员额制改革背景下的法官约束与激励机制

陈晓聪



员额制改革背景下的法官约束与激励机制

陈晓聪*

目 次

一、司法改革与法官员额制

二、约束与激励：法官公正司法的制度性引导

三、法官约束与激励机制的重构

摘 要中国共产党第十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出了司法改革的总目标：保证司法公正，提高司法公信力。自2014年起，全国各省份分三个批次进行了司法改革试点。其中，法官员额制改革是关系法官切身利益的一项核心内容。在员额制背景下建立有效的法官约束和激励机制是实现司法公正的关键。目前司法改革中采取的设立法官单独的职务序列、提高法官薪酬的措施有利于法官激励；合议庭、法官独立行使审判权有利于司法去行政化；法院人财物省级统管有利于司法去地方化。在已有改革措施基础上，司法改革还应在法官司法特权、人身安全保障和维护法庭威仪方面做出改进。

关键词法官员额制约束机制激励机制司法改革

* 陈晓聪，中国海洋大学法政学院讲师、法学博士。本文系国家社科基金2011年度重大项目“法律文明史”（项目号11&ZD081）第13子课题“现代公法的变革”的阶段性研究成果。

一、司法改革与法官员额制

2013年11月12日，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。“推进法治中国建设”是本次改革深化的一项重要内容。该决定提出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”为此，需要“确保依法独立公正行使审判权”，改革司法管理体制，推动省以下地方法院人财物统一管理，建立符合职业特点的司法人员管理制度，完善司法人员分类管理制度，健全法官职业保障制度；需要“健全司法权力运行机制”，“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”。〔1〕《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）。

2014年10月23日，中国共产党第十八届中央委员第四次全体会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。该决定提出，全面推进依法治国要“保证公正司法，提高司法公信力”，为此“必须完善司法管理体制和司法权力运行机制，规范司法行为，加强对司法活动的监督，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。具体而言，“保证公正司法，提高司法公信力”要完善确保依法独立公正行使审判权的制度；优化司法职权配置，“完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责”；推进严格司法，“明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，确保案件经得起法律和历史检验”。该决定还提出，全面推进依法治国要“加强法治工作队伍建设”，“着力建设一支忠于党、忠于国家、过于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍”。具体而言，加强法制工作队伍建设需要“建设高素质法治专门队伍”，“推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”，加快建立符合职业特点的法治工作人员管理制度，完善职业保障体系，建立法官专业职务序列及工资制度。〔2〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员第四次全体会议通过）。

2015年2月4日，最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》。该意见明确了法院改革的总体思路、基本原则和主要任务。法院改革的七项主要任务包括：（1）“健全审判权运行机制”，“ 完善以审判权为核心、以审判监督权和审判管理权为保障的审判权力运行机制，落实审判责任制，做到让审理者裁判，由裁判者负责”；（2）“推进法院人员的正规化、专业化、职业化建设”，“推动法院人员分类管理制度改革”，“建立法官员额制度”，“根据法院辖区经济社会发展状况、人口数量（含暂住人口）、案件数量、案件类型等基础数据，结合法院审级职能、法官工作量、审判辅助人员配置、办案保障条件等因素，科学确定四级法院的法官员额”。〔3〕最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》。

上述三份重要文件明确了司法改革的指导思想和主要任务，成为推进司法改革和建立法官员额制的依据。总体而言，且不论其同《法官法》和《法院组织法》是否有抵牾，本轮司法改革已经按照这三份文件的内容开始实施，法官员额制已在多地试点推行。员额制改革的目标是实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。

2014年6月6日，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第三次会议，审议通过了《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》和《上海市司法改革试点工作方案》，上海、吉林、湖北、广东、海南、青海、贵州七省市率先进行试点。〔4〕彭波：《上海等7试点省市司法体制改革方案均已开始实施》，来源：http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/01/ id/1538625.shtml, 2016年5月1日访问。2015年5月5日中央全面深化改革领导小组第十二次会议同意山西、内蒙古、黑龙江、江苏、浙江、安徽、福建、山东、重庆、云南、宁夏作为第二批试点省份进行改革。〔5〕新华社：《11省份成为第二批司法改革试点》，载《北京青年报》2015年5月6日第A03版。2015年12月9日中央全面深化改革领导小组第十九次会议通过《关于在全国各地推开司法体制改革试点的请示》，同意北京、天津、河北、河南、辽宁、新疆、四川、陕西、广西、江西、甘肃、西藏、湖南共13个省（区、市）及新疆生产建设兵团作为第三批开展司法体制改革试点。至此，司法改革在全国所有省市全面推行。〔6〕单玉晓：《司法改革试点2016年将在全国推开》，来源：http://china.caixin.com/2015-12-10/100884360.html, 2016年5月2日访问。司法体制改革的主要任务是推进司法责任制、司法人员分类管理、司法人员职业保障、省以下地方法院人财物统一管理等四项内容。其中员额制改革是最核心也是触及法官切身利益的一项内容。

进行首批试点的上海将法院工作人员分为三类：法官、法官助理和行政管理人员。三类人员占比分别为33%、52%和15%，从而确保85%的司法人力资源直接投入办案工作。〔7〕李燕：《上海司法改革力推“员额制”》，来源：http://finance.ifeng.com/a/20140713/12709227_0.shtml, 2016年5月1日访问。2015年7月20日，上海市高级人民法院通报司法改革试点情况。统计显示，上海试点法院首批入额法官比例仅27.6%。〔8〕卢俊宇：《从六大关键数据看上海司法改革试点一年间》，来源：http://news.xinhuanet.com/politics/2015-07/24/c_128052853.htm, 2016年5月1日访问。2015年5月22日，最高人民法院、司法部印发《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》，其第5条第2款规定：“试点期间，尚未开展法官员额制改革的，法官员额数暂按中央政法专项编制的39%计算。”但实际执行中各地又有不同的做法。深圳在1906个政法编制中选出了1065名主审法官，比例近56%，大幅超过了中央所确定的比例。广东省则在全省统筹39%的员额比例——粤东西北地区不到30%，而珠三角地区则突破了39%。海南省在省内分配员额的比例则差距不大，其中高级人民法院和中级人民法院（含海口海事法院）法官员额比例为38%，基层法院为40%。〔9〕叶竹盛：《法官员额制：寻找可复制的经验》，载《南风窗》2015年第14期。

员额比例的确定意味着，进入员额的法官将承担更多的责任，实现“让审理者裁判、由裁判者负责”的目标。而没有进入员额的法官则将转变为法官助理，承担辅助性的工作。入额法官的薪酬也会相应提高。上海方面已经明确，入额法官工资提高43%；深圳则决定主审法官的月均收入提高1500元。〔10〕叶竹盛：《法官员额制：寻找可复制的经验》，载《南风窗》2015年第14期。

员额制改革至今已近两年，2016年第三批省份推行完毕则将基本完成。短短两三年的时间完成全国范围的法官员额制改革，推行效率很高，但实际的作用和利弊还未完全显现。各界对员额制的看法也不尽一致。改革的最终目标是实现司法正义，而如何在员额制背景下实现法官的有效约束与激励是关键。

二、约束与激励：法官公正司法的制度性引导

本轮司法改革的基本目标是通过良好的制度效应提高司法权威和司法公信力，最终促进司法公正的实现，那么，良好的约束与激励机制对于引导法官进行公正司法、重塑法官的权威，进而推动“法治中国”的实现具有重要的现实意义。

一方面，约束机制是防止法官滥用权力的重要保障。在十八届四中全会提出的全面推进依法治国的重大战略目标下，法官的地位与作用愈加重要，俨然已经承担着通过公正司法推动“法治中国”实现的重要的使命。在当下中国，由于社会处于深刻转型过程之中，不可避免地会出现各种社会矛盾和冲突，而且，随着公民权利意识的不断提高，大量的矛盾和纠纷涌入法院，即包括平等主体之间的利益冲突，也包括行政机关与公民之间的激烈矛盾。在改革的“深水区”，社会存在诸多的不稳定因素与潜在的风险，司法机关因行使司法审判权而承担着平衡各种利益关系和化解各种冲突的重要任务。法官作为具体的审判工作的执行者，其司法审判权能否在法治的轨道上运行，决定着司法能否坚守住正义的最后一道防线。从理论上讲，作为中立、权威的纠纷解决主体，法官依据法律对案件作出裁决是其职业的基本要求，但事实上，在司法审判实践中，法官既非“圣人”，也非生活在与世隔绝的真空中，而是生活在复杂的社会关系网络中，其审判行为可能会受到各种外在因素的干扰或者由于内在欲望的膨胀而使法官出现法外司法的可能。如果法官对司法权力运用失当，甚至通过司法权力进行寻租，获取私利，那么，司法活动不仅无法推动正义的实现，反而会导致司法公信力的严重消减，司法机关通过法律途径化解社会矛盾的功能就无法实现，甚至可能会引发严重的社会失序风险。所以，对法官的审判权力进行合理的约束是实现司法根本功能的基本保障。

另一方面，激励机制是法官维护司法正义的基本动力。从职业及其所接受的专业训练来看，法官是通过专业训练，掌握了专业的法律职业技能并具有特定的法律思维的职业群体，法官的角色定位决定了法官以追求司法正义为目标，具有崇高的利他的职业本性，是司法正义的守护者，其职责是以中立的地位进行司法裁判，在司法审判中，法官必须以当事人的利益为其审判活动的起点和终点，化解当事人之间的权利义务纠纷，因此，法官的司法活动必须遵循程序理性和实质理性，在司法审判中不应具有任何的自利倾向，而是以严密的法律思维，将实现司法正义作为其终极的价值追求和崇高的使命。但事实上，这只是一种理论假设和应然的逻辑推理，法官并非天然的是以追求司法正义为使命，完全不顾及自身利益诉求的绝对“利他”者，法官与普通人一样，也是理性的“经济人”，在司法审判中也具有追求自身利益最大化的本性。“经济人”是对人性的一种假设，即每个人都具有追求自身利益最大化的趋利本性，只有这样的人才是合乎理性的人。那么，法官也不例外，也具有追求自身利益最大化的人的本性以及生存与发展的基本需求，这种“经济人”本性不会仅仅因为法律技能的培养和法官伦理的教育而使其成为毫不利己、专门利人的理想的“法律人”，法官的“经济人”属性在任何时间任何地点都会自然的发挥作用，并像一只“看不见的手”一样导引着法官的行为。

美国学者波斯纳以法经济学的解释范式深刻剖析了法官最真实的一面，波斯纳曾认为，“不能把法院系统视为一帮子圣洁的天才加英雄，他们并不神奇，不会不受自我利益的牵引”。〔11〕［美］理查德·A.波斯纳：《超越法律》，苏力译，中国政法大学出版社2001年版，第128页。“法官并非圣人、超人，而是非常人性的，行为受欲望驱动，追求诸如收入、权力、名誉、尊重、自尊以及闲暇等他人同样追求的善品，因此受工作条件和劳动力市场的影响。只是法官职位的激励和约束（制度）以及更大的司法行动语境与其他人或其他职业不同，才使法官追求的表现形式与常人不同。”〔12〕［美］理查德·波斯纳：《法官如何思考》，苏力译，北京大学出版社2009年版，代译序“经验地理解法官的思维和行为”，第4页。所以，关注法官的效用函数，通过合理的制度引导才能使法官在神圣的位置上承担起神圣的职责。波斯纳对法官的剖析可谓是深刻而发人深省，尤其是对中国来说，建国后，法官队伍中大都是革命军人，其所接受的“革命化”教育方式以及因此而形成的“政治服从”的思维模式，使具有军人经历的法官能够不为私利，坚守职责，为国家的发展与稳定鞠躬尽瘁。但在当下中国，随着市场经济和民主政治的发展，新生代法官不可能不顾及个人的生存和发展，而在传统的政治说教中全身心的“为人民服务”，如果缺乏应有的激励机制，一方面司法系统中不可能吸引大量的优秀人才加入司法队伍，另一方面，法官队伍中的一些人可能会存在通过权力寻租牟取私利的风险。因此，吸纳波斯纳的理论观点，关注法官的效用函数，为法官设定合理的激励机制，使法官具有合理的薪酬、的社会地位、荣誉和尊严，是法官坚守司法正义的最重要的动力。

三、法官约束与激励机制的重构

本轮司法改革通过建立法官员额制，为法官设立单独的职务序列，提高法官薪酬待遇等措施力图实现法官队伍的精英化、专业化；通过确保合议庭、法官独立审判和确立办案责任制力图做到司法去行政化；通过法院财物省级统一管理的方式实现司法去地方化。这些举措取得了很大的进展。

其一，法官、合议庭独立行使审判权有利于司法正义的实现。独立审判权的实现一方面是法官自我价值实现的基本方式，同时也是司法正义实现的重要保障。多年来学界与司法实务界一直争论法院的独立审判权问题，而对法官的独立审判权关注却明显不够，实际上，司法独立应该具有“双重”涵义，既包括法院的司法独立，也包括法官审判的独立。由于过去行政化的管理体制，法院的分工中审、判分离的现象非常普遍，并且，通过审判委员会以及院长、庭长以监督的名义进行裁决的案件非常多，法院以“行政程序代替诉讼程序的现象仍然突出”，〔13〕龙宗智、袁坚：《深化改革背景下对司法行政化的遏制》，载《法学研究》2014年第1期。在一些重大、敏感性案件当中，为了保证政治效果，维护社会的稳定，审判程序脚本被行政程序和审批程序所取代。司法的行政化是以行政逻辑或政治逻辑代替了司法的逻辑，法官考核机制中具有明显的“维稳”的价值取向，这也体现了行政权力对司法权力的管控以及法官依据法律逻辑进行审判的制度性障碍。法官独立是国际上公认的司法审判准则，十八届三中全会提出的“让审理者裁判、由裁判者负责”为法官的独立审判提供了重要的政策指引。最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定：“法官依法履行审判职责受法律保护。法官有权对案件事实认定和法律适用独立发表意见。非因法定事由，非经法定程序，法官依法履职行为不受追究”；“合议庭审理案件时，合议庭其他法官应当认真履行审判职责，共同参与阅卷、庭审、评议等审判活动，独立发表意见，复核并在裁判文书上签名。”这就在人民法院独立行使审判权之下确立了法官、合议庭独立行使审判权的原则。

其二，法官薪酬待遇的制度化调整和考核机制的优化为法官履行职责提供了可靠的制度保障。2015年9月15日，国家主席习近平主持了召开了中央全面深化改革领导小组第十六次会议，会议通过了《法官、检察官单独职务序列改革试点方案》和《法官、检察官工资制度改革试点方案》，由于法院以往的经费主要来自中央和地方政府，此次改革中央将探索对司法人员的工资进行统一规划确定，“这不仅是一项鼓励机制，也是去行政化的一项措施”，〔14〕《中央深化改革会议：法官检察官工资制度全国统一》，来源：http://politics.people.com.cn/n/2015/0916/c1001-27590575.html， 2015年9月16日访问。这些方案的贯彻落实，不仅能够有助于抑制司法腐败，而且能够遏制当前的法官基于生活压力和工作压力而纷纷离职的态势。因此，当前的改革应该优化薪酬及考核机制，使法官能够在司法正义的实现过程中能够获取合理的薪酬，而且，较高的薪酬也是当今社会衡量自我价值实现的标准之一，法官作为正义的最后一道防线的守护者，应该由社会中的精英来担任，为了吸引和留住司法界的高质量人才，法官的薪酬适当高于其他职业具有合理性与正当性，只有这样，才能防止法官因自身“小利”而放弃司法正义之“大利”，陷入纯粹的“经济人”泥潭。

但是，到目前为止，员额制下的法官约束与激励机制仍然存在一些需要进一步改进的地方。

首先，案件终身责任制评判标准难以确立，司法特权才是实现司法公正更有效的方法。最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》规定：“法官应当对其履行审判职责的行为承担责任，在职责范围内对办案质量终身负责。”判决同任何其他事物一样都具有历史的局限性，不可能超越时空。一项判决在作出之时即使是合理合法的，但时过境迁，法律、技术、人类的认知都会改变，回过头去看当初的判决就不一定合理合法了。因此，案件责任的承担标准很难制定，办案质量终身负责制不具备可行性。办案质量终身负责制看上去能够强有力地约束法官的裁判行为，实现公正司法，但是实际上却让法官承受了过于严苛的责任。这一过度的责任可能不仅无法达到司法公正的效果，而且还会成为法官规避、推卸责任的动因。要实现法官独立审判，司法特权或许是比终身责任制更好的路径。“所谓司法特权，主要是指法官在审判案件方面享有司法豁免权，也就是不应因裁判案件而被追究法律责任，包括纪律责任和民事责任。对法官追究责任，只在一种情况下是可行的，那就是法官从事了与其裁判者身份不相符的违背职业伦理的行为，或者实施了某种犯罪行为。而对于其审判过的任何案件，即便裁判被上级法院推翻，或者被证明属于‘错案’，法官都不能仅仅因此而受到责任追究。”〔15〕参见陈瑞华：《司法改革的理论反思》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2016年第1期。

其次，法官需要包括人身安全保障在内的更多的职业保障。薪酬和晋升是职业保障的两个非常重要的方面，但却并非全部。法官及其家人的人身和财产安全的保障也是法官职业保障的重要方面。2016年2月27日发生的北京市昌平区人民法院女法官马彩云遭枪击殉职的事件引起了大家对司法人员履职安全问题的关注和重视。在中国社会的转型时期，社会利益面临着结构性调整，而司法正处于这种利益重构的核心当中。司法人员直面纠纷，调处矛盾，不得不卷入冲突的漩涡中。而社会公众缺乏法律信仰，也不具备判断司法公正与否的专业知识，当其自认为“合理”的请求不被支持时，很容易对法官产生仇恨报复心理。因此，保障法官及其家人的人身和财产安全应当成为法官职业保障的必要构成部分。司法改革“应当健全司法人员安全保障制度，进一步制定具体措施，如在司法人员住所安装监控、报警装置，给司法人员配备必要的防卫装置，安排班车接送司法人员上下班等。对于在庭外发生的针对司法人员及其家属的伤害、恐吓、骚扰等行为，有关部门应当依法予以及时、有效地惩处”。〔16〕参见陈卫东：《保障司法人员履职安全刻不容缓》，载《检察日报》2016年3月6日第3版。

最后，法律应当增设惩戒措施，维护法官威仪和司法威信。在中国古代，司法裁判者通常都由行政首长担任，皇帝是最高的裁判者，裁判者的身份因与行政首长的身份混同从而具有很高的微信。然而，清末以来，中国学习西方建立的司法制度打破了这种身份混同，裁判者与行政者身份分离。裁判者因为丧失了行政首长的身份而威仪尽失，不仅法院自身无法摆脱行政化的色彩，而且社会公众对法院也缺乏足够的尊重。针对司法人员的暴力、侮辱、诽谤事件不时发生，这些行为“伤害的不仅是法官本人，更是整个司法工作人员群体，是法律的权威与公信力，是我国正在努力推进的法治建设”。〔17〕参见陈卫东：《保障司法人员履职安全刻不容缓》，载《检察日报》2016年3月6日第3版。维护法官威仪、树立司法威信，应当借鉴英美法系的藐视法庭罪，对妨害司法有效公正实施，扰乱法庭秩序，侵害法官人身权益的行为进行刑事惩戒。〔18〕参见何勤华、王涛：《推进法官职业保障是全社会共同责任》，载《人民法院报》2016年3月30日第5版。

（责任编辑：肖崇俊）