“不必腐”目标下充分保障公职人员合理利益的逻辑与路径

洪 汛， 郭文亮

(1.广东外语外贸大学 马克思主义学院 广东 广州 510006； 2.中山大学 马克思主义学院，广东 广州 510275)

“不必腐”目标下充分保障公职人员合理利益的逻辑与路径

洪 汛1， 郭文亮2

(1.广东外语外贸大学 马克思主义学院 广东 广州 510006； 2.中山大学 马克思主义学院，广东 广州 510275)

利益是一把“双刃剑”，既能够催生腐败，亦能作为遏制腐败的手段。公职人员作为一个职业群体，有着自身的行业特性与利益诉求。在当前国情下，实行高薪未必能养廉，因为不具备成熟的制度基础与文化基础。但若是只注重道德教育，忽视必要的物质利益保障，则也很难防止腐败的产生。在不能实施高薪养廉情况下怎样使公职人员自觉抵御手中权力带来的利益诱惑，这是我国公共政治领域反腐倡廉建设中迄今未能破解的一大难题。在高薪未必养廉与低薪也难防腐的现实困境下，要破解公职人员权力腐败的难题，在于充分保障公职人员的合理利益，适度提高公职人员的合理收入，同时管控好公职人员的三“色”收入，通过疏通合理利益链，实现公务人员“不必腐”的目标。

公职人员； 合理利益； 腐败治理； 高薪养廉； 反腐倡廉

中共十八大以来，在中央持续反腐的高压态势之下，尤其是“八项规定”的出台，公职人员系统中隐形福利与灰色收入存在的空间越来越小。当前在我国公职人员工资水平普遍相对较低的情况下，一些地区和单位开始出现了越来越多公职人员离职另谋高就的现象。因此，为了保持公职人员队伍的稳定，同时继续加大防止和惩戒公职人员权力腐败的力度，必须尽快建立与完善公职人员合理利益的实现和保障机制，正如李克强总理在2015年6月国务院常务会议上所说的：“我们既要坚决堵住‘偏门’，防止公务人员以权力参与分配、谋取不当利益，也要打开‘正门’，建立并完善正常的工资增长机制，保障他们合理的待遇和应有的尊严。”[1]在严厉惩戒权力腐败的同时，如何通过充分保障公职人员的合理利益，适度提高公职人员的合理收入来预防腐败，尽快建立健全让公职人员“不能腐”“不敢腐”和“不必腐”的体制机制已日益紧迫地提到了反腐倡廉建设的议事日程上来。

一、公职人员利益保障与腐败治理的内在关联

(一)利益保障与腐败生成的逻辑关系

马克思曾经说过：“把人和社会联系起来的唯一纽带是天然必然性，是需要和私人利益。”[2]从马克思主义这一经典论述来看，物质利益是人类的第一需要。毋庸置疑，公职人员也是人，也有自己的利益诉求。因此，从这个意义上说，公职人员合理利益保障程度与其清廉度呈现出一定的正相关关系。公职人员合理利益保障程度越高，因利益因素所诱发腐败现象的可能性就越低，公职人员的清廉度也就越高；反之，公职人员合理利益得不到适当保障，对贪腐行为的抵抗力将会降低，诱发职务犯罪的可能性将会升高，公职人员的清廉度也就会越低。以公职人员基本养老保险制度改革为例，《人民日报》曾公开发文称：“养老待遇差了，队伍可不好带，积极性和清廉度都会受到影响。”[3]公职人员利益保障度与公职人员清廉度之间的正相关关系所蕴含的逻辑尽管不是必然逻辑，而是或然逻辑，但这种或然逻辑却是预防腐败的重要依据之一，必须引起社会的高度重视。

(二)中国国情下“高薪未必养廉”，但“低薪也难防腐”

基于世界各国反腐理念中重物质奖励还是重精神教育这样两种不同的廉政观，“高薪养廉”与“道德教育防腐”两者在世界各国腐败治理中的实践，前者多为西方发达国家所采用，后者基本为社会主义国家所采用，这成为公共政治领域反腐倡廉建设的鲜明特点。关于“高薪养廉”这个命题，从人性与社会承受力角度来看，人对物质利益的追求是可以无限放大的，但社会不可能无限地提供物质利益来满足人的欲望，两者之间存在天然冲突，这就需要一种具有约束力的机制来调和，这个机制所具备的约束力既可以是刚性的，也可以是柔性的。西方之所以能够比较好地解决人性与社会承受力之间的冲突，比较成功地实现高薪养廉，则是立足于其所拥有的科学合理的廉政制度体系(刚性约束)以及在制度基础上所形成的廉政文化(柔性约束)。例如，西方公职人员财务状况都是向社会公开的，公民可以随时随地依法查询某个公职人员的财务往来，监管“高薪”是否在发挥“养廉”的功效。同时，社会民众也乐意去关注官员的收入信息，甚至是不惜一切余力“紧盯”官员的收入变动，抓官员的“小辫子”，这是西方廉政文化成熟的一种表现。因此，没有理由否认这样一种事实，即西方高薪养廉政策的推行是具备比较完善的制度基础与文化基础的。公职人员的高薪来自公民的纳税钱，因此就应该接受公民的严格监督，这早已成为西方社会的普遍共识。反观我国公职人员财产申报制度改革，才刚刚起步，财务申报与公开制度步履维艰。这就很难从制度上保证高薪是“养廉”而不会“养腐”。而廉政文化是一种在健全廉政制度基础上长期培养与孕育的制度文化，中国廉政制度的不健全造成了廉政文化的不成熟，尤其是在对权力必须接受制约与监督的问题上，思想观念依然较为淡薄。因此这样看来，且不说有没有财力条件大幅提高公职人员薪酬水平，即使有条件也未必能达到“高薪养廉”。在缺乏制度基础与文化基础条件下，盲目效仿西方，一味强调“高薪养廉”，无疑会增加腐败风险，枉增廉政成本。所以，在没有建立健全科学合理的权力制约与监督制度前，对“高薪养廉”之策应该慎之又慎。

此外，若按照西方发达国家公职人员的高薪标准，在我国庞大的公职人员数量没有精简之前，要大幅提高公职人员的薪酬水平，既不契合人们的传统观念与社会心理，也不符合我国现阶段的社会经济发展水平。同时细观那些“高薪养廉”国家，政府提供的年薪是公职人员全部收入，包含了衣食住行，吃喝拉撒的所有开支，根本不存在额外的“福利待遇”一说，所谓的“高薪”也不是人们想象的那么高。

如果说“高薪未必养廉”，那么对于重视道德教育，淡化物质需求的“道德教育防腐”也需要重新认识。社会主义国家在公职人员薪酬制上之所以不实行“高薪”而选择“低薪”这样一种方式，除了经济实力条件的限制外，还有一个不可忽视的因素，就是基于马克思主义认为公职人员作为人民公仆，薪金不得超过熟练工人的理念，但是将廉政建设的筹码全部押在道德教育上而实行低薪政策，在当前看来确实已经难以达到“防腐”的效果，反而是增加了贪腐的风险，加大了腐败滋生的可能性。

社会主义国家多年的实践证明：“低薪也难防腐”，尤其是在改革开放和市场经济条件下。新的历史条件下，精神诉求的逐渐弱化与物质诉求的强化，这是开放市场所必须经历的阶段。在这样一个阶段当中，我们逐步认识到过低的薪酬，亦有可能会让公职人员在糖衣炮弹面前丧失廉洁原则立场。一方面，在执政党与政府无所不包，无所不管的情况下，我国公职人员尤其是基层公职人员，仍然是世界上最为忙碌的公职人员之一，法定节假日加班近乎常态。另一方面，工资增幅机制科学性不够，这包括了传统思维观念，地域社会经济发展水平差异以及生产总值统计方法不够规范等诸多因素，使得即使在高负荷的工作状态下，公职人员的正常工资收入的增长赶不上生活成本的增长，在某些地区基层公职人员的正常收入甚至无法满足正常社会消费。诸多材料表明，公职人员的劳动付出与劳动所得所形成的强烈反差，是其产生“捞钱补偿”的主要动因之一。加上中国几千年封建社会所形成的攀比思维根深蒂固，很难保证在面对外界物质利益的巨大诱惑时，不会变成腐败滋生的催化剂，促使公职人员突破廉洁底线，铤而走险迈出违法乱纪的第一步，滑向腐败深渊。所以说，低薪虽然不是导致腐败的唯一条件，更不应该成为腐败的借口，但我们必须在“高薪未必养廉”的基础上逐步认识到“低薪也难防腐”这一客观事实。因此，我们有必要在当前反腐治理实践中，探索一条既符合当前中国国情又能充分保障公职人员合理利益的反腐倡廉路径。

(三)正确理解和科学把握提高公职人员收入的“合理”与“充分”的内涵

在构建清廉、高效的权力运行机制的过程中，要探索一条既符合当前中国国情又能充分保障公职人员合理利益的反腐倡廉路径，必须正确理解和科学把握提高公职人员收入的“合理”与“充分”的内涵。

首先，要正确理解公职人员收入提高的“合理性”。所谓“合理性”不是指公职人员收入提高的具体数字，而是指公职人员的收入在整个社会各行业收入水平中的相对位阶。即从两个向度的比较来看：一是与国内各行业比较，公职人员作为公共权力的执行者，是各项政策方针得以顺利贯彻实施的重要载体；同时又是连接国家、执政党与社会公众的重要桥梁。如此一个重要的职业，其收入水平应该处于相对的各类职业中较高的位阶。二是与国际同行比较，保证公职人员收入水平不低于社会平均水平，推进公职人员收入水平向社会中上水平提升，已经为越来越多的国家所认可与接受，这是一个稳定的社会结构与良性的权力运行环境所提倡与需求的。所以我们认为，可以适时、逐步地将我国公职人员的收入提高到社会中上水平。在提高的过程中，必须遵循循序渐进、稳步提升的原则，这样才能一方面推动公职人员收入的提升赢得社会民众理性看待，另一方面防范由公职人员提薪可能引发仇官等民粹主义思潮的攻击。我国虽然是社会主义国家，强调公职人员的“公仆”角色意识与“为人民服务”的宗旨，但这并不与公职人员获得社会中上水平的合理收入相抵触。“人民公仆”同样需要合理的收入来肯定其为公共服务所作贡献的回报，体现其社会价值。

其次，要科学把握公职人员收入提高的“充分性”。所谓“充分性”包含两个方面的内容。第一是全面性，即在倡导提高公职人员收入的同时，应该将各种合理的福利保障和权益保障也纳入进来，即通过举办服务性设施、提供劳务和保险、发放必要津贴，享受假期等形式给予公务员种种生活待遇。为公务员提供福利待遇的目的，是帮助公务员解决个人的实际困难，满足公务员带有共同性和普遍性的消费需要，以促使公务员安心工作，提高工作效率。同时增加公职的吸引力，吸引优秀人才进入公务员队伍，为国家服务。[4]第二是可靠性，即要有一个科学的收入增长机制。以当前我国的经济发展水平来看，可以在保持适度生活水准所需生活费用为原则的基础上，综合社会工资平均水平、国民生产总值年均增长以及国民收入年均增长等三方面因素，建立健全科学合理的公职人员工资增长机制，依靠科学合理的工资增涨机制进行常态化管控，避免非理性的、脱离实际依据的突击加薪或滞后加薪。

适度提高公职人员的合理收入，消除公职人员的后顾之忧，尽可能减少公职人员由于利益因素而产生的心理落差，将大大提高公职人员预防腐败的“免疫力”，降低廉政风险，让公职人员真正觉得“不必腐”。

二、我国公职人员合理收入现状以及因合理利益保障不足催生权力腐败的典型案例剖析

近年来，一提到给公职人员加工资，网上便舆论哗然，一片抵触声浪。究其原因，主要是人们普遍认为公职人员的工资已经很高，不应该再提高他们的收入。其依据不外乎两个：一是看到某些腐败官员开豪车、住豪宅、挥金如土；二是每年那么多的人报考公务员，推断公职人员油水多收入高。但深入观察分析，其中有些认识存在不少误解和偏见。诚然，的确有某些腐败官员开豪车、住豪宅、挥金如土，但靠正当收入的大多数公职人员并没有条件那样奢侈生活。每年报考公务员的人也确实很多，但完全归结于高收入的观点是站不住脚的。个中原因很复杂，因篇幅所限暂不在此赘述。平心而论，撇开公职人员的不正当福利待遇不说，单就公职人员的工资收入来看其实是不高的。

(一)职业收入的误区：我国公职人员收入水平现状

当前我国公职人员的工资水平(职务工资加级别工资)较其他行业来说，并不如外界所传的那样高。从公布的2015年公职人员工资改革薪酬调控表中可以看到，在国家财政统一拨款下，公职人员的基本工资最高为一万元上下，最低千元左右,基本上处于跟其他相同层次劳动者相差无几的水平。人们常说的公职人员“收入高”大概指的是实际收入，其中包括正常的福利待遇和一些非正常的“灰色收入”与“黑色收入”等等。事实上，在十八大以来反腐风暴的冲击下，公职人员的福利待遇已经得到严格规范，尤其是“灰色收入”和“黑色收入”已得到严格遏制。公职人员之前的“高收入”在现在已大打折扣，名不副实。

(二)典型案例：合理利益保障不足下的腐败生成

案例之一：红塔集团原董事长褚时健。红塔集团是褚时健一手将其从默默无闻的国有小企业带到处于世界前列的现代化跨国烟草企业集团。在为红塔集团效力的近二十年中，褚时健为国家创造的税额近1 000亿，加上红塔山自身品牌价值，他为国家贡献了近1 500亿的利税，解决了数以万计的就业岗位。可是由于国企体制原因，褚时健个人收入与其对企业的贡献出现了严重的不匹配，近二十年的全部收入不过百万元，远远不及其他同样成功的外资企业或民营企业负责人的收入。个人收入与企业贡献之间的巨大落差使之产生严重的心理不平衡，加上有效公共监督的缺乏，致使这样一位“功勋企业家”退休前因贪污174万美元被判处无期徒刑，沦为阶下囚。在褚时健落马后，有些人为褚时健的晚年遭遇抱不平，甚至集体声援要求免其刑责或减轻刑责。

案例之二：原江苏省委常委、组织部长徐国健腐败案。徐国健曾经十分清廉。在盐城市当市委书记时，他的专车一直是普通桑塔纳，而他很多下级官员的车都比他的车高级；有人给他送礼，他会让秘书或司机把东西退还给人家，或干脆上交。可是后来，徐国健因为无法承担一笔购房支出，对自身副部级干部身份如此境地倍感不公。在妻儿的劝诱下，徐国健认为“清官”当不下去了，自此走上贪腐之路。

案例之三：原金华市副市长朱福林。从政18年，因为业务能力突出，朱福林仕途一帆风顺。曾经将自身定位“技术型领导干部”的他，落马后在忏悔信中谈到：“每看见他们*他们是指与朱福林“称兄道弟”的几个“知心”企业老板。做成功一个项目、一项投资后取得的丰厚回报，觉得他们过得很充实、有意义、有成就感。觉得自己当领导干部，干得很辛苦，付出很多，心中反差特别大。”也正是因为这种反差，最终将其送进了牢狱。

上述三个腐败案例的产生，从腐败分子自身来说，固然有其个人道德品质和价值观缺失等原因，但也与公职人员因个人合理利益得不到满足有一定的关系。尤其是在权力缺乏严格有效监督制约情况下，极容易出现由于公职人员所代表的公共利益与其自身的私人利益之间的“利益冲突”所导致的“以权谋私”腐败现象。从现代政治学理论对腐败原因的分析来看，公职人员合理利益得不到满足不能作为腐败产生的根本动因，但却是腐败风险背后因“利益攀比”导致“心理落差”的重要动因。因此，适度提高公职人员合理利益，是缩小这种“心理落差”，预防腐败滋生，降低腐败风险的必然选择。

三、充分保障公职人员合理利益的思路与对策

治理公职人员的权力腐败是一项综合系统工程，需要建立健全一整套让公职人员“不想腐”“不必腐” “不能腐”“不敢腐”的权力制约监督机制，其中充分保障公职人员的合理利益，就是要让公职人员“不必腐”，并自觉拒腐防变的一项重要举措。由于历史和制度机制上的原因，公职人员的合理收入问题不止是一个给公职人员加薪的简单问题，而要在深化各项制度机制改革的基础上全面加以解决。一方面要在现有的基础上适度提高公职人员的“白色收入”，即合理收入，另一方面又要严格限制公职人员的“灰色收入”，即不合理收入，尤其要坚决堵住公职人员的“黑色收入”，即非法收入。

(一)适度提高“白色收入”

相对于“灰色收入”与“黑色收入”来说， “白色收入”指的是公职人员符合制度规定的劳动收入，也就是前文所提到的“合理收入”。其中主要指的是工资收入，是干净的、可以见光并可以接受公众监督的。以当前我国已经成为全球第二大经济体的经济发展水平来看，综合社会工资平均水平、物价上涨水平以及国民收入年均增长水平等方面因素，不断完善和适度提高公职人员的合理收入是完全可以做得到的，也是应该做到的。长期以来，我国公职人员的工资收入是建立在计划经济时代的低工资水平基础上，改革开放后虽然也进行过多次调整，但总体上仍未跟上社会经济发展水平的同步增长和社会其他行业尤其是外资企业和民营企业管理阶层工资水平的适时增长。因此，现在应该根据时代条件的变化，尽快改革和完善公职人员的合理收入增长机制，以适度提高公职人员的工资待遇。在适度提高公职人员合理收入问题上，尤其要注意提高基层和边远贫困地区公职人员的合理收入。虽然我国公职人员的收入整体水平都不高，基层和边远贫困地区公职人员的收入水平更低，其收入与他们的辛勤付出落差更大，应当优先着力解决。当然，这种提高一定要顺应当前社会经济发展水平，遵循循序渐进、逐步完善的原则推进，不可一蹴而就，一步到位。

在适度提高公职人员的合理收入的同时，也应该充分照顾到社会公众的心理承受力，以得到社会公众的认可。要得到社会公众的认可，一方面要引导社会公众理性看待公职人员合理收入的提高，另一方面也要适度解决社会不同利益群体的收入增长问题。否则单一群体收入的骤然提高必然引起社会不同群体的不满和对抗，这不利于社会的稳定和谐发展。

(二)严格限制“灰色收入”

公职人员的合理收入本是国家在政策范围内为其提高其生活质量的利益保障制度之一，但过去在对特权思想和体制下， “福利腐败”即“灰色收入”却成为滋生权力腐败的普遍现象。如国家自1998年取消福利分房至今，仍有一些机关单位通过各种手段变相地进行隐形的福利分房，这种福利房的价格低于市场上商品房的价格十几倍甚至几十倍。类似于隐形福利分房的还有诸如条件奢华的机关幼儿园、高质量低价格的机关食堂以及高额住房公积金补贴等制度性灰色福利，它们的存在不仅严重挑战了其他社会劳动者的心理底线，而且很容易造成地区间与部门间的待遇不公平，既不利于公职人员内部队伍稳定，也不利于社会公众的心理平衡，应该予以严格限制和逐步清除。严格限制公职人员灰色福利收入的首要目标是必须要打造一把科学的福利标尺，既要杜绝福利腐败，又要保障公职人员按规定享有正常的福利待遇。制度性灰色福利收入产生的源头在于我国僵化的官僚体制，因此，从根本上来说必须加快与加大政治体制改革的速度与力度，革除现有公职人员体制的弊端，提高公职人员的竞争性与流动性；严格党政机关的财政监督，改革地区津贴制度，切断灰色福利收入的经济来源，以降低深化改革过程中灰色福利收入出现的可能性，有效预防福利腐败。

(三)坚决堵住“黑色收入”

所谓“黑色收入”是指一部分公职人员依靠手中权力获取的非法收入，这种收入不属于对公职人员合法利益保障的对象。“黑色收入”不仅是权力腐败的产物，而且是拉大公职人员内部收入差距，影响公职人员队伍稳定的重要根源之一，也是引起社会公众不满的焦点问题之一。因此，必须坚决堵住公职人员的“黑色收入”。首先，要从权力的源头进行科学配置，降低社会资源对权力的依附性，斩断权力与财富的交易路径，从而减少权力寻租。重新审视与分配公职人员的权、责、利，注重三者的平衡，为建立与权责相匹配的利益保障机制提供可能。要以权、责、利融入统一的规范与标准为目标，彻底解决权、责、利的失衡问题。其次，权力运行过程与权力运行结果都需要建立起完整有效的制约与监督机制，避免在权力使用过程中出现权力滥用、以权谋私现象。尤其要对“一把手”与实权部门加强监督。再次，要加快公职人员财产公示制度的建立与完善，并充分利用先进的网络技术，构建多主体、全方位的公职人员利益监督网络，从而有效堵住公职人员的“黑色收入”。

适度提高公职人员的合理收入，充分保障公职人员的合理利益，目的是要促使公职人员远离物质利益的诱惑，为公职人员提供“不必腐”的物质条件，从而破解公职人员权力腐败的难题。但要彻底治理公职人员的权力腐败，还必须在为公职人员提供“不必腐”的物质条件基础上，加强廉政教育、强化权力制约监督、加大惩戒腐败力度，建立健全预防公职人员腐败的体制机制，从而把权力真正关进制度的笼子里。

[1] 李克强：保障广大基层公务人员工资收入的合理增长[EB/OL]. (2015-06-09).http://www.gov.cn/xinwen/2015-06/09/content_2876402.htm.

[2] 马克思恩格斯全集：第1卷[M].北京：人民出版社，1960:439.

[3] 公务员养老，制度并轨不是平均主义[N].人民日报，2014-01-08.

[4] 李如海.公务员制度[M].北京：高等教育出版社，2007:10.

[责任编辑 罗海丰]

Logic and Solution of Safeguarding Reasonable Interests of Civil Servants under Target of No-Need for Corruption

HONG Xun1, GUO Wenliang2

(1.School of Marxism, Guangdong University of Foreign Studies,Guangzhou, Guangdong,510006 2.School of Marxism, Sun Yat-sen University, Guangzhou, Guangdong 510275,China)

As a professional group, civil servants have its own interest demands and characteristics. The power bring huge benefits to public servants. How to make public employees consciously resist the temptation of benefits of power is a big problem not being solved in anti-corruption at public politics area in our country. Due to the fact that high salary may not lead to cleanness and low salary would lead to corruption more easily, we have to start with two aspects to solve the problem of civil servants’ power corruption. On the one hand, we have to improve the existing moderate reasonable income of civil servants, and on the other hand, we have to limit gray income of the civil servants. Above all, we must resist the dark income firmly.

civil servants; reasonable interest; anti-corruption; high salary for clean government; anti-corruption bid

2016- 09- 01

国家社科基金重点项目(13AZD007); 广州市哲学社会科学发展“十三五”规划马克思主义理论与实践专项研究课题(2016MZXQ05)

洪汛，广东外语外贸大学讲师，从事社会主义政治文明与党的建设研究；郭文亮，中山大学党史党建研究所所长，教授，博士生导师，从事社会主义国家权力制约与监督研究。

——广州廉政建设研究中心、广州大学廉政研究中心主任 卢汉桥研究员

D630.9

A

1671-394X(2016)12- 0005- 06

主持人语：着力营造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛围，这是习近平总书记在十八届中纪委五次全会上提出的明确要求。要完成好这项重大任务，就需要我们在反腐倡廉的惩戒机制、防范机制和自律机制等长效机制构建上狠下功夫，针对突出问题，积极推进理论和制度创新；就需要我们特别注重加快在监督方式和监督理念上的“转型升级”，工作中既要立意高远，把握全局，又要精炼细节，实事求是，不断拓新具体方式方法，确保党中央战略部署落地生根。真正使不敢腐、不能腐、不想腐成为常态和自觉。