民办高校依法治校的实践探索——以广州城建职业学院为例

杨清国

（广州城建职业学院，广东 广州 510925）

民办高校依法治校的实践探索
——以广州城建职业学院为例

杨清国

（广州城建职业学院，广东 广州 510925）

全面推进依法治校是贯彻落实依法治国基本方略的必然要求，也是民办高校落实办学自主权，推进内涵式发展，构建平安和谐校园的重要保障。广州城建职业学院以问题为导向，通过建章立制、完善内部治理结构、保护师生合法权益、建立民主管理与监督机制等举措，着力推进依法治校工作，实现了快速健康发展。

依法治校；章程 ；内部治理结构；合法权益

依法治校就是学校遵循法治原则和法治精神，在职权范围内，依据宪法、法律、规章制度等，开展教育教学，管理学校事务，维护学校与师生的合法权益等活动［1］。其内涵实质是通过“法”理顺学校、举办者、教师、学生之间的权利与义务关系，使各行为主体的权利得到切实保障，职责义务得到切实履行，从而促进学校治理体系和治理能力的现代化。2014年10月，中共十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对坚定不移地走中国特色社会主义法治道路做出了全面部署。而依法治校作为依法治国的重要组成部分和具体体现，是依法治国基本方略对教育工作提出的基本要求，也是确保学校教育持续健康发展的根本保证，更是高校落实办学自主权、推进内涵式发展的重要保障。对于民办高校而言，由于很多管理还不够系统，很多工作还处于探索过程中，加之内外环境中的一些不确定因素，要想得到好的、顺利的发展，一定要坚持规范办学、依法治校，用“法”来为学校保驾护航。

一、民办高校全面推进依法治校势在必行

（一）依法治校是民办高校快速可持续发展的必然要求

近年来，随着我国高等教育改革力度的加大，民办高校在发展方式上实现或正在实现从粗放到规范、从注重规模到注重内涵、从必要补充到重要支撑，且一些优秀民办高校在办学综合实力与水平上已经超过部分公办高校。但从总体来看，民办高校由于规模扩张过快与内部治理水平提升缓慢等原因，致使学校办学过程中出现了许多新情况、新问题，而这些新情况、新问题皆需依靠相关政策法规予以指导和规范。也就是说，民办高校在获得快速发展的同时，必须依靠依法治校加强管理、规范办学，在建立和完善学校章程与各项管理制度的同时，提升内部治理水平，提升可持续发展能力。

（二）依法治校是民办高校构建平安和谐校园的重要保障

构建平安和谐校园是推进“四个全面”、贯彻“五大发展理念”、建设和谐社会的基础，也是践行社会主义核心价值观、落实以人为本的科学发展观、办好高校的内在要求。而对于不确定性因素突出的民办高校而言，推动平安和谐校园建设更是确保师资稳定、生源稳定、社会影响力巩固提高的关键因素，是学校生命线之所在。平安和谐校园建设主要包括以人为本、民主法治、公平正义、安定有序、诚信友爱、团结互助等［2］。要实现这些方面，首先要建立健全公正、合法、系统的制度保障体系，确保在构建平安和谐校园中“有法可依”、“有章可循”、“有规可守”。然后要牢固树立依法治理、依法办事的理念，这不仅要求高校拥有合情合理合法的规章制度，而且要把规章制度落到实处，也即使这些制度有效地规范高校的办学、管理和师生行为，保障平安和谐校园建设。

（三）依法治校是民办高校创品牌强特色的前提条件

依法治校的最终指向是推进合理、合法且兼具科学精神与人文情怀的现代大学制度建设，并落实到学校创品牌与强特色的高水平大学建设中。民办高校要想在市场上求得生存发展，在激烈的竞争中凸显出来，必须在社会中广泛树立好形象，在广大人民群众中建立好口碑，在办学的方方面面都有亮点和吸睛之处，这就要求其敢于改革创新与大胆突破，在创品牌与强特色方面下功夫。而创品牌强特色的前提条件就是民办高校要坚持依规办事、依法治理，既要遵守教育的法律法规，还要遵循市场经济的法律法规［3］。

二、民办高校依法治校方面存在的主要问题

总体而言，民办高校还未充分意识到推进依法治校对于学校发展的基础性、关键性作用，由此导致大多数民办高校在学校管理与制度执行过程中存在我行我素，甚至有法不依、有章不循的现象。

（一）依法治校的校“法”不健全

以章程为核心的制度体系作为高校内部治理的直接依据，是教育法制体系的延伸和重要组成部分，对于高校内部机构的运作具有明确的规范性。而目前的实际情况是：一些民办高校并未形成完备、规范、合法的制度体系，一些民办高校出于管理 “便利”，在制订制度时没有综合考虑各利益相关者的权益，出台了诸多只重学校管束要求、轻师生合法权利与服务保障的校规校纪。这使民办高校在自身发展过程中不能很好履行义务，不能有效保障师生参与学校治理等权益，致使出现不少难以应对的新矛盾、新问题。

（二）董事长“指示”代替法规制度

在不少民办高校，摄于董事长的“权威”，其指令或要求被当作“圣旨”已成为“家常便饭”。加之一些管理人员法律意识薄弱、行政素养不高，处理学校事务习惯以董事长的喜好为参照，学校规章制度常常被“置若罔闻”。实际上，董事长“指示”代替法规制度的做法是对法律权威的践踏。在这种办事体制下，行政执行的结果是师生满意度严重消减与公正缺失，长此以往，将严重制约民办高校持续健康的生存和发展。

（三）民主管理与监督权不能落实到位

民主管理与监督就是师生共同参与学校各项规章制度的制定，监督学校各项管理工作的实施，以保障学校依法治校的“法”客观公正，防止“剑走偏锋”，并通过公众的参与和监督，更好地促进学校与师生发展。在部分民办高校中，为了维护自身所谓的“利益”与“稳定”，重大决策与规章制度不经过教职工代表大会而“横空出世”、“从天而降”，师生对学校事务的监督渠道也因诸多人为因素而不够畅通。在这些学校，民主管理与民主监督得不到真正落实，“依法治校”仅仅停留在口头上。

三、广州城建职业学院依法治校的实践探索

广州城建职业学院（以下简称学校）作为广东省内办学规模、校园环境和招生就业竞争力等均位列前茅的民办高职院校，近年来，坚持以问题为导向，按照教育部《全面推进依法治校实施纲要》和《广东省依法治校工作评价标准（试行）》等相关文件要求，把法治精神渗透进学校的各项管理制度，将依法治理落实到办学的各个环节，扎实推进学校治理体系和治理能力的现代化、法制化建设，依法治校取得了明显成效。

（一）建章立制，夯实依法治校基石

《高等学校章程制定暂行办法》指出：“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则”，大学章程上承国家宪法与教育法律法规，下启学校规章制度，是推动和规范高校面向社会依法独立履行社会事业法人职责、开展自主办学的基础，是处理学校与政府、学校与社会、学校内部关系的准则，是现代大学制度的基石。学校高度重视章程建设，独立设置之初即制定了《广州城建职业学院章程》，对办学中的许多问题进行有益探索和实践，并成为学校办学中的“宪章”，规范应对学校各利益相关者的基本诉求。2012年，学校按照新颁布的《高等学校章程制定暂行办法》，将章程的修订作为推进学校法治进程的重点工作，站在新的起点上，以新的视角、按照法定程序对学校章程进行修订，并作为学校办学的宗旨和依据切实遵照执行。

学校高度重视规章制度的建设，以法律为准绳，以人性化管理为宗旨，以“平等、公平、公正、公开”为原则，建立起了涉及行政管理、人事管理、财务管理、教学管理、学生工作管理、总务后勤管理、安全保卫管理、继续教育与国际教育管理等一整套规章制度，且定期进行修订与汇编，为依法治校建设提供良好的制度环境和依据。

这两年，学校进一步发挥民办教育体制机制优势，特别是对人事分配制度等进行了科学合理的修订，使制度建设工作登上了一个更高的台阶。学校按照“两个不低于、两个逐年提高”的原则，努力使核心骨干教师与行政人员的工作收入和退休待遇不低于公办院校同类人员水平，保障学校用于教师待遇与教学投入的经费逐年提高；通过完善差异化薪酬制度，设立核心主干课程和核心骨干人才岗位津贴，推进在校工作期间获得博士学位和高级职称晋升的教师分年段增长工资等制度，使核心骨干人员的付出能够得到较高的回报；将基本工资与完成教学工作定额挂钩，从而使确因不可抗拒原因请假但又完成工作量的老师能拿到全额工资，将教师绩效工资考核发放权下放到二级学院并由二级学院根据教师参与的专业、课程、基地建设和社会服务等绩效予以核发，真正体现了优绩优酬、多劳多得的原则，使教师的收入与付出成正比。制度修订并予以实施后，极大激发了全校师生员工的潜能和活力，使广大教师自觉把教书育人、四技服务、专业建设等作为自身的责任和使命，把从事民办教育工作由“打工挣钱”、“谋生之道”变为事业追求、发展诉求。

（二）深化改革，完善内部治理结构

建设中国特色现代大学制度是教育规划作出的重要部署，是全面提高高等教育质量的重要保证，对推进我国高等教育事业科学发展具有重要意义。学校以确立为广东省教育体制改革试点单位和深化自主办学综合改革试点单位为契机，从民办高校内部治理结构顶层设计入手，积极探索法人治理结构创新和民办高校内部管理模式改革，创立了独具特色的高校内部治理模式，也为推进学校治理体系和治理能力现代化奠定了更为坚实的基础。

在董事会领导下的校长负责制框架内，学校建立健全了董事会制度，创设了校务管理委员会（以下简称“校管会”）。校管会由熟知办学政策和教育教学规律的专家以及教职工代表组成，作为董事会派出机构在董事会闭会期间代行董事会决策权。学校的重大事项均由校管会视工作需要及时召开会议进行决策，同时，校长独立行使教育教学和行政管理工作职权。“董事会（校管会）领导下的校长负责制”这种新型领导体制真正实现了行家办学、专家治校，有效地避免了“家族式”管理、外行办教育以及董事长不按教育规律过多干预学校事务从而妨碍或干扰校长行使职权的弊端，提高了决策的科学性和行政的有效性，为学校健康快速发展提供了有力的组织保证。

“三方沟通制” 是指凡属学校重大事项，均由校管会主任、校长、党委书记三方沟通与协商之后，再由董事会（校管会）或校长办公会决定。通过三方相互协作、彼此协调，充分发挥了董事会（校管会）的决策作用、校长的行政指挥作用和党组织的政治核心与监督保障作用，保证了董事会（校管会）领导下的校长负责制顺利运行。

运行机制中的“校长办公会议制”，实现了集体领导、民主决策，避免了校长独断专行的弊端；“学年财务预算制”经过对学校发展的科学规划、周密计划、严谨预算，实现事权与财权的统一，保证了学校快速发展与内部财务运行的高效率；“校院两级管理制”让二级学院从教学单位向办学单位转化，有效地提高了管理效能，激发了办学活力，提高了办学质量；“目标责任制”通过制定、签订、考核学年目标任务，并与经费、人员聘用等挂钩，增强了全校教职工的工作责任心，保证了学校教育教学目标的实现；“全员聘任制”，在定编、定岗、定责与平等自愿、协商一致的基础上实行公开招聘、竞争上岗、择优聘用及按岗取酬、以岗定责、按责考核、优胜劣汰等人力资源管理办法，打破了教职员工的身份“终身制”，做到人尽其才、才尽其用，发挥了人力资源的最佳效率；“首问负责制”，在进一步厘清部门职责和岗位责任的基础上，转变管理部门的工作作风和服务态度，从根本上杜绝了门难进、脸难看、事难办的现象，让广大教师的合理诉求得到重视，办事过程称心如意，生活难题有人关心，并感受到家的氛围与温暖。

（三）以人为本，保护师生合法权益

依法保护师生的合法权益是学校依法治校、规范办学的重要标志，是学校赢得社会声誉、获得师生信赖的基本保障。学校坚持以人为本的原则，依法与教职工签订劳动合同，按时足额发放工资、福利待遇及缴纳“五险一金”，首先保障了教职工的基本合法权利；学校通过推进科学合理的激励制度，建立工资增长机制，完善教师绩效考核制度，制订教师补充养老保险办法等，确保教职工工资待遇稳定增长及退休之后的保障，稳固了教师队伍；学校不断强化教职工业务培训、职务聘任、表彰奖励与社会服务等制度的公平公正性建设，维护教职工的合法权益，吸引、留住了一大批优秀人才；学校严格遵照国家核定的收费标准，积极落实国家助学贷款和扶助困难家庭学生的各项政策，制定了一系列帮困济学措施，“奖、贷、助、补、减”多管齐下，使“决不让一个大学生因贫困而辍学”的要求落到实处；学校关心爱护残疾人，在招生入学与学习生活中给予关注，建立残疾人通道以满足残疾人需求，举办残疾人技能大赛提升残疾人就业能力，使残疾人公平受教育与就业权利得到很好保护；学校建立健全师生校内申诉机制和争议解决机制，设立“校长信箱”并坚持“校领导接待日”、校领导联系基层等制度，通过建立起师生表达意志的合法机制与渠道，把群众的情绪作为第一信号，聚焦“师生关切”，依法保障师生员工的合法权利；学校着力建设平安和谐校园，下大力气为师生营造开心学习、开心工作、开心生活的良好氛围和生态环境，把党和国家的关心体贴传递到每一位师生的心田，把学校的严格要求和人性化管理有机融合落细、落小、落实到学校工作的每一个环节，体现在学校教书育人、管理育人、服务育人的每一个细节，依法维护师生的合法权益。

（四）广开渠道，建立民主管理与监督机制

民主管理与民主监督是民办高校依法治校的有效保障。在全面推进依法治校的过程中，学校不断推进民主管理与监督工作。通过教（工）代会、学（团）代会、民主党派座谈会、师生“与领导面对面”等方式，拓宽师生参与学校民主管理的渠道。学校充分发挥教（工）代会的作用，凡涉及学校重大改革方案、重要规章制度以及与教职工利益相关的重大问题，均提交教职工代表大会讨论。教（工）代会代表依法行使民主权利，积极参政议政，认真审议各类草拟文件及方案，反复研讨，统一思想，形成共识，使形成的决议能真正代表广大教职工的利益。学校坚持“用爱铺就学生的未来”的学生工作理念，构建严格管理和关爱教育相融通的学生工作模式，每年定期召开学生代表大会，实施学生会主席直接选举制度和学生担任院长助理制度，畅通学生参与学校民主管理的渠道，广泛吸纳学生参与学校事务管理。创设学校督查办公室、大学生督察委员会，对学校各个方面、各项事务进行监督与纠正，使工作不会出现大的失误。学校还进一步完善校务公开制度，实行信息公开上网机制，定期公布招生考试、人事师资、学生管理、财务报告及采购招投标、教学质量报告等重点领域信息，使师生员工的知情权和监督权得以充分实现。

通过依法管理、规范办学，广州城建职业学院得到良性发展，办学水平稳步提高。2015年，学校殊荣不断，在获得多个国家级、省级品牌专业与建设项目的同时，被广东省授予“广东省依法治校示范校”、“广东省创新创业示范校”、“广东省节能型示范校”等称号。

结语

总体而言，包括广州城建职业学院在内的民办高校在依法治校方面进行了不少有益的尝试，但要建立起符合法治国家要求、彰显法治国家形象的“法治校园”，仍然任重而道远。特别是在学校各级领导干部法治思维能力增强方面，制度执行的监督保障体系构建方面，师生员工遵纪守法意识和依法办事习惯提高方面，还有很长的路要走，正所谓“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”，对于任何一所民办高校而言，依法治校只有进行时，没有完成时。

［1］余常德.论高等学校的依法管理［J］.重庆工商大学学报（社会科学版），2007（4）：24.

［2］廖婷，林奇文.在依法治校视角下推进和谐校园建设［J］.龙岩学院学报，2009（4）：27.

［3］孙霄兵.民办高校依法治理［J］.中国高教研究，2015（11）.

G648.7

A

1672-0385（2016）04-0041-05

2016-06-08

杨清国，男，讲师，硕士，主要研究方向为思想政治教育。