共治与自治互动是破解社区治理难题的关键

李鸿渊

[摘要]居民自治是社区治理的基础，但是居民自治面临着资源缺乏、参与不足等困境，而社区共治强调的是政府、社区组织、其他非营利组织、社区单位、居民协商合作共同参与和维护社区公共产品生产与供给的过程，社区共治与居民自治良性互动的优势就在于其在保持社区自治活力的前提下，调动更多主体参与到社区共同体的维护和发展中，以实现最大范围内的资源共享，优化基层社会秩序。

[关键词]共治；自治；社区治理；对策

[中图分类号] D638 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）03-0051-03

社区共治与自治是社区治理的两个方面，二者的良性互动才能推进社会治理现代化。上海市松江区广富林街道松云水苑居民区开展社区自治与共治有效互动的实践证明，提升基层社会共治与自治的良性互动是破解基层社会治理难题的根本之策。

一、社区共治与自治中的失衡与冲突

随着社区服务管理功能的不断增强，社区自治与共治联动是社区建设和社区发展的必然趋势，然而由于当前社会体制机制的弊端，社区自治陷入委托—代理的困境、自主权的困境和社区党政关系等困境之中。[1]因此，只有认识到二者一致协同与冲突失衡，才能更好地界定和整合基层社会不同治理模式。

（一）冲突与失衡。社区治理主体有社区（街道）、居民委员会、业委会和居民自治组织等，社区（街道）是社区治理的行政主导方，是具有行政权力和各类资源的共治，业委会等自治组织是典型的自组织，是社区自治的内推力，而居民委员会是基层共治和自治的组织桥梁和纽带。理想的结构是社区（街道）是主导，居委会建设是支撑，居民自治是基础。但是实际上社区自治与共治中经常面临冲突，具体表现为：一是社区居民多元，利益需求多样。社区中有居民、政府组织、社区组织、企事业单位等构成的纵横交错的互动网络，由于社区人口的流动化、人口的老龄化，不同群体的利益诉求出现多样与冲突。二是居委会行政化明显，自治能力不足。作为社区自治主体的居委会，经常处于一种超负荷运转的状态，社区管理行政化倾向严重。居委会实际上已成为社区（街道）及其工作的承受者和操作层，主要为政府职能部门服务，甚至居民委员会的选举考评都由政府或街道办事处控制管理，严重影响了社区的居民自治。[2]居委会的自治功能在行政化的趋势下大部分落空，而出现了居民自治中基于物业产生的业委会在开展自治。三是自治与法律打架。基层自治在实践中由于过分倚重投票，反而出现了以多数人投票的形式剥夺少数人的合法权益，也有通过民主的形式通过与法律规定相左的协议，或者超出民主自治的范围行使民主自治，民主自治与法律打架也成为基层社会治理的难题。

（二）治理困境。所谓治理，是个人和机构共同管理的诸多方式的总和，它是相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们统一或认为符合其利益的非正式制度安排。[3]治理是否有效重要标准就是能否解决社区居民面临的各种难题，有效治理不是没有问题，或者预先解决好一切难题，其关键在于能够提供反映问题、解决问题的制度通道。以笔者亲身经历所见，现实中社区治理面临种种无解困境，制度设计纷纷落空，集中表现为：一是“邻避主义”。大多数人对社区公共事务不关心，平时不参与，也不积极配合，但是一旦和自己的利益有关，反而过度参与、非理性维权，对业委会每一项事情都是怀疑、质疑，让一些热心为居民服务的人心寒退出。二是“公地悲剧”，只关注和维护自身的权益，对公共区域的环境、绿化置若罔闻，基本的文明素养缺乏。三是“沉默大多数”，大多数人不参与，不发言。个别人的参与成了大多数人的意见，甚至左右结果，一些小区业委会很难选举产生。四是法律困境，对居民区自治规则不认同，投票产生的决议也不能执行，社区（街道）和居委会没有执法权，很多事情都会在拖延低效的不作为执法面前而抵消。

（三）成因分析。要实现真正意义上的居民自治，必须具备一定的条件：第一，社区居民的自治意识和自治能力；第二，成熟完善的非政府、非营利组织；第三，足够的社会空间。当前，我国还不完全具备实行居民自治的条件，这就意味着我国的居民自治还很不成熟。[4]一是社区治理体制不顺，顶层设计缺乏。城市管理事务下移，街道层层分解，居委会不堪重负；继而导致居委自治能力不强，其原因是顶层设计不明确，居委会自身身份模糊，居委会减负效果不明显。二是治理主体责任不清，功能发挥受限。社区治理主体相互交叉，治理主体多元，但是居民有了问题还是会碰到踢皮球，根源在于责任主体不明确，条块关系不顺，基层社会的社会矛盾化解功能衰退，矛盾不得不上交。三是社会组织发展缓慢，公共服务短板。由于社会组织发育迟缓、社工人才严重短缺，以及志愿精神不足等，居民自治缺乏社会组织依托，居委会一旦专注于自治决策事项，居民的服务需求则会落空。四是社区居民主动参与意识淡薄，缺乏内在动力。在社区建设活动中，参与者大多是老年人和待业在家人员，大量的社区居民和驻区单位缺乏主动参与社区事务的责任意识，大多数上班族仍游离于社区活动之外，参与群体的单一性制约了社区建设和发展。

二、松云水苑社区共治与自治的实践探索

广富林街道松云水苑居民区是松江新城有名的“民工小区”。从共治与自治良性互动的角度看，松云水苑居委会在街道和居民之间穿针引线，巧妙解决了复杂的社区治理难题，其背后的逻辑就是社区共治与自治的良性互动，发挥基层社会化解社会矛盾的体制效能。

（一）依法治理，建立居民共同的自治规则。依法治理是前提，共治与自治都需要在大家共同认可的规则上，这样才不会乱了章法，也避免了一事一议，无章可循。2011年松云水苑作为松江区“群租整治”的试点小区，以“四位一体”为核心，居民代表为骨干的小区“议事园”发挥了有效的自治作用，通过了“全体业主大会关于群租整治的决议”，修订了《小区管理规约》，“决议和规约”作为小区的“宪法”，紧紧依托居民自治为抓手，为打赢整治“群租”战役提供了行之有效的“法律”依据。居民的参与热情势不可挡，小区也已甩掉“民工水苑”脏、乱、差的帽子，呈现出管理有序、和谐相处、快乐生活的新气象。

（二）民主治理，成立民主议事平台。涉及到居民利益的事项要让居民议，大家参与协商来解决。“松云议事园”是小区民主议事的平台，居委会从每个租赁户中选派一名代表纳入“议事园”，通过召开座谈会、宣传政策法规、商议小区事务等形式，增强他们自我管理的意识，并引导他们做好同户室人员的宣传思想工作。松云水苑居民区通过搭好“议事园”平台，让社区群众参与社区自治，居民自己出想法、出技术、出制度，使困扰已久的群租问题迎刃而解。居民还通过“议事园”会议制定了一系列决议，如针对业主装潢敲承重墙的现象出台了《小区装潢与违章搭建交付文明保证金的办法》；针对租户高空抛物、破坏门禁、拆取消防设施等现象，出台了《防“群租”对租户收取文明保证金的决议》；针对部分出租房业主不按时缴纳物业费的问题，出台了《关于租户代缴物业费的决议》；为了规范会议召开流程，出台了《业主大会召开具体程序和责任分工的决议》。这些“自治”决议，收到了很好的治理效果，也让居民知道小区正在做些什么，居民应该享受的权益和应尽的义务是什么。

（三）共同治理，搭建联席会的共治平台。在基层社会治理中，党和政府的主导始终是关键。坚持群众当家作主，组织群众有序参与，必须有合适的组织和活动平台。为此，松云水苑搭建了“居民区事务联席会议”平台，当居民有诉求时，先要召开“居民区事务联席会议”，提出诉求者、相关居民代表、居委会、业委会、物业公司及“自治工作团组”相关负责人都要出席。他们讨论并决定是否就此诉求召开相应“听证会”或“协调会”。在听证（协调）会上，诉求者可提出更详细的意图或方案。会后，“自治工作团组”会把会议内容传达给每户居民，征询意见，以实现全民参与。

（四）居民自治，培养社区居民自治骨干。群众自治工作的关键不仅是要鼓励党员参加社区建设，成为群众自治工作的核心力量。同时，社区党组织也要不断挖掘群众自治带头人，在社区文化、社区维稳、社区服务等方面发现和培育一些“社区领袖”，带动和凝聚一大批居民群众，推动自治工作的健康发展。比如，松云水苑太极拳、舞蹈队等团队负责人都是社区文体活动阵营中名副其实的“社区领袖”。居委会还在楼组长、在册党员、教师代表中选出热心公益事业的居民，成立了“临时业主代表小组”，弥补了由于业委会还未成立而存在的解决小区事务的空缺。同时，与8位大学城教师代表建立网上信箱，定期牵头召开教师和物业公司座谈会，共同献计献策，形成了良好的沟通机制。

（五）团队自治，大力培育社区自治团队。有效的自治需要组织的有效参与，社区团队则是居民组织参与的中间桥梁。松云水苑居民区设立5个自治团组，包括文明创建、综合治理、环保护绿、文体教育和关爱互助，成员皆由居民组成。居委会借助社区网络招募、居民自荐和互荐等方式，吸纳了相关居民加入其中。根据居民兴趣和社区需求，在5个团组下，又设立了近20个小团队，如环保护绿自治工作团组中，就有爱绿护绿服务队、清洁家园服务队、垃圾分类服务队等不同小组。自治团组独立“运作”，定期召开例会，交流工作，商讨下一阶段活动安排。自治团组是居委会开展工作的延伸和助手，原先不少由居委会承担的事，都“赋权”给了自治团组，这也激发了居民的参与热情。

三、用自治与共治联动实现治理法治化的制度协同

（一）三位一体，厘清基层社会治理主体的权责边界。一是多元共治。在三位一体共治格局中，社区党组织主要是发挥政治优势，发挥好党组织服务和利益诉求表达功能，居委会要发挥居民自治优势，发挥好直接联系服务居民的纽带优势，业委会要发挥其物权利益优势，发挥引领业主合法理性自治的优势。二是党组织主导。要防止九龙治水，必须创造性地开展社区党建活动，不是替代不同治理主体的依法治理行为，而是切实发挥基层党组织领导核心作用，要给居民以组织依靠和支持，为不同治理主体之间的矛盾提供协商的平台。社区党组织应该在共治与自治中发挥价值引领等作用，引导社区共治与居民自治交融互动、共同发展，实现最大范围内的资源共享。三是形成治理体系。对政府来说，就是要发挥主导作用，推进法治政府和服务政府建设，让市场在资源配置中起决定性作用，真正服务社会、服务群众；改进社会治理方式，运用法治思维和法治方式治理社会。对于社会来说，就是要提高自我管理、依法自治的能力和水平，实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动，最终实现各种利益机制的和谐稳定。

（二）协商治理，搭建自治共治交融互动新格局。一是搭建区域化协商治理平台。依托党组织的整合凝聚优势，发挥执政党优势，体现权威性共治，通过党建联建工作加强社区不同性质单位之间的联系，强化党组织主导的各方力量协商治理，整合街道（社区）辖区内的各种治理资源。二是完善网格化管理服务通道。按照纵向到边，横向到底的原则，依托信息化和网格化的管理手段，实现基层社会治理的全覆盖，从而体现协作性共治，通过多部门的合作过程，解决单个部门不能解决或不易解决的问题。三是深化多元主体协同共治。社区共治是互惠基础上的合作，即借助科层制、市场机制、组织间网络、自组织制等混合机制，达到各方利益的平衡和效果的最优化。[5]建立包括政政协同、政社协同、政企协同、多方协同的社区委员会，实现国家治理体系与基层社会治理的对接，并把基层社会治理融入到整个国家治理体系中，提升基层社会治理的范围和价值。

（三）依法治理，培养法治素养和规则意识。一是培育居民参与的宽容感。避免参与中的过激行为，引导大家尽可能地采取制度内表达自己的利益诉求，而不是采用极端的行为，对一些问题的解决给予必要的包容，包括对解决问题所需要的程序和时间，以及对处理结果的服从。二是培养居民参与的道德感。要引导居民在自治行为中遵守法律的规定，不侵犯其他人的合法权益，在维权的同时不对社会造成不必要的负担。三是培养居民参与的责任感。要对居民自治主体意识行为进行引导和教育，及时疏导公民的情绪，让居民在合法有序的适度自治参与中充分表达利益诉求，通过尊重居民的正当权益提升其对社会的责任感。

参考文献

[1]王绍文，罗文君.社区自治的困境及其成因与对策[J].广西社会科学，2008（4）.

[2]任丹凤.共存机制下城市基层社会治理的共治与自治—以上海市为例[J].社会工作，2012（2）.

[3]范志海，刘钢，李高业.大型居住区治理模式初探——以上海市三林世博家园社区为例[J].华东理工大学学报（社会科学版），2010（5）.

[4][5]潘鸿雁.社区治理新模式：共治与自治互动[N].学习时报，2013-06-28.

作者系中共上海市松江区委党校科研室主任、副教授

责任编辑：刘 捷