政府购买公共服务的运作机制及实践困扰——以广东省为例

王玉龙（华南理工大学思想政治学院，广东广州510641）

政府购买公共服务的运作机制及实践困扰——以广东省为例

王玉龙
（华南理工大学思想政治学院，广东广州510641）

［摘要］党的十八届三中全会进一步强调要“加大政府购买公共服务力度”。一些地方也进行了不少探索，既对未来我国进一步完善政府购买公共服务的机制提供了经验，也推动了政府职能转变、社会组织成长、公共服务质量改善，同时提升了民众满意度。但是，政府购买公共服务仍存在一些法律和政策上的障碍，社会组织以及公众自身也存在一些困难和问题。“政府购买公共服务”期待政府和社会的双重转型以及公民自身的成长。

［关键词］公共服务；政府购买；运作机制；困扰

政府购买服务是指“政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用”[1] 3~4。政府购买公共服务起源于西方19世纪末。为了应对当时所出现的社会问题，如贫富差距扩大、医疗、教育和失业等，西方国家政府提出了构建国家社会福利制度。但随着民众对社会福利的要求不断提高，国家提供的福利项目种类和质量也要随之不断提升。到20世纪末，西方国家的公共财政已不堪重负，各国政府纷纷推行福利制度改革，把“国家福利”推向“多元福利”并达成共识，由“国家”作为单一社会福利提供者和生产者改变为“国家、市场和非政府组织”共同承担的新格局，政府购买服务正是在这种背景下产生发展的。

近些年来，党和政府都强调推进公共服务体制的改革，党的十八届三中全会进一步强调要“加大政府购买公共服务力度”。一些地方也进行了不少探索。广东从本世纪初就开始尝试政府购买服务，这也成了我国政府购买公共服务最早的探索。本文旨在通过对广东部分地区的调查，对广东政府购买公共服务的运行机制、实践状况及面临的困难和问题进行分析，对未来我国进一步完善政府购买公共服务的机制提出建议。

一、广东政府购买公共服务的运作机制

在国际社会对政府购买公共服务已有大量社会实践及理论研究的背景下，广东省作为我国社会管理体制改革的试点省份之一，通过对国际社会及香港等地的大量调研，结合广东省实际情况，提出适合广东经济和社会发展的政府购买公共服务运作机制，并在实践过程中对购买主体、购买范围、购买目录、购买方式、购买资金、绩效评估等方面进行了大胆创新和完善，具体做法如下：

（一）制定购买目录

公共服务购买目录分为省级及地市两级。省级目录，如广东省《2012年省级政府向社会组织购买服务项目目录》就是依据广东省《政府向社会组织购买服务暂行办法》之规定，对“社会公共服务与管理事项和政府履行职责”所需要的服务事项分为4个级次，其中一级目录共5项，分别为基本公共服务、社会事务服务、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性和技术性服务等。设有49项二级

目录、262项三级目录，而四级目录则由各购买主体根据实际情况对应前三级目录自行设置[2]。市级目录由地市相关职能部门拟定，如东莞市，同样由财政部门会同民政及其他相关部门按照《东莞市政府向社会组织购买服务工作暂行办法》，结合当地经济发展水平和公共财力，拟定当地政府的公共服务采购目录，报同级政府批准后再实施。

当省级及地市级政府采购宏观目录出台后，各部门具体的购买数量和类别将根据实际需要而定。如广州市和东莞市是由各政府部门和街道（镇）来初步设计购买类别和数量，然后由区社会工作主管部门会同财政部门进行宏观统筹和安排；而深圳市直接由区社会工作主管部门进行统筹安排。同时，政府采购的服务商品也有差异，如“深圳、珠海购买服务、东莞购买岗位、广州购买项目”[3]等。

（二）决定购买方式

政府购买公共服务的方式在不同地方存在一定差异，但总的看来，广东省政府采购的原则是“因地制宜、循序渐进、殊途同归”。各地方政府依据我国《预算法》、《采购法》和《合同法》向社会组织通过委托、承包、采购等方式购买公共服务。通常对重大事项、重要民生项目和重要紧急事项由财政部门委托第三方公开招标；对一般性资源稀缺型公共服务事项，可以直接委托、承包或购买，其他一般公共服务事项均在公平竞争后择优委托、承包或购买。如教育、文化、体育、宣传培训、行业考核、行业领域的学术和科技成果评审、课题研究、决策论证等可以采用委托方式授权于社会组织来完成；住房保障、公共交通、材料整理和会务服务等可以采用承包方式授权予社会组织完成；养老助残、法律援助、社区矫正、社工服务等可以采用购买方式。在这些公共服务项目中，一些服务可以采用不同的采购方式，这些方式也会因环境不同而不断改进。

（三）筹集资金并组织购买

政府购买公共服务的资金在广东省由省、市、区三级财政通过设立预算公用经费或专项经费解决，具体由一级还是几级财政支付或支付比例，则关键看政府购买服务的主体所购买服务的种类及所处区域来决定。如广州市，按照《推进我市社会管理服务改革开展街道社区综合服务中心建设试点工作方案》，“街道家庭综合服务中心”的运营费用由市区两级财政共同负担，广州市与越秀、海珠、荔湾、白云等区按5∶5比例负担；与天河、黄埔、番禺、花都等区按照4∶6比例负担；与从化市按照8∶2比例负担，与增城市按照6∶4比例负担，而南沙、萝岗由区全额负担，每一个“家综”计划经费为200万。目前社会组织向社会筹措资金的能力非常有限，主要运作费用基本都依靠各级政府提供。

当购买目录、购买方式及购买资金确定后，政府会及时公开购买公共服务信息，按照公开、公平、公正原则，分层次、分类别组织开展购买工作。社会组织在明确承接项目后将及时与购买主体签订服务合同，并组织实施。

（四）绩效评估及奖惩

广东省各地市社会组织的监督评估体系多由三部分组成：第一，体系内监督。组织内部往往采用企业化管理办法，把社工的工资及福利与绩效挂钩，多种激励办法和措施都得到运用或体现，广州市各街道家庭综合服务中心还聘请专业督导进行监督和业务指导；第二，体系外购买主体的日常监督。区或街道社会工作部门定期和不定期对承接服务生产的社会组织进行服务质量、组织管理和受众满意度调查监督；第三，体系外第三方监督。这种监督一般是定期进行的评估监控，如广州市每年由民政局委托第三方对所有街道家庭综合服务中心进行两次评估检查，评估结果作为发放购买服务费的主要依据。

根据考核结果，社会工作主管部门或购买方给予社会组织一定的奖惩。项目考核为优秀的，给予物质和精神上奖励；项目考核不合格或未完成项目服务内容的，按不同情况，或扣除服务费用，或要求定期整改，或责成按期完成合同内容，直至取消其承接政府购买社会服务的资格。

二、政府购买公共服务的实践效果与困难

随着政府购买公共服务运行机制在广东试行的不断完善，政府、社会组织及民众围绕公共服务主题在思想认识和现实行为中都呈现出巨大的变化，政府职能积极转变、社会组织快速成长、公共服务质量不断提高等多方面的成果逐步凸显，政府购买在公共服务领域彰显出巨大的功能和作用，与此同时也带来了新的困扰和问题。

（一）政府购买公共服务的直接效果与深远影响

政府购买公共服务的直接效果与影响主要体现在以下几个方面：

一是政府职能及角色得到积极转换。开放公共服务，打破政府垄断，引入竞争机制，是政府的一场自我革命。在通过包括广东省在内多省份近10年试点的基础上，国务院明确提出：“将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。”[4]要求中央及地方政府在执行购买服务过程中“把市场管理手段、方法、技术引入公共服务之中，将公共服务的提供与生产分开，政府依靠市场和非营利组织进行生产，通过购买的方式间接地向公众提供公共服务。而政府的职责在于确定购买公共服务的范围、数量、标准、选择公共服务承办方（出售方）、监督公共服务生产过程、评估公共服务的效果”[5]。这种对政府职能和角色的调整及转换，正是对前期试点经验总结确认的成果之一。

二是社会组织快速成长。广东在社会公共领域大胆引入和培育社会组织的尝试和经验与中央新政“创新方式，放开市场准入，释放改革红利，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，加快形成改善公共服务的合力”[4]高度契合。公共服务新政的推行，将不断扩大社会组织对社会公共事务的参与度，拓宽政府与社会的交流沟通渠道。同时，非营利性社会组织（NPO）逐步得到政府及相关法律制度的承认而存在，成为衔接政府与民间的最佳介质或平台，在日渐开放的公共服务领域，那些“具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业”都可以承担相关公共服务的生产和提供。这些社会组织尤其是非营利性社会组织就可获得更多的发展机会，加上政府的帮助和扶持，社会组织的培育和成长将会呈现更加繁荣的景象。

三是公共服务质量和效率逐渐提高。美国民营化专家E·S·萨瓦斯认为：“政府服务通常成本高而质量差，其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差。问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争。在提供低成本、高质量的服务方面，竞争往往优于垄断，而大多数政府活动又毫无疑问以垄断的方式组织和运营。”[6]处于社会主义初级阶段的中国，政府在社会管理和公共服务领域的垄断地位是明显的，公共服务的生产和提供大多数由政府独自完成，由于服务项目的立项、实施和评估都由政府部门承担，没有社会组织的参与，所以不存在竞争关系，那么政府为公众服务的动力和积极性就会不足，办事的效率和服务的态度就会大打折扣。以此为鉴，广东省在实践过程中把市场竞争机制引入政府公共服务的提供之中，通过积极培育社会组织参与竞争，激活公共服务市场，为民众提供高质量、高效率、差异化和多样化的服务。

四是民众对公共服务的满意度不断提升。政府购买服务作为社会公共产品提供的一种重要方式被提出并实施，最终目的还是解决当前公共服务供给不足的问题。广东省的改革实践及中央在2013年7 月31日召开的国务院常务会议都对社会公共服务所提出的问题作出决议，也是对前期政府提供公共服务过程中所存在的问题进行有针对性的改革和规范，如公共服务提供主体和生产主体是否分离、公共服务供给是否引入市场竞争、公共服务领域是否全面放开等问题。近几年，广东省及其他试点区域通过向社会组织购买公共服务，以此作为提高民众对公共服务满意度的积极尝试，取得了良好的成果，并积累了大量的规律和经验。随着中央政府做出“放开公共服务领域，鼓励社会非盈利组织加入向社会提供公共服务的行列”决策，政府购买服务将在实践中不断调整和完善，民众对公共服务的满意度必将得到更大提高。

（二）政府购买服务的制度障碍与实践难题

在看到广东省政府采购公共服务的良好发展势头的同时，我们也需要正视全国范围内政府采购服务在2012年占总采购额的比例仅为8.7%的事实。在购买公共服务逐步扩大的过程中，有些深层次的问题在政府、社会组织和民众中也逐渐显现，并阻碍着政府购买新政的实施和执行，这些问题都需要在发展中不断认识和规范。

一是政府面临三大困扰：

第一，法律困扰。在《中华人民共和国政府采购法》和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》所规定的范围和程序内，政府主要采购对象为工程、货物和服务，这里的服务特指向政府提供的各类后勤保障服务，包括培训、设备、会议等服务，并没有向社会或民众提供公益性社会服务项目。在中央和地方政府的有力推动下，放开公共服务领域，扩大政府向企业及社会组织的采购范围，最大的突破是把向普通

民众提供公益性服务纳入公共服务项目之中，并鼓励成立民间组织承接政府采购的服务项目，但这些成立的民间非盈利性社会组织是否合法、是否具有可持续性，中央政府没有出台相关法则，只有地方政府出台了相关意见、通知和办法，也即广东省民间组织是在区域内合法存在，活动范围仅限于注册时规定的区间。这一切充分说明广东省政府采购改革具有很浓厚的实验性和探索性，社会实践的成功与否对地方政府持续推进购买服务的速度和幅度均带来很大障碍，很大程度上受制于人为的因素。

第二，权力困扰。权力在本质上是指对资源的配置能力，当政府把原本由自己分配和提供的公共服务资源拱手让给社会组织，实际上就是削弱自己的权力，降低政府对社会的控制力，假若政府与社会“对抗”的理念没有改变，政府势必采用一切手段阻挠社会管理改革的推进，如广州市某些街道自己设立民间非盈利组织去承接自己提供的采购或从街道家庭综合服务中心打包的项目中分走几项，这些行为既有利益的因素，也有对权力下放所造成的编制减少、服务真空或监管失职等问题的担忧。

第三，评估困扰。绩效评估决定着政府购买公共服务的成败，更决定着社会组织的生死存亡。现实评估过程中，常出现一些问题。如政府委托的由政府官员、专家、学者组成的评估小组对某些社会组织评定为良好，但民众的体会或感觉却相差甚远；评估以量化考核为主还是以主观评估为主；评估注重表面和形式还是注重服务质量和数量；评估过程中社会组织的出身对评估有多大影响；评估结果的奖罚是否能够服众等系列问题都时常拷问着政府监管者。

二是社会组织面临三大危机：

第一，信任危机。社会公益性组织在我国并不陌生，但数量和影响力都很有限，特别是近几年“红十字会”的信任危机使得国内相关公益性组织如履薄冰，广东省各地市成立的社会公益机构在直接向普通居民提供免费服务时也遭遇到类似现象。尤其是新成立并承接政府公共服务项目的公益性社会组织，能否得到政府和民众的信任和肯定，对其长期存在产生着巨大的影响。当前，部分政府机关对社会组织的重要性及存在的必要性还心存疑虑，以至于不敢完全放权于社会组织；普通民众对这一新鲜事物的非盈利性和持续性也持观望态度，社会组织如何赢得政府和民众的肯定成为需要解决的问题。

第二，生存危机。社会公益组织要运转，经费充足是必要的前提。但现实社会组织的经费运作存在两大困境：第一，由于政府委托第三方进行绩效评估时间一般为年中和年末，而部分购买服务费用是要在考核结束后才能支付，这就要求社会组织提前垫付服务费用；第二，由于对社会组织的定位、资质、适用税法及资金发放时间不同，有些社会组织在支付完营业税及盈利税后基本无法维持服务的正常提供，使生存陷入危机之中。

第三，角色危机。社会组织与政府、民众之间的关系及其所扮演的角色，决定了是否可以准确定位自己。社会组织与政府之间，政府是公共服务的购买主体和监管方，社会组织是承接方和被监督方，因此从合作的角度看，作为服务生产的社会组织具有独立性，但由于对政府购买主体的依赖和监管方的考核使得独立性非常有限；社会组织与民众，民众作为服务的享受主体，应该最具发言权和监督权，可现行考核制度及评分权重并没有充分体现这一点，这就使一些社会组织只做表面文章，不用心提高服务质量。这种现行考核机制使社会组织的角色出现混乱和颠倒，有些简直无所适从。

三是民众面临两大疑惑：

第一，公共服务是否真正免费。当等价交换已经成为大家的共识和日常行为准则时，有人宣称给你提供免费服务，你信吗？天下真有免费的午餐吗？在政府提供公共服务开始时，很多民众都敞开心扉谈到自己开始的怀疑与无视，因为他们认为这是不可能的。后来，伴随着宣传，民众逐渐了解到是政府出资向社会组织购买服务，依靠对政府的信任，大家才迟疑地走进社会组织服务中心接收社工们提供的各种服务。经过不断尝试，大家逐渐认识并习惯于接受这些“免费”的午餐。但在享受的同时，“这种‘免费’的午餐能实行多久？”就成为一个新的疑惑。

第二，服务质量民众能否监督。按照市场原则，谁出资谁就有权利享受和监督，“我们没有出资，我们怎么监督呢？”这句话道出了普通民众疑惑的另一个问题。大家并没有形成“政府支付的是纳税人的钱，作为纳税人，享受政府提供的服务是顺理成章的事，对其监督也是理所应当的”理念，因此才有这种疑问。可在现有的绩效评估体制下，民众监督的比例和所占权重是偏小的，所以他们的声音就显得微不足

道。这样，即便纳税人有权利意识，但监督社会组织的工作仍显无力或心虚。

三、未来的选择：政府与社会的双重转型与多元合作

政府购买社会公共服务过程中存在的诸多困扰和问题，正是政府购买服务中国化过程中必然存在的矛盾与冲突，在碰撞和摩擦中不断地寻求融合，并最终走出一条中国特色的政府购买公共服务之路。为了实现这个目标，就需要对实践中出现的冲突或问题进行排解和阐释，促使政府购买服务为社会民众提出更优质更高效的服务。鉴于此，笔者在调研与访谈的基础上，结合实际，尝试提出以下几点有针对性的对策和建议。

（一）政府：注重控制推进速度及法规政策的顶层设计

第一，正确认识改革实践与法律制定的关系。政府在购买服务实践过程中对社会组织身份所产生的法律困扰，应在思想上提高认识、实践中勇于开拓。这是因为：一是法律出台具有延时性。一般法律所规范的行为基本都经过长期社会实践和沉淀，并被公众认可，同意用国家强制力来约束的行为。既然社会组织的成立和参加社会服务提供是一种社会实践，就应该允许相关法律出台的滞后性存在。二是改革者应有社会责任感和历史担当。众所周知，社会改革存在不确定性，允许失败存在，改革者和执行者秉持对国家、对民族、对社会的历史责任感，在方向正确的前提下应具有大无畏的精神，永往直前，直至最后成功。三是对中央政府的高度信任。当某种社会实践基本成熟，结果证实即利国利民又是社会发展的必然趋势，中央政府就会及时给予政策支持，在实践上扩大范围，并逐步出台相关政策和法律。

第二，加强对政府分权必要性和重要性的认识。对于政府分权所造成的困扰，目前最重要的事情是尽快放手并逐步加强对分权必要性和重要性的认识：一是现有政府职能过于庞大，随着社会经济的快速发展，社会事务呈现出爆炸性的增长，以现有政府的人力，根本无法提供全面满意的公共服务，政府需要把一些市场或社会能够做的事情让给他们去做，自己才有精力专注完成不适合采购的政府服务事项。二是区域经济的发展速度和就业很大程度受中小企业发展的影响，政府放开公共服务领域，既鼓励中小企业和社会组织参与服务提供，也可以对当地经济发展和提高就业率做出贡献；三是社会组织的存在功能之一就是在政府和社会之间建立一道矛盾缓冲区，通过向民众提供高质量专业化的服务，不但可以缓和政府与社会的矛盾，又可以逐步构建起社会主义和谐社会。

第三，建立以服务质量为核心的指标评价体系。面对社会组织绩效评估过程中存在的系列问题，政府应形成“质量第一、兼顾其他”的思路。服务质量的高低由众多因素构成：社工数量及专业素质、服务意识和精神、社会组织投入比例、服务方式方法、管理是否得当等，对服务质量最有发言权的是享受服务的民众，因此民众的体验和评价应作为核心指标，权重仍需加大，其他指标的设计仅为辅助性或保障性存在。

（二）社会组织：注重自身定位、自我完善和服务质量的提高

第一，走“群众路线”，建立对社会组织的信任。通过对广东省部分公益机构从业人员和接受社工服务的普通民众进行调研，结果显示社会组织在普通民众心中存在的必要性与日俱增，社工提供服务的专业性和高质量得到了高度的肯定；民众的普遍好评让部分政府官员逐渐改变原有作为政治任务执行的消极态度，其对社会组织重要性的认识也随之改变，政府与民众对社会组织的信任自然而来。因此，走群众路线是建立社会组织信任的正确渠道。

第二，确立向社会组织征收税费的公益性导向。向社会组织收取相关税费是有法律依据的正当行政行为，但对这一行为的结果应辩证看待，不能简单说收好还是不收好，问题的关键在于免交税费所对应的附加条件是否具有公益性导向。广东省税费征收试点就充分体现了这一点，为了鼓励和确保社会组织健康运作和发展，对具有国家和地方政府规定的相关资质的社会组织，不收取任何税费；对其他不具有相关资质的社会组织，有区别地收取税费。

第三，调整和重构社会组织定位。构建社会组织的信任和可持续发展均取决于公共服务的受众，而现实运作中很多社会组织却把购买主体当作主要服务对象，这种角色定位的现状急需调整和重构，对此应重点关注：一是承接公共服务项目应最大程度保证公开、公正、公平竞争。二是考核方式应以内外兼顾、定期考核评估与日常监督相结合，考核内容重心应放在公共服务受众身上。只有这样，社会组织才能

相对独立于政府，找准自己的位置，专心走专业化服务路线，提高服务质量。

（三）民众：强化纳税人权利意识、保障自身合法权益

第一，正确认识和对待权利与福利。所谓免费是无须付出就可以得到的代称，这在福利国家对部分人提供的部分服务项目是存在的，但提供这种免费服务的主要途径却离不开市场和计划两种资源配置方式。随着我国民众逐渐习惯于运用市场规律来思考问题，对这种免费的服务心存疑虑就成为必然。对此，公共服务的受众需要认清提供这些服务的资金来源和自己是否为这些资金做出过贡献，倘若清楚这些问题，民众纳税人权利意识或感恩之心都会强烈形成并存在。为了维护纳税人自身权利或国家对社会民众的福利，公共服务的受众必然争取与自己义务对等的权利，同时珍惜国家靠宏观调控带来的每一份福祉。只有这样，民众才能更长久地享用这份“免费”的午餐。

第二，强化并积极维护监督权利。面对普通民众自觉维护纳税人权利意识层次不高和现有评估指标体系中社会公共服务受众的意见权重系数偏低的现状，民众要想真正拥有并负起这种监督权利，使自己所享受的服务具有长期性，首先，必须在意识上充分认识到对社会组织的监督是民众应有的权利，而不是政府对民众的施舍；其次，要极力维护这种权利，尤其是社会组织遭受到不公正对待时，一定要站在社会组织一边，确保其被公正对待并维护其相对独立性。如此，民众才能享有更高质量的服务。

毫无疑问，政府购买公共服务不仅要求政府公共服务方式的转型，也要求社会组织的建设、公民的成长及观念和行为方式的转变，或者说政府与社会的双重转型。同时，要求进一步推进公共服务的市场化、社会化和契约化，实现多元合作。广东的实践正是在此方面的大力探索。广东政府购买公共服务中制度创新、实践经验以及面临的困难和问题也为我们后续的改革提供了参考和借鉴。

[参考文献]

[1]王浦劬，莱斯特·M·萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.

[2]刘勇.广东公布首批政府购买服务目录[N].经济参考报，2012-08-16.

[3]徐盈艳，黎熙元.政府购买服务规制下的社会工作机构发展——广东四个城市试点项目的比较研究[M]//陈广汉，黎熙元.当代港澳研究.广州：中山大学出版社，2013.

[4]新华社.李克强主持召开国务院常务会议：研究推进政府向社会力量购买公共服务[N].人民日报，2013-08-01（1）.

[5]王春婷.政府购买公共服务研究综述[J].社会主义研究，2012，（2）.

[6]苏明，贾西津，等.中国政府购买公共服务研究[J].财政研究，2010，（1）.

［责任编辑：朱建堂］

［作者简介］王玉龙（1976-），男，河南淅川人，华南理工大学思想政治学院副教授，法学博士，主要从事政治价值及社会服务管理研究。

［基金项目］教育部人文社会科学研究青年基金资助项目：14YJC630134；中央高校基本科研业务费重点资助项目：2015ZDXM16

［收稿日期］2015-03-05

［中图分类号］D63

［文献标志码］A

［文章编号］1001－4799（2016）01－0123－06