住宅区配套学校归谁所有？

袁　征



住宅区配套学校归谁所有？

袁征

【摘要】住宅区配套教育设施归谁所有，这在法律上非常清楚，但在理论和实践上却相当混乱，因而造成大量问题，引起许多争议。考察目前小区学校和幼儿园收归政府的做法及后果，用《物权法》和权利理论进行衡量，试图提出合理的解决办法。

【关键词】住宅区公共设施物权法配套学校配套幼儿园

近几年，一些城市的政府把住宅小区的学校收归公有，或者把小区幼儿园改为公立，向住宅区里的私立学校征收“国有资产占用费”，引起了许多争议。问题的关键是：住宅区的配套教育设施应该归谁所有？报刊和网络上对此对有不少争论，但学术界还缺少认真研究。本文试图从权利和法律的角度进行一些探讨。

一、普遍现象

我们从一个城市谈起。

原来广州的公立学校都是政府修建的。1987年9月出现转折——市政府开始要求地产公司代建：“凡成片开发的住宅新村，都要进行教育设施的配套建设。教育设施的配套包括幼儿园、小学和中学。配套的教育设施由各城建开发公司负责投资，并与住宅建设同步实施……教育设施建成后，无偿交付市人民政府分配给教育部门使用，房屋由房管部门统一管理。”政府不提供经费，但免去地产公司的部分税金。*广州市政府办公室：《关于加快发展我市基础教育设施的几项决定》(穗府办〔1987〕72号)，载《广州市政》1987年第3期。

1988年2月，市政府作出了两点明确的规定：第一，建设教育设施的资金算作住宅小区开发费用；第二，这些设施的所有权归政府，由房管部门按公有房屋管理。*广州市政府：《广州市居住小区配套设施建设的暂行规定》(穗府[1988] 13号)，http://wenku.baidu.com/link?url=sGsvcSf_QjLG-YgcMyTRCp2FGggUGCNIAwKiAKMOj3Txi8dBLYFBWRexSA8dVpWooLTZRm7c404HFqpmiXYgAVJLfguyLlVEjjcgJOxliMW，2014-11-26.1993年6月，广州住宅小区学校幼儿园的建设改变了办法：地产公司按政府的要求提供铺好水管、电线和道路的平整场地，由教育局建造校舍。*广州市政府：《修改〈关于加快发展我市基础教育设施的几项决定〉的通知》(穗府〔1993〕52号)，载《广州政报》1993年第7期。到1996年7月，广州住宅小区学校幼儿园校舍的建设又交由地产公司负责：“成片开发住宅小区的开发建设单位，应无偿提供‘三通一平’的教育设施配套建设用地，并负责教育设施配套工程的土建、水电安装、教学辅助设施、永久供水供电等施工建设。教育设施竣工后其校舍产权及使用权应无偿交给市或区教育行政部门。”政府把扣减土地出让金作为补偿：“市国土房管局从开发单位应交纳的国有土地使用权出让金总额中，扣减教育设施配套建设资金，并注明资金是市政府对教育设施配套建设的一次性投资。”*广州市政府：《颁发〈广州市成片开发住宅小区教育设施配套建设管理办法〉的通知》，http://www.110.com/fagui/law_340483.html，2014-11-21.

这个制度一直实施到现在。

上面集中介绍广州的情况，并非对一种特殊情况的讨论，而是对一个典型的系统考察。事实上，许多城市都实行类似的做法。例如，1993年3月，北京市政府宣布：“住宅小区中凡属非营业性的文教、卫生、行政管理配套用房的按过去办法，无偿交付管理部门使用，其所需建设费用，计入该小区商品房成本。”*北京市城乡建设委员会：《关于住宅小区配套建设项目若干规定的通知》，http://www.bjhxy.org/e/upload/s1/fck/file/Law/Beijing/(93)%E4%BA%AC%E5%BB%BA%E5%.pdf，2014-11-27.天津市政府2012年3月的文件规定：住宅区教育和医疗卫生等服务设施由地产开发商修建，“建成后无偿向区县有关部门移交”*天津市政府办公厅：《转发市建设交通委市发展改革委市规划局市国土房管局市财政局拟定的天津市新建住宅配套非经营性公建建设和管理办法的通知》，http://www.law-lib.com/cpd/law_detail.asp?id=380440，2014-11-20.。无锡市政府在2007年5月宣布“全面实行代建制”：土地出让合同写明开发商“需义务承建的教育设施配套项目”。住宅区的中小学和幼儿园建成后，“整体移交教育部门管理和使用”*无锡市政府：《批转市教育局等部门关于无锡市市区新建居住区教育设施配套的实施意见的通知》，http://www.110.com/fagui/law_305836.html，2014-11-25.。

二、明显后果

小区幼儿园和学校建成后移交政府的做法带来了几个明显后果。

一是地产公司不愿修建学校和幼儿园。上面开列的制度表明，那几个城市都要求地产商建造校舍，交给政府，或者名义上给予部分补偿，或者完全不给补偿。几个城市的制度都用了“无偿”的讲法，这很说明问题。于是，地产公司能不建校舍就不建，能少建就少建。广州市教育局2005年的调查报告指出，“截至2004年底，广州市有195所应建而未建的住宅小区配套中小学校，占全市规划建设总数的44%之多”。*肖秀平、林再峰：《城市小区配套学校建设模式探讨——基于对广州市小区配套学校的调查分析》，载《教育导刊》2007年第11期。《新快报》2012年6月的调查发现，在广州，如果地产商不能不建校舍，就尽量建得小一点，结果学校无法容纳区内学生。因为入学难，有的住宅区小学每年报名的前一晚，都有业主通宵排队，成为当地一景。*陈齐、洪芝杰：《楼盘配套学校学位紧张，多小区业主子女入学难》，载《新快报》，2012-06-01(C4)。北京市政府教育督导室2008年发表的调查报告写道：“丰台区1984年—2003年，共有开发小区31个，应配建小学44处，中学21处，托幼园所50处，实际上只建小学30处，中学11处，未建的中小学占应建总数的36%。托幼园所只建了24处，其余26处或没有建或移作他用。”*北京市政府教育督导室：《关于本市住宅小区建设中的配套教育设施建设情况的调查报告》，http://www.bjjydd.gov.cn/newzhengwu/newdudaobaogao/2013-03-15/4218.html，2014-11-20.

另一个后果是地产公司往往把校舍建在住宅小区价值最低的地块。广州市教育局的调查发现：“开发商经常把配套教育设施安置在住宅小区周边环境、方位都较差的地方。如有的配套学校被安置在车水马龙的公路边，有的被规划到工厂煤场旁边，有的被安置在高压线下。”北京市政府教育督导室的调查报告说：“有的学校不是与公厕为邻，就是与变电所、加油站、垃圾、化粪设施相伴。要不就是在高大建筑物的阴面。”令人吃惊的是一位北京市政协委员揭露的情况：有个小区配套中学的操场上竟集中了五十多个井盖。*胡建礼：《50多个井盖设置在学校操场上》，载《京华时报》2004-02-16日(A5)。

第三个后果是政府对小区学校的控制受到质疑。无锡市的制度只是规定，校舍建成后，“移交教育部门管理和使用”，没有明确配套学校和幼儿园的所有权。权利是做某事或者不做某事的资格，它往往由一组下级权利组成。这些下级权利可以分离，权利的拥有者有可能交出部分下级权利，保留其他权利。*J.J. Thomson. The Realm of Rights. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1990: 55.所有权包括对财产占有、使用、管理、处分和以此获得收益的权利。获得管理权和使用权，不等于获得了所有权的其他资格。例如,经理有企业的管理权，但不是公司的所有者；租户有公寓的使用权，但往往没有处分权。许多文章和报纸报道都说，校舍移交了就归政府所有。那是“印象派”粗疏的看法。认真看看文件就会发现，好些城市的制度并没有给这样的观点提供任何依据。

广州等地属于另一种情况。在前面的讨论中我们看到，广州市政府在1988年2月明确宣布，地产公司要把配套学校和幼儿园的所有权无偿交给政府。北京朝阳区政府2003年10月发出通知：新建和改建居住区的托儿所、幼儿园及学校由区教育委员会“无偿收缴”，产权归政府所有，区开发配套管理办公室负责办理国有资产产权证。*北京市朝阳区人民政府：《关于印发朝阳区新建改建居住区公共服务配套设施收缴管理暂行办法的通知》(朝政发[2003]26号)，http://www.docin.com/p-795673964.html，2014-11-18.朝阳区政府说，这一决定的依据是国家计委和北京市城乡建设委员会的通知。实际上这两个通知完全没有提到产权。*国务院：《批转国家计委关于加强房地产价格调控加快住房建设意见的通知》(国发[1998]34号)，http://www.doc88.com/p-887685787486.html，2014-11-22；《北京市城乡建设委员会关于住宅小区配套建设项目若干规定的通知》[(93)京建开字第 653 号]，http://www.bjhxy.org/e/upload/s1/fck/file/Law/Beijing/(93)%E4%BA%AC%E5%BB%BA%E5%BC%80%E5%AD%97%E7%AC%AC653%.pdf，2014-11-22.朝阳区政府当时恐怕没有想到产权问题的重要性，没有想到即使交出房产的管理权，也不等于交出房产的所有权，就轻易作出了决定。朝阳区的通知受到居民的强烈批评。一篇文章写道：“这种做法侵犯了业主的权益，违背市场准则，违反国家法律。”*听雪追风：《北京朝阳区对住宅小区的配套设施实施无偿移交，侵犯了业主的权益，违反法理》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_4bc627f9010008ru.html，2014-11-22.

三、理论分析

于是，我们需要从权利和法律的角度认真考虑，住宅小区配套幼儿园和学校应该归谁所有。

法律关于这个问题的条文清楚得令人吃惊。2007年10月1日开始实施的《中华人民共和国物权法》规定：“建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。”

这条规定将住宅区的公共空间和公共建筑分为三类：一是属于城镇的公共道路和绿地；二是明示属于个人的绿地，例如私家花园；除此之外都是第三类，属于全体业主共有。很显然，小区配套幼儿园和学校属于这一类，所有权归全体业主。

有些人对这条简单明了的法律进行复杂的解释。这没道理。法治就是形式主义的，就是要一字一句严守法律的文字。何况《中华人民共和国立法法》规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”其他任何人的解释都没有效力。

下位法不能违反上位法。如果旧法与新法矛盾，依照新法。要是一般规定与特别规定抵触，依照特别规定。时至今日，还没有跟《物权法》矛盾的同级法律或新法律，各地政府和全国人民都必须遵守《物权法》。《立法法》规定：“在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”在《物权法》生效前制定的任何规范性文件，如果跟这项法律矛盾，应该改正，不能再作为依据。在《物权法》实施以后，各地政府颁布的制度都要跟它的要求保持一致。

《立法法》还规定：“民事基本制度”和“对非国有财产的征收”只能由全国人民代表大会或全国人大常委会制定法律。“收缴”住宅区校舍和要求地产公司交出配套教育设施的所有权，是征收非国有财产的重要民事行为，不应当由地方政府立法。

当然，我们可以探讨《物权法》条文的合理性。住宅区的公共设施分为营业性和非营业性两类。小区的商店和旅馆等属于营业性公共设施，而学校和幼儿园属于非营业性公共设施。国家物价局、建设部、财政部和中国人民建设银行(1996年更名为“中国建设银行”)联合颁发的《商品住宅价格管理暂行办法》规定：“住宅小区内的营业性用房和设施的建设费用”不计入房价，“非营业性配套公共建筑的建设费”计入房价。*国家物价局、建设部、财政部、中国人民建设银行：《关于印发商品住宅价格管理暂行办法的通知》(价费字[1992]382号)，http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/xgbwgz/200611/t20061101_159649.html，2014-11-22.住宅价格的首要构成因素是成本。上文引用的材料表明，广州市移交给政府的小区学校和幼儿园“配套用地及土建部分投资应由开发建设单位负担，统一纳入综合开发费用”。那就是说，买地和建筑教育设施的开支全部计入成本，通通算进房价，由业主支付。后来广州市政府改为扣减土地出让金，具体做法是：根据配套教育设施的规划，减少拍卖土地的底价。由于不同地产公司的竞争，地盘实际成交价比拍卖底价要高得多，因而扣减底价的做法几乎完全没有意义。土地实际成交的支出计入成本，然后摊分到每套住宅的价格，由消费者承担。

在前面的讨论中我们看到，北京市政府规定，住宅区教育设施“无偿交付管理部门使用，其所需建设费用，计入该小区商品房成本。”这笔开支全部进入房价。消费者购房时支付了建造住宅区学校和幼儿园的费用，因此《物权法》规定校舍归业主共同所有，完全合理。如果政府要掌握配套教育设施的所有权，就应该专门划拨土地，并提供全部建筑费用。但政府不必多此一举，业主自己办学就挺好。这在后面进行讨论。

我们再考虑一个跟校舍所有权相关的问题：各城市政府接收了小区校舍之后，私人开办幼儿园或学校需要交纳相当高的“国有资产占用费”。有人抱怨这加重了教育机构的负担；也有人认为这些校舍不属政府所有，不应定为“国有资产”。对于后面这个批评，也许可以这样回应：即使校舍不是国有资产，土地也是国有资产，收取“国有资产占用费”是因为教育机构使用了国有土地。目前计算住宅区配套教育设施的“国有资产占用费”没有统一标准。在广州，由各区决定。就笔者调查的情况看，“国有资产占用费”不是按学校或幼儿园的占地面积，而是按校舍的建筑面积征收的，因而是使用小区校舍，而不是占用国有土地的租金。

四、另一条道路

受教育权是国际公认的人权。为了帮助人民实现受教育权，政府按居民人数规划校舍面积，监督地产商按规划建设，这些都是应该的。目前各个城市普遍存在的“入园难”和“入学难”问题应该妥善解决。

学界、新闻界和政界提出的对策多数是要求政府加强管理，包括加强对住宅区配套学校的征收。让孩子们顺利入园入学，那是很好的社会后果。但在正常情况下，如果后果跟权利发生矛盾，权利必须首先受到保护。一位女哲学家作过很有力的论证：假设一群病人马上需要器官移植，否则就会死亡。拯救他们的生命当然很好，但外科医生不能因此肢解一个健康人，摘取急需的器官。*J.J. Thomson. The Realm of Rights. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1990: 222—223.

受教育是人的基本权利。但是，在上面假设的情景里，继续生存也是病人的基本权利。事实上，几乎所有良好的社会后果，都是保护或帮助人们实现权利。如果为了更多人的权利，就可以剥夺或损害一些人的权利，那么，任何健康人都有可能被肢解，任何权利都可以随时被否定，因而人的权利也就失去了全部意义。由于这个缘故，诺齐克批评少数服从多数的“权利功利主义”。他认为，权利不是目的，而是边界。在正常情况下，它是追求良好社会后果时不应超越的限制，禁止人们为了保护或实现更多的权利，就侵犯一部分人的权利。*R. Nozick. Anarchy, State, and Utopia. New York: Basic Books, 1974: 29.因此，即使是为了解决孩子“入园难”和“入学难”的问题，也不能否认住宅区业主的权利。

在办学方面，公民有权利也有能力开办幼儿园和学校。在中国有法律效力的《经济、社会和文化权利国际公约》宣布：“本公约缔约各国承诺尊重父母和适当法定监护人的下列自由：他们可以为他们的孩子选择符合国家规定或批准最低教育标准的非公立学校，并保证自己的孩子获得符合他们信仰的宗教和道德教育。”*UN General Assembly. International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, http://193.194.138.190/html/menu3/b/a_cescr.htm, 2000-12-10.开办“非公立学校”是中国公民的法定权利。现在私立学校的总体教育质量不如公立学校，主要因为存在许多不合理制度。经过改革，中国私立教育的质量可以迅速提高。

多年来一直困扰人们的教育问题是学校缺乏特色，条件不同的学生难以得到不同的服务。这是公立学校占垄断地位的结果。公立学校受政府统一领导，遵守统一的制度，学生和他们的父母对办学的影响力很小。另外，对公立机构来说，法无授权即禁止。公立学校不能做法律没有明文准许的事，何况政府和公立学校要平等对待所有公民。一个地区同一程度的公立学校应该给学生提供基本相同的学习和生活条件。因此，统一教育是由公立学校的性质决定的，并不是它们的过错。对私立机构来说，法无禁止即自由。私立学校可以做各种法律不禁止的事。它不必与其他学校保持一致，所以学生和他们的父母对办学有较大的影响力，学校容易根据学生的需要提供不同的服务。只要办学者、学生和他们的父母同意，又不违反法律，学校就可以进行实验和调整。因此，在国际上，私立学校是教育改革的火车头。私立学校发展了，对全国教育都有重要的推动作用。

事实上，对于小区幼儿园和学校等配套设施的管理，《物权法》已经有相当明确的规定：“业主可以设立业主大会，选举业主委员会。”而关系业主共同管理权的重要事项，“应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”作出决定的业主需要满足两个条件：一是占小区住宅面积一半以上，二是占业主人数一半以上。各个住宅小区因为房价不同，聚集了需要不同和支付能力不同的家庭。业主管理配套幼儿园和学校，可以使教育适应住宅区里多数学生的需要。中国有那么多的住宅小区，有那么多有能力的业主，有那么多要求不同的家庭，如果依法办事，住宅小区的教育事务由业主决定，我们的教育一定会多姿多彩。

【责任编辑：王建平；实习编辑：童想文】

(作者简介:袁征，广东兴宁人，历史学博士，华南师范大学教育科学学院教授、博士生导师。)

【中图分类号】G40

【文献标识码】A

【文章编号】1000-5455(2016)02-0047-04

【收稿日期】2015-05-20