机关执法规章不健全、执法理念落后、执法程序混乱等问题突出。虽然有诸多难题亟待解决，但是公安执法行为的规范化建设却是一项功在当代利在千秋的伟大事业。一方面，公安执法行为之规范化建设由主客观条件所决定。客观上，公安机关的部门职责和办案要求决定了公安执法行为的规范化。公安执法行为的规范化建设作为公安工作“三项建设”的重中之重是贯穿各级公安工作的主旋律，亦是公安“三基”工程落实的先行条件。孟建柱同志曾强调，“加强执法管理，全面提升公安机关的执法公信力。”另一方面，广大人民群众之主观要求亦决定了公安执法行为之规范化。绝大多数人民群众渴望的稳定祥和的社会环境，社会的稳定所依靠的不是人治，不只是法制，而是一个动态的法治建设，公安机关作为重要的执法者，其执法规范化的建设应该说在整个法治建设中起到举足轻重的作用。故而，基于群众之主观愿望，公安执法行为规范化建设是解决棘手社会问题的必由之路。

鉴于公安执法行为之规范化建设在基层公安工作中的执牛耳地位，笔者建议从以下三个方面加强规范化建设。首先，落实公安执法行为之轨范化。众所周知，我国横向纵向发展极不平衡，这点导致了目前各地区公安工作标准差别较大。作为首长负责制的国家机关，这种差异性为政策落实以及各地区工作交流都提出了不小挑战。统一的轨范建设势在必行。具体来说，从统一的执法标准到一致的执法程序，从兼容的笔录系统到通用的信息化数字平台，公安执法的轨范构建是一项浩瀚的工程。其次，提高公安执法能力。公安事业从业者作为广义上法律职业共同体之一，具有较强的专业性。公安执法工作的正常开展不仅要求工作人员具有专业的法律意识和法律知识，而且要求在公安机关内部构建一套区分层次、区分警种、区分岗位的专业体系。近些年，协辅警作为一份新兴职业，其客观上所握有的权能一直颇具争议。协辅警的职权如何划分，其警种与专业化是否需要明确，这都是公安执法中无法回避的问题。加强公安执法队伍的培训力度，在统一的入警培训基础上，着重强调专业培训，力求涉猎广、专业精。另外，完善公安执法监督和救济。公安机关作为国家暴力机关，其权力理应被关在笼子里而规范化的公安执法行为必然是多方权力制衡之结果。公安机关的权力涉及相对人的人身和财产权利，所以事前与事中的“大监督”格局是不可避免的。系统内公安机关的法制、监察、纪检部门应巩固对公安执法行为之督导，系统外检察、人大以及群众通力配合，以实现监管之实时化。法律的生命力在于救济，没有无救济的权利。完善公安执法之救济途径，特别是加强行政领域的诉讼制度建设，放开受案范围以接受针对抽象行政行为的诉讼案件。力求彻底打击身披规范性文件外衣的具体公安执法行为，节约司法资源，维护社会正义。

参考文献

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[2]高文英.公安执法基本原则初探[J].公安大学学报,1994,(3).

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[5]丁国峰.问题和对策:公安执法规范化的完善路径[J].公安研究,2013,(2).

[责任编辑：张昌林]

Definition and Standardization Construction of the Public Security Law Enforcement Behavior

JIA Fang-zhou

(College of Law,Peoples Public Security University of China，Beijing 100038,China)

Abstract:We will improve the mechanism of law enforcement power operation as one of the seven tasks of public security reform, ranking of the best player in the grass-roots public security work.But the practice of public security law enforcement action definition is not clear.Especially the distinction between the individual behavior and public behavior and the one between the administrative behavior and criminal investigation behavior are controversial.Through the standardization of the system construction, the public security law enforcement activities will be based on the real human rights and social justice.

Key words:The public security law enforcement behavior;Definition;Human rights protection;Standardization construction

[中图分类号]D911

[文献标识码]A

[文章编号]1004-7077(2016)01-0111-04

[作者简介]贾方舟(1990-)，男，山东枣庄人，中国人民公安大学法学院2013级研究生，主要从事宪法学与行政法学研究。

[收稿日期]2015-11-29