1927—1937年湖北农业政策的困境及影响因素散论

姚顺东

(湖南文理学院，湖南　常德　415000)



1927
—1937年湖北农业政策的困境及影响因素散论

姚顺东

(湖南文理学院，湖南常德415000)

[摘要]为振兴农业，1927—1937年国民政府和湖北地方政府实施了土地改革，创建农业金融制度，进行农业改良，推行田赋及附加税整理等一系列改革。然而土地政策因为政策本身的不完善、启动的迟缓及执行不力而流产；农业金融改革因政策设计徒以“救济”乃至救济乏力，收效甚微；农业改良因受到财政的制约及自身限制而成效不著；田赋改革更因涉及中央、地方利益的调整执行乏力，部分实现了地方政府增加税收的意图，但是中央意图未能实现，广大农民利益受损。农田水利建设过程中的官员腐败、水利专款不能专用，极大地影响了农田水利建设。导致这一政策困境的主要因素有：政府与目标团体间的博弈、政策执行的乏力、财力制约及政策环境的影响。

[关键词]1927—1937年；湖北农业政策；困境；影响因素

1927—1937年是湖北农业发展的一个极为艰难的时期，农业自然风险极其严重，天灾连年不断，几乎无年不有，尤其是1931和1935年的大水灾、1934年的大旱灾，对湖北农业造成了摧残性的打击。市场风险也毫不示弱，资本主义凭借不平等条约的保护，加强了对中国农业的控制，尤其是1929-1933年的世界经济危机，国外农产品的倾销，农产品出口的衰落，农产品价格的低落，严重影响了农业的发展。

为振兴农业，国民政府和湖北地方政府实施了一系列改革。在维护农村基本秩序前提下，保护农民土地私有权，实施“二五减租”，保护佃农，试图调整农村利益关系；引进集团农场，实行大农经营实验，力图提高土地利用程度；建立国家农业银行——中国农民银行，通过合作化运动，试图建立以合作社为核心的农业金融体系；设立中央农业实验所、全国稻麦改进所、棉产改进所和地方各级农业实验机关，进行农业科学研究；成立中央农业推广委员会和地方各级农业推广机构，进行农业技术推广工作；推行土地清丈，整理田赋及其附加税，试图减轻农民负担和增加政府税收；统一水利行政，划分水利区域，明确各级政府水利职能，兴修水利工程以克服自然风险；开始收回关税主权，实行关税自主，征收洋米麦进口税，同时复兴仓储事业，试图救济灾荒，调剂粮价，避免谷贱伤农。然而政策效果却甚不理想，乃至陷入困境。笔者在对湖北农业政策进行探讨后[1]，拟对农业政策的困境及其影响因素继续进行讨论，以求教于方家。

一、农业政策困境

综观1927—1937年的湖北，农业政策陷入了困境，其主要表现为：

1.土地政策因政策本身的不完善、启动的迟缓及执行不力而流产。

1930年6月国民政府公布的《土地法》，一直到1935年才实行，其中未能实行的主要原因在于“土地法本身存在不少问题”。中国地政学会在《拟请修改土地法意见书》中明确指出了1930年《土地法》在有关估定地价、土地税、地租额、地籍测量、土地使用、土地法施行程序、土地登记、地政机关等八个方面存在严重问题，并提出了相应的修改意见。[2]

国民政府土地政策的成效更取决于其实际的行政推动力。土地改革牵涉到从中央到基层的很多部门，特别是把持乡村政权的地主豪绅的利益，因而遭到他们激烈的反对。1927年后，农村中地主豪绅政治势力得到恢复与加强。旧式的土豪劣绅，摇身一变，当上了新式的区长、乡长、镇长，乡村政权几乎被他们所操纵，“中国的农村行政，为地主的广大势力所渗透，税收、警务、司法、教育，统统建立在地主权力之上”，正是由于这些兼任军政官吏、高利贷者、商人等新式豪绅地主盘踞在乡村政权中，使得政府在农村土地问题上所采取的许多改革措施，不是收效甚微，便是归于失败。“中央政府所制定的改良政策，往往传到省政府时打了一个折扣，传到县政府时再打一个折扣，落到区乡长的手里的时候，便已所余无几”。 如中国食货会的曾资生所评价的：“中国土地问题迄今不能获得合理解决，原因固多，但尤可注意的是政府的本质问题。我们党和政府的土地政策，一到乡村中去，就被少数人操纵，不顾农民的利益，甚至成了妨害农民利益的东西。下层执行与上层决策完全脱节。若干党人只知道升官发财，发了财便兼并土地，变成新兴的地主阶级，因之，一个进步的革命政策拿出来，转了两个弯便没有了”。 到1946年，蒋介石也不得不承认，当年因为“没有足够的行政推动力”致土地改革未能实行。[3]

2.农业金融改革因政策设计徒以“救济”乃至救济乏力，收效甚微。

从农业贷款来看，本来政府、银行等金融机构向农民发放贷款，从一定程度上来说有利于调剂农村金融，缓解农民的资金需求，从而避免农民受高利贷的盘剥，然而，从当时的实际情形来看，由于中国当时农业的利润很低。普通作物不到5-6厘的利润，因此即使平均一分的贷款利息，对于农民来说，仍然是高利贷，是无利可图的，农民拿工资来偿付利息，也是常事，[4]以致不能按时偿还贷款成了一种民间疾苦。嘉鱼县遭受水旱等各项灾害后，农村经济破产，1933年时全县农产丰收，但适逢谷贱伤农，棉花和苎麻价格低落，以致人民无法偿还受灾时期接受的政府贷麦，并且一再延期也无法偿还。[5]蕲春县的第一、二、三区，1931年水灾时曾向华洋义赈会湖北分会申请了2500石的贷麦，本应于1933年秋后归还，但因农村经济凋敝，人民无法偿还，义赈会也曾派员前来亲自督促收缴贷麦，虽经县政府的严厉催缴，仍然只偿还不到半数。[6[7]

农贷活动并没有给贫苦农民带来多少实际好处，因为豪绅地主控制了大部分经转农贷资金的信用合作社，对农民的高利贷剥削更加有恃无恐。对此，近代学者也有评论：“农贷的作用，并未能供给农民低利资金。乡村中的地主豪绅，往往借信用合作社之名，向银行借得低利借款，再用以转借于农民。一转手间，利息便提高。这种合作社非特无益于农民，反造成剥削农民的新式工具。有人称之曰：‘集团高利贷’，确是很适当的。”[8]

合作社的设立，本意是国民政府调剂农村金融，改造农村社会的一项重要举措。然而我们看看下面的一则电文。国民政府汉口行营训令鄂豫皖赣四省政府，要求严令查禁各银行借合作社之名，行高利贷之实的行为。电文如下：

查近来各银行，常有以贷款为由，自行派员，分赴各地，劝诱农民组织合作社情事。其中以转运都市游资，救济农村为目的者，固居多数，而利用放款关系，以贱价预约，收产品，掠取农民利润者，亦在所难免。甚或为避免行政机关之监督起见，不用合作名义，巧立他种名目，滥行放款，以图操纵良弱之农民。苟不亟予取缔，则农村合作之前途，必难为健全的发展，仰各该省政府，迅予布告禁止。[9]

由此可见，在鄂豫皖赣四省之内，各银行借合作社之名，行高利贷之实，其严重程度已达到官府都已知晓，并且已达到非下令禁止不可的程度。

3.农业改良因受到财政的制约及自身限制而成效不著。

据统计，截止1933年，国民政府及各省办理农业改进的机关总计达572个，其中行政及设计46个，试验及研究161个，推广307个，农业金融58个，但所办各种机关大多经费拮据，规模小，力量有限，进行迟缓。[10]

1929年8月，实业部颁布《农业推广章程》。湖北省政府一面命令各县遵照执行，一面按照《规程》的规定，并参照本省情形，拟订《湖北省农业推广暂行办法》，将全省划分为七个区域，每区每县各派农林专门人员1人分赴各地进行农业推广工作。为加强对农林指导员工作的指导与监督，湖北省政府颁布了《省县农林指导员服务规则》。省农林指导员每人每月工资、差旅费和办公费共计310元，均由省政府开支。县农林指导员每人每月工资、差旅费和办公费共计145元，前三个月工资由省政府开支，至于差旅费及三个月后的工资，则由各县按月筹给。1930年2月，全省共计有省农林指导员4人，县农林指导员16人。1934年，因省政府财政拮据，省指导员经费无着，于该年7月，将省县农林指导员裁撤。[11]中央欲实施农业推广工作，而地方只是相应地颁布了几个章程，设置了相应的机构。由于经费毫无着落，中央只得任由地方政府运用税费附加的方法进行筹集。这也为地方政府胡乱征收提供了方便之门。而实际上，在具体实施时，常常因各种原因，经费不能专款专用，常被挪作他用。

关于优良棉种的推广问题，以前我们过多的谴责农民愚昧无知，不知改良甚或不愿改良。实际上并非完全如此。据时人调查，农民知道，美棉比中棉产量高，一般美棉每亩能收一担棉花，而中棉只能收五六斗。美棉的销售状况也比中棉好，市场价格也高。但是因为美棉种子价格昂贵，原来每担种子还只有1.2元左右，1935年时涨至3元多，至1936年时更是涨至4元多，以致农民无力购买。[12]良种推广固然有利于农业生产，但部分推广机构或人员为了小集体或个人的利益，而提高销售价格，致使老百姓因买不起种子而作罢。

4.田赋改革更因涉及中央、地方利益的调整执行乏力，部分实现了地方政府增加税收的意图，但广大农民利益受损。

田赋改革是一项纷繁复杂、解决难度相当大的问题，首先必须对土地进行科学的测量，编辑征税清册，才能真正解决田地隐瞒、平衡税负的问题。土地测量需要花费巨大的人力、物力、财力，在当时的条件下，是一项长期工程，然而国民政府却强制启动了田赋改革，最终广大民众受伤最深，国民政府政策目标不能实现。如1934年7月，湖北省政府奉豫鄂皖三省剿匪总司令部令，由财政厅、民政厅会同办理全省土地清丈事宜。据估算，县每月的土地清丈费约6000元，每年大约需21.6万元，全省70个县共需1512万余元。那么经费从借口而来，只得每亩征收5分的清丈费，连续征收三年。当时又担心清丈费不能全部收齐，另在宅地上每亩改征2角，耕地改征1角，矿地及森林每亩改征4分。[13]

5.农田水利建设过程中的官员腐败、水利专款不能专用，极大地影响了农田水利建设的建设。

1926年秋，国民政府鉴于湖北水政失修，召集各机关联席会议。会议决定，在特税、厘金及有堤各县田赋项下，按照正税附征一成堤工捐，同时还在湘鄂海关进出口货项下，按估价附征一成堤工捐。将所征堤工捐全部用作湖北省的堤防专项经费。然而这项专款却不能专用，出现了大量挪用的现象。湖北省各政府机关以财政困难之名，因公挪用者160余起，共计借款达313万余元；私人挪用者74起，共计73万余元。[14]这给农田水利建设带来了不利的影响。

二、影响因素

1927—1937年湖北农业政策的困境，究其影响因素主要有：

1.目标团体的影响——政府与目标团体间的博弈。

每项政策都有其固定的指向对象，即目标团体(或称为政策对象或政策相对人)。任何一项政策的出台，它总要表现为对一部分人的利益进行分配和调整，对一部分人的行为进行制约或改变，因此目标团体的态度对政策的有效执行也起着至关重要的作用。如果目标团体积极配合，政策就会被顺利执行，并体现出一种优质高效的趋势，而如果目标团体不配合，即使政策执行者投入了足够的人力、物力、财力，倾注了很多精力，政策也很难有效执行。[15]

就本期的土地改革而言，国民政府主要的追求目标是政治目标——稳定农村秩序，因此主张在维护原有的土地制度前提下进行适度改革，具体表现为限制土地的最高数量，保障佃农的租佃权，实施“二五减租”，废除租佃制度中的一切陋规等等。然而由于其在制度执行当中主要依靠地方各级政府，因而只能与其政策目标背道而驰。湖北剿匪区的土地改革任务的主要执行者是各级农村兴复委员会。县农村兴复委员会由县政府各长官及各区代表组成；区委会由区行政长官及各乡镇代表组成；乡镇委员会由县政府选聘该乡镇有正当职业、素有众望的5-7人组成。这些政策的执行权在由各乡绅组成的农村兴复委员会，正如成圣昌所批评的，“欲求其牺牲其本身利益，保障佃农利益，事实上恐少实现性和可能性。”[16]

2.执行机构的沟通与协调问题——执行机构层级的漏斗效应。

经济政策是一种人为的方法，即是以政治的力量，实现经济思想，或解决某种经济问题，以适合于人的要求。经济政策能不能发生效果，就要看政治力量是否健全，没有政治力量就没有经济力量，没有政治力量就无所谓经济政策。[17]虽然政策主要是由中央政府负责制订，但在很大程度上却是由地方政府具体执行。在中国政治体制中，上级政府对下级政府的行政权力体现为，具备决定下级晋升的政治权力、收入分配和支出责任的经济权力，于是下级就不可避免地扮演着“代理人”角色，形成一种多重委托-代理关系。从最一般关系来看，中央决定对省的财政体制，形成第一重委托-代理关系。中央是最高的委托人，拥有自己的利益和施政目标。接着形成省对县、县对县以下各级的二、三、四重委托-代理关系。在多重委托-代理关系下，政策执行容易造成“漏斗效应”。实际上，委托-代理层次越多，代理成本越高，自上而下的信息传递就可能延滞和失真，从而加剧信息的不对称。委托代理链条越长，委托代理关系越复杂，代理人能力差异越大，其间信息传递的噪音以及偶然事件发生的概率不断增大，不能完成代理任务的可能性越大，因为某一级政府没有有效执行政策将会影响其所有的下级政府执行政策的效果。

以田赋改革而言，1928年，国民政府强制启动了田赋改革，其主要目标侧重于政治目标——稳定社会巩固政权。然而由于受到执政能力的限制及国内外各种环境的影响，地方政府对其政令或者阳奉阴违，或者听而不闻，以致其政策无法得以执行，缺乏执行力。据全国土地调查委员会调查，各省田赋附加税基本能够统一，各县的附加税全省一致者极少，各自为政者多，擅自征收之风日炽。[18]1934年12月，湖北省政府委员会会议公然通过决议：各县应该裁撤废除的教育附加及杂捐在没有其他款项抵补前仍照旧征收。[19]

正如时人宋序英所言：“当局明知其弊，且反复申令，将有所限制整理，而不立见施行者，盖深虞附捐除后，各项建设、教育、水利等经费，因无款而停顿，其牵累必极巨大也。今日各省当局，劳心焦思于附税之存废者，在筹谋抵补方策，至中央命令，固视若疤疣赘大鸟腹背之毛而已。”[20]可谓一针见血，道出其中的实质。

县级及以下政权机构对中央及省级政府的政令也是如此。1933年湖北省政府遵照财政部废石废两通令颁布《湖北省赋率等级标准六项》。在推行过程中，各县政府以各种理由搪塞，执行不力。诚如广济县县长傅长民所言，遵照等则标准办理者固属不少，但迄未遵办或办理未能彻底者仍属多数。他在陈述广济县未能办理的理由时说，一是亩无标准，各地大小不一；二是没有田赋清册档案；三是如果确实按照标准推行，那么全县的正附税捐势必锐减，全县财政无法维持。[21]土地陈报工作需要技术和行政机关协同办理。土地陈报处由技术人员专任绘图、登记等工作；然而欲求土地陈报的准确，必须要求县政府运用行政权力，指挥保甲人员协同努力。湖北省各县县长与陈报处指导员大多不能通力合作，因此陈报工作进行极其迟缓。[22]各县土地陈报时假名极多。因为保甲长为了不得罪四邻，不愿意报告业主真实姓名。[23]

1933年10月，国民政府改组全国经济委员会，其下设立棉业统制委员会，进行棉产的改良与推广工作。1934年中央棉产改进所在南京成立，成为棉业统制委员会的主要实施机构。棉产改进所与中央农业实验所及各大学农学院或农业专校、各省县农事试验场合作，推动改良棉种工作；与中央研究院合作，成立棉纺织染实验馆；与中央农业推广委员会及各地农业推广机构合作，推广植棉；与金融界合作，推广棉产合作社；与上海商品检验局合作，推行取缔棉花掺水掺杂工作。然而冯和法在参观湖北襄阳当地一个棉花推广机构时发现，这个机构的经费是由政府公费支持的，其工作是以3元一担向山东购来美棉种，然后以6元一担的价格卖给农民种植，并且附加条件：只有接收他们种子的农民，才有向合作社借款的资格。合作社也由他们主持，银行借款利息是8厘，合作社放给农民是1分6厘，不知是否还收手续费。[24]由此可知在实施政策时，下级机构为追求自身利益，变相歪曲执行上级政策，其结果必然导致政策绩效的大打折扣。

3.政策的软肋——财力制约。

财力是影响经济政策的重要因素。财力的充裕既是经济政策制定阶段所设定的政策目标之一，财力的运用又是政策实施阶段的必要条件和必备手段。因财力的极度匮乏而采用不顾一切地聚敛和攫取的权力行为，更会使财力变异为压倒一切的目标。1931年实行裁厘后，湖北省财政千疮百孔，濒临绝境。由于1931年大水灾田赋不能征收，营业税征收不力，加之剿匪经费开支巨大，为维持政府开支，只能依靠借债维持。从1930年2月张贯时上任至1931年5月吴国祯接任，财政厅所欠政、教、警察各费已达600余万元。吴国祯已经手借款200万元，挪借堤工经费及积欠建设经费、剿匪经费还不在内。各机关职员达到了断炊的地步。[25]尤其是1932年度湖北省积欠各机关的行政经费少者3个月，多者达9个月，所以一切建设事业大都陷于停顿的状态。[26]

政策的推行视地方政府的财力状况而变化。以农业实验场的兴衰而论，基本上随着湖北省的财政状况而起伏。1928-1937年，湖北省农业可分为三个阶段，1928-1933年，农、棉、林、畜牧、蚕桑、茶业等各种试验场普遍设置，各项业务全面开展，呈现一派欣欣向荣之象。1933-1935年，随着财政的日益拮据，原有的各试验场或改组，或停办，各项业务日趋收缩，主要侧重于造林。1936-1937年，各项试验场恢复原有业务，并在各农业中心区设立试验分场，进行农业改进工作，各项事业呈现出复兴状态。[27]农林试验经费不能按时足额发放，给各试验场实验工作带来困难。据调查，湖北南湖蚕桑试验场、徐家棚棉业试验场、钟祥棉业试验场的经费等均按预算八五折发放。1929年钟祥棉业试验场因5-7月三个月经常费既未发给，各月事业费也未领取分文，场务维持只能依靠挪借，经济困难情形实达极点。[28]

省级农林试验机关的经费状况如此，县级农林经费状况更是堪忧。通山县农林经费全年达3030元，原来是由茶、契税与麻纸竹木四项附捐征收而筹集的。在实行废除附加税改革后，除茶叶契税两项前蒙请准照办外，麻纸竹木四项被勒令取消，以致农林经费只依靠茶叶附捐和契税两项不敷甚巨。经湖北省政府通盘筹划，该项农林经费拟在前经批准的契税项下照产价一元附征1分4厘外，酌加8分6厘 ，即照产价附征十分之一，约计每年收入可达八九百元；又在屠宰税项下每屠店月收附捐6角，约计每年可收四五百元；在竹木商、麻纸商、榨厂等营业税项下酌加十分之三以作农林费，约计每年收五百余元，至前经请准之茶叶附捐照正税一元附征一角五分，现在厘金撤仍拟附营业税带征以资补助，总计上列各项每年可征2000余元，与农林指导员及苗圃经费常年开支之数相差不远。[29]

政策执行缺乏相应的财政保证。经费开支过大，效果不太明显。湖北省土地陈报工作耗资20万元，而完成者仅3县。其成果为清查出的田赋数额最多的县亦仅1万余元。[30]

1933年湖北省政府在推行废两废石改元改亩时，各县政府必须重新造册。然而财政厅只按民国元年市价给予造册经费，石首县造册经费不足达四分之三。[31]江陵县田赋征收经费，每月定额为608元。平均分配于7个征收分柜，每柜仅87元弱，其中征收主任每月工资24元。剩下只62元。即使在征收淡月，每柜也须5名征收生，其中管券1人、核对1人、管钱1人、征收2人。如果在征收旺月，则需要15名征收生。除去灯油、纸张、笔墨等日常开支，每名征收生每月仅能得工资5元。征收生如果仅凭工资养家糊口，岂非饿死不可。此外，全县每年的造券费共计720元。每次须造券64万张，造册320本。这种费用是依据1918年的物价和人工计算，至今已上涨一倍左右，也即每年造券费需要1300元不可，收支两抵，已亏欠600元。再者，田赋征收完毕需运往县政府等一系列开支政府一概不管。此外，征收生通过贿赂所买职务的花费，如不通过浮收、敲诈、勒索等手段，无法维持基本运营。更何况此辈胥役皆为营利而来耶？[32]

4.政策环境影响——政治、经济环境。

1928-1937年间，中国政治经济环境的总体状况，杨格作出了较为切实的评价：从传统经济过渡到现代经济，并努力建立一个强大的中央政权，以取代区域或地方权力中心，从来不是一帆风顺的。中国在战前十年争取统一和进步时，不得不面对大量持续存在的顽固问题，如人口众多、人口对资源的比例不利、文盲过多、语言繁杂、地方主义强烈、交通运输不良、对外关系中的重重危难。建设国家的努力不得不在多年以来内战连绵、外患频仍所造成的民穷财尽、分崩离析环境中进行。而且这些困难又由于存在很重的经济剥削和政治压迫而成倍地加深。除去这些因素之外，还要加上世界规模的经济大萧条，和外部力量所引起的汇兑波动，就使中国的建国事业更加难办。[33]而本期湖北的总体政治环境可分为两个时期，一是桂系鄂籍军人集团柄政时期，一是南京国民政府的确立和巩固时期。第一时期，由于南京国民政府和中央党部的派系矛盾的衍生、激化，直接影响着湖北的政局。因此这一时期湖北地方政府始终带着一切军阀所共有的特性，实施残暴的军人统治。其主要活动之一就是着力扩充军队，乃至最后导致1929年2-4月的蒋桂战争，从此进入蒋系国民政府时期。[34]此一时期的湖北地方政局，由于中国共产党先后在湖北建立起了豫鄂皖、湘鄂西等一系列红色革命根据地，极大程度上影响了湖北省的执政方略及政策的效果。在南京国民政府“攘外必先安内”的政策指引下，何成浚执政期间提出了“先剿匪清乡后实施建设”，夏斗寅任职时也以“剿共”和“整理财政”为其施政重点。而张群主鄂期间，由于中共主力先后撤出了湖北，开往陕甘宁革命根据地，湖北省政府才开始把经济建设摆在比较重要的位置，将“培养经济力，复兴农村经济”作为施政三原则之一。杨永泰和黄绍竑也将经济建设作为政府的一项重要工作，为后来湖北经济建设奠定了一定的基础。[35]然而即便是湖北省将建设作为中心工作之后，南京国民政府仍派有驻军和湖北地方政府组织保安团以维持地方治安。每年湖北地方政府的军费开支大约在400万左右，这成了压在人民头上的一项沉重负担。不仅如此，部分驻鄂军队纪律松弛严重影响了人民生活，如蒲圻驻有第一军独立35旅李宗鑑部、崇阳驻有第40师刘培绪部。[36]驻蒲圻第一军独立35旅李宗鑑部纪律之差，为全国各军之冠，任意将李奇生等四人枪决，并强奸妇女，以致兵民关系甚糟。[37]

一遇时局变迁，政府财政紧张，裁减人员，收缩事业时，农业就首当其冲。1927年湖北省各项事业百废待兴，9月14日，省建设厅就通令各农业试验场在可能程度内，从速裁汰冗员，缩小事业范围。[38]

我们也可考查政治环境的变迁对湖北茶业试验场兴衰的影响。该场是前清宣统元年由湖北劝业道所创办，实为湖北茶园讲习所，当时招收学生共40名。辛亥革命时停办。民国元年奉农商部实业司令改名为湖北茶业讲习所，先后招收学生40余名。1915年因经费困难撤销，茶场交地方保管。1919年实业厅派员恢复，改名为湖北茶业试验场。1921年又停办。1923年再度恢复。1926年停顿，1927年第三次恢复，1929年又停顿。1930年第四次恢复，1932年因水灾后政费缺乏奉建设厅令停办，并令交蒲圻县政府保管。[39]

本期的田赋改革也深受政治环境的影响。正如庄树华所言：“民国以后的田赋附加税，可视为政治环境的产物。政治的不安导致财政的紊乱，旧有的田赋制度无法满足财政需求时，即由附加税扮演着调整赋额功能的角色。但也因为附加税是一种非正式且具有弹性的课税方法，征收名目可多可少，税率可高可低，容易产生许多人为的弊端，导致滥征。民国以后的政治环境使得财政制度无法上轨道，田赋附加成为各省取财的方便之门。”[40]

三、余论

1927—1937年，国民政府及湖北地方政府在试图振兴农业上是想有所作为的，颁布了一系列法律法规、设置了各类农业机构、实施了一系列促进农业发展的相关政策。然而对于当时的政府来说，稳定农村秩序，维持农业的正常发展，是必须解决的燃眉之急。从总体上说，国民政府和湖北地方政府基本完成了“救济农业”的任务，而未能完成建设农业的任务。一个原本还未具备建设能力的政府，试图完成艰巨的建设任务，注定了其失败的必然命运。然而，历史是无情的，以成败论英雄，作为执政的国民政府及地方政权，一方面无法应对外来势力——日本的挑战，另一方面却又无法解决最基本的农业问题，使老百姓的日子能过得安稳些，稍微舒适些。这些最基本的要求都未能达到，这是南京国民政府最后被广大民众抛弃的重要原因之一。

通过本文的研究，我们得到以下几点启示：

第一，传统农业的改造是一项系统工程，需要各方面改革的齐头并进。

传统农业，按照舒尔茨的说法，是“完全以农民世代使用和各种生产要素为基础的农业”，其特点主要表现为：技术状况长期内大致保持不变；人们没有增加传统使用的生产要素的动力；生产要素的供给和需求也处于长期均衡的状态。也即是一种生产方式长期没有发生变动，基本维持简单再生产的、长期停滞的小农经济。[41]按照张培刚的定义，传统农业具有三个重要的经济特征，其一，以人力和畜力为主要动力的耕作方式，具有千年不变的高度稳定性；其二，在以粗放耕作为特征的生产方式中，农业劳动人口的边际生产率很低；其三，保持着以自给自足为目的的传统自然经济状态，因而其农产品商品率也很低。[42]因此，进行农业改造，按照舒尔茨的主张，可从三个方面进行改造，一是建立一套适于农业改造的制度；二是从供给和需求两方面为引进现代生产要素创造条件；三是对农民进行人力资本投资。而按照张培刚的设计，则认为，改造传统农业，既包括技术创新(农业生产技术变革)，也包括制度创新(农业组织方式的变革)。因此，传统农业的改造是一项系统工程，需要各方面改革的齐头并进。尤为值得注意的是，农业改造还得遵循农业自身的规律。正如斯科特所言：“大型官僚制度所必须带来的简单抽象无法地充分地表示出自然或社会过程的复杂性，他们所使用的范畴过于简单、静态和公式化，因此无法公正地代表他们所要描述的世界。”[43]从本期湖北农业改造的实践来看，国民政府及湖北地方政府实施了一系列的农业经济政策。既有农业组织方式的变革，也有农业技术的变革。然而由于社会环境的制约及当时技术水平的低下，尤其缺乏工业革命的支持，收效甚微。虽然当时湖北步履蹒跚地开启了工业化的步伐，但还不能为传统农业的改造提供强力的技术支持。

第二，一个稳定的社会环境是一个国家农业的发展乃至产业发展的前提条件。

能够提供一个稳定的社会环境是一个强大政府和强大国家能力的表现之一。亨廷顿说，世界各国之间的最重大差别不是它们政府的形式，而是它们各自政府实行有效统治的程度。只有实行有效的统治，维护社会稳定，才能在政策执行中减少压力、紧张和冲突，取得预期效果。本期的湖北，刚上台的国民政府，遇到了来自桂系军阀和中国共产党的强力挑战。一直到1929年4月，经过蒋桂战争，才打破近两年之久的宁汉对峙的局面，确立了蒋系南京国民政府对湖北的统治。1930-1932年，蒋介石先后对湘鄂赣、洪湖、湘鄂边区及鄂豫皖苏区发动进攻，严重破坏了湖北农业经济。

第三，政府的政策必须尽可能地提高其执行力。这是确保政策能够取得成效的关键。

经济决策和政治决策都是以人的成本-收益计算为基础的，经济决策的制定和执行都是由人实施的，所以，政府的利益包括政府组织的利益和政府官员的利益。公共选择理论认为，市场经济下私人选择活动中适用的理性原则，也同样适用于政治领域的公共选择活动。也就是说，政府以及政府官员在社会活动和市场交易过程中同样也反映出“经济人”理性的特征，政府也并不是我们所想象的那样，总是一心一意地追求社会总体福利的最大化目标。政府及其公务人员也具有自身的利益目标，或者说政府自身利益本身也是一个复杂的目标函数，其中不但包括政府本身应当追求的公共利益，也包括政府内部工作人员的个人利益，此外还有以地方利益和部门利益为代表的小集团利益等。各级地方政策作为中央权力中心的代理机构，有着自身独立的目标，包括地方财政收入最大化，减少财政负担，扩大地方政府对资源的配置权力，保护在原有体制下的既得利益，争取本地人民的政治支持等。因此政府在推行一项政策时，除了考虑维系全局的、整体的利益，还必须考虑政策执行者的局部利益，必须对有关政策可能引起各个利益主体的不同反应做到统筹兼顾，合理而明确地界定其损益关系和补偿关系，否则就会不可避免地发生政策执行的偏差，比如，政策象征性执行、政策选择性执行、政策替换性执行和政策附加性执行等现象。[44]本期湖北的农业经济政策，由于对各利益主体的利益不能统筹兼顾，诸如土地改、田赋改革等变革，其执行力可想而知，因此直接影响政策的执行力。[本文是2010年湖南省社会科学基金项目(项目编号为2010YBA184)和湖南文理学院博士启动基金课题(项目编号为BSDD1019)的部分研究成果]

参考文献：

[1]有关农业政策详见拙作：《地方政府与农业转型-以1927-1937年湖北农业政策为中心的考察》，《古今农业》，2012年第2期，第100-109页。有关本主题的研究有：陈钧的《湖北农业开发史》(中国文史出版社1992年版)、田子渝、黄华文的《湖北通史(民国卷)(湖北人民出版社1992年版)对湖北农业政策进行了较为全面的研究；黄长义、徐凯希的对湖北农业改良进行了探讨(湖北大学学报2004年第3期)；李铁强(人民出版社2009年版)、张泰山(《民国档案》2006年第2期)对湖北田赋改革进行了探讨。

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[作者简介]姚顺东(1969—)，男，湖南文理学经济与管理学院副教授，主要从事经济史研究。

Essay on the Dilemma and Influencing Factors of the Agricultural Policy of Hubei Province from 1927 to 1937

Yao Shundong

(Hunan University of Arts and Science， Changde， Hunan 415000)

Abstract：The National Government and Hubei Local Government tried to rejuvenate agriculture， which was reflected in a wide range of plans， laws， agricultural organizations and policies. However， these policies failed because of the imperfect policies themselves， delayed implementation， as well as invalid enforcement. Reform in land tax was not successful due to some adjustments concerning interests of central or local governments. The purpose of raising taxes of local government was realized， while the aim of the central government was not achieved. What was worse， a great loss was caused to the majority of farmers. In irrigation and water conservancy， corruption among officials existed and special funds were not earmarked for specific purposes， leading to a great impact to the effect of construction， as well as the capacity of agricultural products surviving natural risks. The main factors that led to this policy dilemma are as follows：the game between the Government and the target groups， the implementation of policies fatigue， financial constraints and the impact of the policy environment.

Key words：1927—1937， Agricultural Policy of Hubei Province， Dilemma， Influencing Factors