非法采伐、跨国木材合法性保障制度与相关贸易：进展、挑战和对策

程宝栋(教授)　李凌超(博士)



非法采伐、跨国木材合法性保障制度与相关贸易：进展、挑战和对策

程宝栋(教授)李凌超(博士)

我国正积极推进“一带一路”倡议的落实和发展，林业对外贸易发展面临着前所未有的机遇。同时，以非法采伐等为代表的国际林业新环境和新形势的出现，对我国林产品贸易的发展产生了重要的影响。英国皇家国际事务研究所(Chatham House)最近发布的一项研究显示，世界十大主要木材加工国和消费国的非法木材进口总量在2000年和2013年之间增加了1000万立方米(从5000万立方米增长到6000万立方米)——相当于进口值上升了近80亿美元(Bailey, 2015)。伴随我国林产品贸易的快速发展，中国已成为全球第一大木材进口国、人造板出口国和林产品贸易国(陈绍志，2015)。针对我国“两头在外”的林产品加工贸易模式，国际社会出现一些对我国木材进口贸易和相关木制品出口贸易的指责和不利舆论，认为我国大量进口原木、锯材等木材原料推动了国际非法采伐，中国成为全球打击非法采伐和相关贸易活动中的一个焦点。

当前，打击非法采伐行为已基本成为国际社会共识。欧美等发达国家在这一议题中占据主导地位，试图将非法采伐问题国际化并构建一系列跨国木材合法性保障制度(Timber Legality Assurance Regime)。这一系列相关制度的核心是欧盟森林执法、施政与贸易(FLEGT)行动计划，欧盟木材法案和美国雷斯法案。欧盟FLEGT行动计划邀请发展中国家与欧盟开展自愿伙伴关系协议(VPA)谈判，以获取合法木制品进口到欧盟市场的“绿色通道”。每一个VPA的核心是木材合法性保证体系(TLAS)，用以核实木材产品符合当地的法律。一旦被验证为合法的，伙伴国可以为出口欧盟市场的木材产品颁发FLEGT许可证，欧盟将只接受该国中拥有FLEGT许可证的木材产品。欧盟木材法案和美国雷斯法案则为打击非法采伐提供了法律保障和强制性惩罚措施。

本文将从非法采伐议题兴起的原因、当前跨国木材合法性保障制度架构、跨国木材合法性保障制度的进展与影响、跨国木材合法性保障制度面临的挑战(以FLEGT自愿伙伴关系协议为例)和我国应对非法采伐相关议题的对策等方面，阐明非法采伐议题的实质，评述欧美等发达国家主导的跨国木材合法性保障制度的进展与挑战，并提出我国应对非法采伐及相关贸易问题的战略对策。

一、非法采伐议题兴起的原因

一般情况下，如果木材的采伐、加工、运输和销售违反了一个国家或国际法律，都可以被认定为非法采伐(程宝栋、宋维明，2008)。1998年5月，八国集团外长会议首次正式发起打击非法采伐的森林行动，可以看作非法采伐议程的开端。2003年，欧盟首次为打击非法采伐的行动确立了机构与制度保障，即森林执法、施政和贸易(FLEGT)行动计划。2002—2003年，美国也在同一时期制定了打击非法采伐和贸易的倡议，并确立了具体的目标、战略措施和重点。在欧美等发达国家的推动和倡议下，包括联合国森林论坛、世界自然基金会、大自然保护协会、环境调查署、国际热带木材组织等国际机构和NGO都将非法采伐和贸易作为自身重要议题之一(金普春，2005)。这一议程也相继得到一些木材生产国的重视，如印度尼西亚与日本、英国、韩国和中国等国家签署了打击非法采伐和贸易的联合声明或合作备忘录(金普春，2005)。可以看出，非法采伐已经成为国际社会的焦点议题。本文认为，非法采伐问题的兴起主要源于以下四个方面的原因：

第一，非法采伐对经济社会发展产生直接的不利影响。非法采伐会扰乱林产品贸易的正常秩序，导致国际林产品市场的不公平竞争，降低林产品的经济价值。据联合国粮农组织和欧洲经济委员会估计，非法采伐使世界范围内的木材价格下跌7%～16%(思芳，2010)。非法采伐还会造成政府的财政收入和税收的损失，破坏社区的稳定生计来源，剥夺社区的必要收入(孙久灵等，2010)。据统计，每年因非法采伐与相关贸易导致的经济损失高达1500亿美元，占全球林产品贸易总额的1/10以上(古晋，2010)。另外，非法采伐还常与公共健康、公共道德和道德标准、社会责任等问题纠结在一起，构成全球社会治理的政策难题(缪东玲，2011)。

第二，国际社会对与气候变化相关议题的关注。森林在气候变化议题中占据着重要位置。在过去400年中，全球森林面积持续减少，毁林和森林退化被认为贡献了温室气体排放量的17%(Anglsen,2008)。非法采伐则与毁林和森林退化直接相关。通过减少毁林和森林退化缓解全球气候变化被认为具有重大现实意义，国际社会也开展了如REDD+等林业与气候变化相关的议题和行动。

第三，发达国家维护自身经济利益所采取的措施。发达国家过去曾长期控制世界林产品贸易。一些发达国家从本国经济利益考虑，以“非法采伐”为由，打压一些木材生产国如印度尼西亚、俄罗斯、巴西等的木材出口，借机扩大本国木材出口(金普春，2005)。此外，通过促使中国、越南等发展中国家放弃印度尼西亚、俄罗斯等国廉价的进口木材，可以使中国、越南等重要林产工业国的木制品出口竞争力减弱，发达国家的木材产品在国际市场的竞争力就会相应增强。

第四，发达国家维护自身政治利益的手段。欧盟打击非法采伐问题实质上是在缔结具有法律约束力的森林公约搁浅的前提下，搁置国际森林问题成因和解决机制的分歧，单方面提出国际森林问题的成因是缺乏治理，并意图利用市场机制通过单边的行动来影响全球森林治理(董加云等，2013)。另一方面，伴随改革开放以来的迅速崛起，中国在国际政治与经济舞台上展现出日益强劲的影响力，对发达经济体的既有利益形成严峻挑战。与人权、知识产权、汇率等问题类似，非法采伐问题与世界森林资源和可持续发展相联系，成为新的发达经济体遏制中国崛起的话题和手段(程宝栋、宋维明，2008)。中国作为世界木材进口大国，也在客观上容易被发达国家的话语所牵制。

二、当前跨国木材合法性保障制度架构

在过去十几年中，欧盟以促进可持续林业发展和打击非法木材和林产品贸易为目的，推进了一系列的政策措施。以2003年提出的FLEGT行动计划为支撑，欧盟所提出的宏伟愿景包括：与木材生产国进行双边协议谈判，促进利益相关者的广泛参与，构建促进可持续林业和确保合法木材出口的制度；支持发展中国家的私人产业和公民社会行动以促进可持续林业和木材合法性；引进立法打击试图进入欧盟市场的非法木材，促使贸易商实施“尽职调查”。这些目标包含了需求和供给方面的措施、公共与私人的行动以及发达国家和发展中国家的合作，本质上是追求形成一个新的森林治理体系——跨国木材合法性保障制度(Overdevest and Zeitlin，2014)。当前木材合法性保障制度的主要构成如下：

(一)FLEGT自愿伙伴关系协议

FLEGT行动计划的中心是自愿伙伴关系协议(VPA)。FLEGT行动计划邀请发展中的木材生产国与欧盟进行双边协商，通过VPA协议的达成，使伙伴国(木材生产国)获取合法木制品进口到欧盟市场的“绿色通道”，确保伙伴国出口到欧盟的木材都是合法的。为了达成VPA协议，FLEGT行动方案提出如下几条基本要求：

第一，伙伴国应承诺对现有的国内法律进行细致审查，包括其所参与的一些国际协定(如CITES和生物多样性公约等)，以相关规定作为定义合法木材的基础。对现有法律法规的梳理不止包括财政、林业和环境方面的规制，还包括劳动法、工人健康与安全以及地方社区的权利等。FLEGT行动方案试图为多个利益相关者开辟共同治理的空间，在VPA实施中注重信息的搜集和反馈。

第二，欧盟要求伙伴国建立一个木材追溯与许可体系(timber tracking and licensing system)，由一个独立授权的审计机构负责监督，以确保国内木材合法采伐、运输和出口。通常，FLEGT行动方案建议伙伴国建立国家供应链追溯系统。这些系统可上传相关信息至木材追溯数据库，可以监督欺诈和税费收缴行为，也可为生产提供信息，以及为林业部门改进问责制提供基础(Gyimah，2012)。

第三，自愿伙伴关系协议将建立由欧盟和伙伴国政府官员组成的联合执行委员会(Joint Implementation Committee，JIC)，负责解决争端、监督与检查协议的实施，评估协议的社会、经济与环境影响，以及对相关改进和能力建设提出建议。联合执行委员会可以通过对独立的监督机构和国内公民团体参与者的信息收集，以及定期地总结实施经验，对系统运行中的缺陷进行探测和改正。

第四，自愿伙伴关系协议每5年进行更新和修改。这为协议的评估和调整创造了制度空间。FLEGT将为相关能力建设和实施提供财政支持。如建立供应链监管系统来实施双方认可的合法性标准(FAO，2012)，并促进FLEGT认证的木材顺利进入欧洲市场。

应该看到，FLEGT的一系列原则试图强调，其不是将发达国家的环境与社会生产标准强加给发展中国家，而是通过搁置政治敏感的主权问题和增加发展中国家参与这一跨国林业制度的可能性，尊重发展中国家主权与WTO的非歧视性原则。

(二)欧盟木材法案和美国雷斯法案

欧盟木材法案禁止运营商(operator)将非法木材和木制品投放到欧盟市场，并且要求运营商施行“尽职调查”以确保这些木材不是由非法采伐途径获得。尽职调查包括确定木制品的关键信息(包括采伐国、树种、供应商详细信息和遵守采伐国法律的相关信息等)，实行风险评估以及实施风险规避方案等(董加云等，2013)。通常有三种方式表明企业履行了尽职调查义务：一是拥有一个有效的FLEGT VPA证书；二是运营商可以建立自己的类似的尽职调查系统；三是利用得到欧盟认可的第三方监管机构所建立的尽职调查系统。

西方研究机构和学者一般宣称，像FLEGT VPAs一样，欧盟木材法案设计时与WTO原则相容，即不存在对进口木材的歧视，并对所有的运营商实行了同样的尽职调查要求(Overdevest and Zeitlin，2014)。但无法否认的是，欧盟木材法案实施的一个重要意图是鼓励相关国家把签署VPA作为优先选择。对于非法采伐来说，欧盟木材法案实际上对非VPA国家的企业强加了制度成本，从而加强了与欧盟进行VPA谈判的吸引力。

跨国木材合法性保障制度不仅限于欧盟的措施。2008年，受到FLEGT行动计划关于木材合法性规定的影响，美国扩大了雷斯法案的涵盖领域，明确所有从事违反木材采伐国法律的木制品贸易的行为非法。根据违反法律的意图程度，以及采取对非法木制品风险规避措施的程度，惩罚包括没收物品、罚款和监禁等法律措施。为了促进对非法木材的识别，雷斯法案修正案要求进口商提供海关文件以确认树种的学名信息、货物的数量与金额以及木材的采伐国等(Brack and Buckrell,2011)。

虽然受到了美国雷斯法案修正案的一些启发，但稍后出台的欧盟木材法案在一些重要的方面与雷斯法案修正案不同。特别是，欧盟木材法案的尽职调查要求运营商在风险评估和风险规避上采取积极主动的态度。欧盟在尽职调查监管的方面也发挥着更重要的作用，而雷斯法案只在司法机构提请诉讼情况下才对运营商的供应链追溯系统进行审查(Overdevest and Zeitlin，2012)。

三、跨国木材合法性保障制度的进展与影响

(一)FLEGT自愿伙伴关系协议

截至2015年，加纳、喀麦隆、刚果、中非、利比亚和印度尼西亚等6个国家同欧盟签署了VPA协议，另外有亚洲、非洲和拉丁美洲的9个国家在谈判之中。对FLEGT VPA实施的影响，现仅有一些西方的研究机构和学者从各自的立场进行的分析，尚缺乏来自发展中国家的声音。

首先，欧盟研究机构FERN发现所有伙伴国都建立了一套合法性概念体系，但各国所面临的改革任务各有不同(FERN，2013a)。FERN将改革分为两种主要类型，一种需要采取立即行动以实施木材合法性保证体系(TLASs)，包括为独立监督机构授权、建立可追溯系统等；另一种需要相对长期的努力，如将国内市场并入认证体系、处理森林产权问题等。很多研究者关注在协议国木材合法性体系形成过程中的公众参与，以及它们如何推动相关议题的讨论，如森林多功能性、农村社区生计改善、反腐、实现国家财政目标等等(Beeko and Arts,2010;Lartey et al.,2012)。

其次，通过VPA的实施，改进了伙伴国国内公民团体的参政能力，加强了它们与欧洲NGO的联系(Hobley and Buchy,2011)。根据FERN的观察，伙伴国当地NGO通过参与VPA谈判以及与欧洲NGO支持机构的合作，增强了其政治参与的积极性，提高了其倡议与谈判能力。同时，有一些观察者注意到在伙伴国公众参与过程中，林业社区的声音非常薄弱。例如在加纳，公众参与的主体是社会能力较为强大的NGO，而其他重要的利益群体如林业社区，往往被排除在谈判进程之外(Lartey et al.,2012)。

再次，通过FLEGT VAP的实施，伙伴国的政策透明度得到增强。在喀麦隆、利比里亚、中非、印度尼西亚、刚果(金)等国，在VPA的政策透明性要求下，如下信息将被披露出来：资格预审与标书评审报告；采伐合同、管理计划和与受影响的社区达成的协议；生产与收入报告；合规性监测报告等(FERN，2013a)。

(二)欧盟木材法案和美国雷斯法案

欧盟木材法案和美国雷斯法案的实施给全球和区域林产品贸易带来了一定的影响，尤其对木材出口国和木制品加工国产生了直接的影响。从宏观层面来看，总体而言，非法采伐和贸易的议题由发达国家提出和主导，打击非法采伐的计划和规则也主要由发达国家所控制。发达国家在制定规则时会朝有利于自己的方向倾斜，其本质是将其所制定的木材合法性标准与贸易措施挂钩。而中国等传统木材贸易发展中大国则由于贸易条件恶化处于不利的地位。

由于在《欧盟木材法案》《美国雷斯法案修订案》《澳大利亚非法采伐禁止法案》等一系列法律文件约束下，生产商必须使用经过认定的合法来源的木材才能进入发达国家市场，这势必拉高木材价格。而由于欧美等发达国家林业体系较为完善，其进行木材合法性认定的机会成本大大低于发展中国家，这也就赋予了发达国家更多的优势。例如，如果现有主要木材出口国如俄罗斯、印度尼西亚等国在非法采伐规制的影响下减少原木等木材出口，一方面欧美等发达国家可以借机抢占市场，另一方面中国等传统木材进口大国将面临严重的进口来源风险和木材进口成本上升。另外，木材合法性法律规制实施背景下，企业为了证明木材为合法采伐需要向供应商提供产品出口到欧盟前整个链条上下游企业的信息，使发达国家借机合法获取发展中国家林产工业的商业机密，造成信息不对称和不公平竞争，进一步弱化发展中国家林产品国际竞争力。

在微观层面上，有研究发现，雷斯法案实施后中国企业对雷斯法案了解程度在决定其对美出口方面起到重要的作用。对雷斯法案不了解的企业倾向于退出美国市场而专注于国内市场。雷斯法案实施以后，与大企业相比，规模较小的企业退出美国市场的可能性更大。同时，从美国进口原料的企业增加了其对美国市场的木制品出口(Lu et al.,2014)。对越南的研究表明，越南出口到美国和欧盟的企业对木材合法性规制有更充分的理解，更有可能采取措施从其供应链中剔除非法来源木材，如通过从美国和加拿大进口原材料或者增加认证木材的使用。然而，小企业通常对木材合法性规制不了解，也更少采用认证的木材(Roe et al.,2014)。研究还表明，越南市场出现分化，小企业使用的原料有较高风险来源于非法木材，并相应地将产品出口到管制较弱的国家(Roe et al.,2014)。

另外，欧盟和美国的合法性保障制度的发展激励了其他国家采取相似的规制打击非法木材进口。例如，澳大利亚于2012年11月颁布实施《非法采伐禁止法案》，打击非法来源木材在澳大利亚市场上的投放。与欧盟木材法案一样，该法案要求进口商实行尽职调查以避免非法来源的木材。另外，由美国主导的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)也将禁止非法木材进口纳入了协议条款。

四、跨国木材合法性保障制度面临的问题和挑战

首先，VPA伙伴国在建立符合欧盟标准、以输送FLEGT认证木材的木材合法性保证体系(TLASs)方面遇到困难。每一个VPA的核心是TLAS，用以核实木材产品符合当地的法律。一旦被验证为合法的，伙伴国可以为出口欧盟市场的木材产品颁发FLEGT许可证。但在2013年3月欧盟木材法案正式实施时，由于TLASs没有及时建立，没有伙伴国顺利获得FLEGT出口许可证。印度尼西亚2003年之前就开始构建自己的木材合法性保证体系SLVK，是较早与欧盟合作开展木材认证试点的国家。但直到欧盟木材法案正式生效，SLVK是否能够有效地从供应链中排除非法采伐木材仍受到质疑。该系统现正接受欧盟FLEGT认证机构和印度尼西亚政府的联合评估。在其他一些非洲VPA伙伴国，如喀麦隆、刚果(布)和中非，木材合法性保证体系的进展较为缓慢，FLEGT出口许可证在近几年中难以签发(Overdevest and Zeitlin,2014)。

FLEGT出口许可证签发的延迟很大程度上是由于第三方机构对本国TLAS体系设计的失败。每一个伙伴国会委托一个私人国际供应链管理公司来构建本国的TLAS试点体系。这种软件平台用于提供一种电子条形码系统来追踪木材从森林到港口的整个流程。外勤人员可以将相关信息输入手提电脑并通过无线传输到中央数据库。在供应链管理的理念下，管理者根据中央数据库做出相关木材是否合法的判断。不幸的是，现实中这些系统面临一系列的问题，包括过于集中化、设计缺乏灵活性、成本过高以及偏远地区的网络连接问题和基层外勤人员缺乏系统训练等(Overdevest and Zeitlin,2014)。林业人员、小的私人企业和公众团体没有充分参与体系的设计和测试，负责TLAS系统设计的第三方机构也抱怨公共部门不配合导致可追溯系统的建立遇到挫折。结果在大多数VPA伙伴国家中具有可操作性的木材追溯系统将推迟2～3年完成(de Francqueville,2013;Kana and Fomete,2013)。

在建立有效的TLAS背后还隐藏着更为深刻的挑战和问题。在许多发展中国家，现有的森林治理安排是基于当地牢固的政治与经济行为者的互惠和串谋关系，容易产生广泛的和难以觉察的各种腐败现象。这种腐败包含贿赂和回扣行为，以及对采伐权和土地租赁权利的不合理分配。在喀麦隆，各种给予官员的隐藏贿赂每年高达900万欧元，贿赂甚至可能成为获得合法文件的前提(Cerruti et al.，2008)。在加纳以及一些其他地方，必须以政治赞助作为获得木材使用权的条件(Lund et al.,2012)。在很多发展中国家，当地政府官员、海关官员和司法工作人员经常受贿从而放松对非法行为的监管，他们可能从非法木材的走私中获得比监管时更多的利益(Elliot,2012;Benneker,2012)。林业社区的成员也可能从这种腐败中受益，比如非法木材采伐者往往会向当地社区让渡一小部分收益，社区居民也可通过木材黑市获得就业机会(Lund et al.,2012;Elliott, 2013)。

需要注意的是，随着很多VPA伙伴国FLEGT许可证颁发的延后，使用FLEGT许可证的激励可能遭受负面影响，即当地木材生产者和欧洲买家可能寻求私人的解决方案，如森林认证来满足欧盟木材法案的尽职调查的要求。这将会削弱对建立国家木材合法性保证体系的支持(Overdevest and Zeitlin,2014)。这种发展势头对伙伴国积极参与VPA进程的林业企业不利，他们期望通过FLEGT认证的木材可以优先进入欧盟市场，而不是投资在私人国际认证上(Bitar,2013)。这也可能促使无法负担私人认证高昂费用的小生产企业将其销售转向要求较为宽松的亚洲市场。这里存在的另一个问题是，欧盟坚持认为FLEGT认证是木材合法性的“黄金标准”，使VPA伙伴国难以获得渐进式改进收益，即VPA伙伴国只有在建立了一个可操作性的和稳健的TLAS之后才能最终获益。但在复杂的供应链环境下，有效的合法性保证体系很难一蹴而就，发展中国家存在的根深蒂固的治理问题也不是一夜间可以解决的，这都要求对增量改革释放空间和利益(Overdevest and Zeitlin,2014)。

五、结论和建议

非法采伐问题不仅是森林的合法可持续利用问题，还牵涉到社区居民权利、反腐、现代林业追溯与信息林业体系、公民社会发展、森林治理改革等一系列重大问题。发达国家以打击非法采伐为由，着力构建由自身主导的一套木材合法性保障制度，本质上是为了维护和巩固自身的贸易利益以及政治利益。当前发展中国家在非法采伐和相关议题中处于被动的地位，缺少话语权和利益申诉渠道。

我国是拥有完整经济体系的发展中大国。林业产业对于支撑我国可持续发展和绿色发展、建设美丽中国、构建生态文明具有重要的意义。伴随我国改革开放向纵深发展，林业对外贸易已成为林业产业发展链条中不可或缺的一部分。在当前的国际政治经济环境下，为了应对非法采伐议题所带来的不利影响，我国今后应在以下几个方面做出努力:

首先，建立木材合法性保障制度和相关贸易研究智库。我国应利用公正、严谨、科学的研究成果，回应国际社会对中国的不实指责，向国际社会表明我国坚决反对和打击非法采伐的坚定立场，以及展示我国作为负责任大国为促进森林可持续经营所做出的不懈努力。同时，通过智库研究，进一步把握国际非法采伐和木材合法性保障制度发展的脉络，为我国着力打破发达国家的话语垄断，维护发展中国家的利益做好智力准备。

其次，加强我国林业供给侧结构性改革，提高林业供给体系质量和效率。随着非法采伐讨论的深入，国际林业贸易环境变得更加严峻，需求侧面临更多不稳定因素。当前我国林业产业体系应该积极响应中央供给侧结构性改革的号召，从而降低制度性交易成本，提高供给体系质量和效率，提高投资有效性，从根本上提高我国林业产业的生产效率和竞争力。具体地，林业部门应该实施创新驱动战略，着力降低企业成本，并加大林业国有企业、财税、金融等领域改革，激励生产企业调整产品结构、提升产品质量，使供给体系更加适应需求结构的变化。同时，针对我国林业产业大而不强、同质性竞争严重的现象，着力消化林业低端过剩产能，提高林业劳动力、资本和技术的使用效率。

再次，改革林业体制，重视公众参与，激活林区活力。应进一步研究放松林业管制、释放活力、让市场发挥更大作用。重视与提高公众利益相关者参与治理的积极性和能力，鼓励林区居民和企业创新森林资源利用方式，建立公正透明的产业管理政策。建立有效的供应链追溯系统，同时注重保护本国商业机密。逐步加强林业生产流程监控、存货管理和可持续生产管理。在坚持国家主权原则基础上，逐步构建包含第三方审计和监督的适合我国国情的木材合法性保障体系。

最后，开展国际合作，构建适合发展中国家国情的跨国木材合法性制度创新体系。我国应该充分利用“一带一路”倡议、亚洲基础设施投资银行、亚太经合组织(APEC)等多边发展倡议和组织机构，结合“一带一路”沿线发展中国家的国情和林情，针对发展中国家所面临的共同林业制度与治理问题，发挥主导与引领作用，积极构建以发展中国家为主体的、体现发展中国家特点和共同利益的跨国木材合法性制度创新体系。

[本文受到北京林业大学青年教师科学研究中长期项目(2015ZCQ-JG-02)资助。]

北京林业大学经济管理学院;责任编辑：白宇)