以资产为中心的政府信息资源管理模式

陈兰杰，鲍玉静

(河北大学 管理学院，河北 保定 071000)



以资产为中心的政府信息资源管理模式

陈兰杰，鲍玉静

(河北大学 管理学院，河北 保定 071000)

政府信息资源管理在经历了文书记录管理模式、以控制信息流为主的技术管理模式、信息资源管理模式和全生命周期管理模式之后，正在迈向以资产为中心的政府信息资源管理模式阶段。阐述了政府信息资产管理出现的必要性及其主要特征，并从制定政府信息商业化发开相关法规、设立专门的信息资产管理机构、实施数据开放，盘活数据资产、鼓励多方主体参与信息资产开发、建立政府信息资产管理绩效评估机制五方面提出了以资产为中心的政府信息资源管理模式的推进策略。

政府信息资源；信息资产管理；政府信息资源管理模式

一、引 言

“资产”这一概念是会计学、经济学以及评估学中重点应用的内容，尽管几个领域对于“资产”这一概念的定义表述各有不同，但综合学界的各种观点，可以对资产的概念作如下理解：资产是某个实体所控制的有可能产生未来经济效益的一种资财，资产存在实物型资产及非实物型的无形资产两种形态。信息资源作为一种无形资源，具有资产的性质，是一种非实物型的无形资产。信息资源之所以能够成为资产已获得相关经济学理论支撑，一个是信息经济学中的信息资产理论，施蒂格勒认为卖主和买主拥有的信息都具有资本或资产的价值[1]。另一个依据是经济学中的生产力要素理论，随着社会生产的发展，生产力的“多要素”理论日渐盛行，尤其随着信息经济的快速发展，信息作为一种生产力要素的作用被进一步强化。以此为认识基础，政府信息资源作为一种生产要素和经济资源，是一种可以为相关利用主体带来经济利益的无形资产。一般认为政府信息资产有广义的和狭义之分，广义的政府信息资产是指政府机构拥有的计算机硬件、软件及相关通信设备等；狭义的政府信息资产则是指政府信息内容资源[2]，政府信息资产本质上是政府信息资源的“资产化”[3]。政府信息资产同其他业务资产一样，是一种对国家、组织、个人有价值的资产，因此需要被合理有效地利用与保护。大数据环境下，信息已经渗透到各个领域，一种信息可能涉及多个主体，信息的广泛传播与使用逐渐使人们意识到信息资源也是可以创造价值的工具与资本。因此，从资产管理角度出发，把政府信息资源作为一种资产、一种战略资产、一种不同于土地、劳动力、资本的生产要素来加以开发和管理，将会不断提升政府的信息资源利用水平，提高政府信息资源的利用效率，为社会创造更多财富。以资产为中心的政府信息资源管理模式是未来政府信息资源管理发展的必然趋势，本文将以狭义的政府信息资产为研究重点，提出了相应的推进策略。

二、 政府信息资源管理模式的历史演进

(一)政府信息资源管理模式的演进

政府信息资源管理早期经历了文书记录管理、技术管理、信息资源管理、全生命周期管理几个模式(阶段)，目前正在迈向政府信息资产管理模式。需要说明的是，这些模式(阶段)的划分并不是截然分开的，在不同时期只不过是以某种管理模式为主，但同时也会存在多种管理模式交叉并存的情况。

1.文书记录管理模式。历史上最初系统地生产和保存记录信息的就是政府机构，早期的政府信息资源管理过程、管理对象、管理目的都是单一的，主要是对政府内部业务活动形成的信息进行记录整理，同时也对相关文献信息进行收集加工，因此逐渐在国家政权体系中形成了档案管理、文献管理以及秘书工作等组织结构[4]。最早的政府信息资源管理诞生于美国的记录管理(文书管理)，主要是以纸质文本和记录管理为代表的专业文书管理，分为记录保全和效率存取两个阶段[5]。1889年，美国国会制定了《通用记录处置法》用以提高记录处理的效率，此后又制定了大量相关法律来推动文书记录管理。此阶段模式的主要特征在于管理对象为产生于政府内部业务的各种记录本身，而不包括生产者、录存设备、费用等系统活动要素；管理手段主要依靠行政手段和法律手段。文书记录管理一直持续到了20世纪70年代末。

2.以信息流控制为主的技术管理模式。技术管理阶段是利用计算机技术，以自动化信息处理和信息系统的构建为主要工作内容从而达到控制信息流的目的。在计算机诞生不到十年的后，因其强大的信息处理能力，计算机被广泛应用于文献信息加工和管理领域以及政府的行政记录处理领域。到了20世纪60年代，管理信息系统的出现进一步的突显了了计算机在信息管理方面的作用。90年代后，信息系统向多样化发展，特别是分布式计算机网络的出现，政府信息资源管理出现了客户关系管理模式和政府信息资源规划管理模式。客户关系管理模式强调，在政府信息管理业务中，不论内部或外部业务，都应当做客户关系对待，保障资源的集中化采集和个性化提供。政府信息资源规划管理模式重在明确了解政府信息资源的基础上，对机构设置及人员分工进行优化，不断整合最终形成新的信息资源配置流程。技术管理阶段过于强调了技术在政府信息资源管理中的作用，而忽视了人文和政策因素，因而并不能真正实现对政府信息资源的有效控制和利用。

3.信息资源管理模式。1980年美国国会通过了《文书消减法》，明确提出了“信息资源管理”的概念，并且将记录管理的对象从记录扩展到了文件、报告或记录中的信息。1985年，美国联邦政府管理与预算局又通过了A-130通告，该通告又将信息资源管理的范围扩展到信息本身以及信息相关的人员、设备、技术、资金等要素[6]，这标志着现代政府信息资源管理理念正式形成，到现在其相关的管理方法和管理理念仍在使用中。该阶段抛弃了唯技术至上的管理理念，强调将政府信息作为一种重要的战略资源来加以开发利用，并对这种资源进行优化配置和管理。在管理手段上，强调采用技术的、经济的、人文的等多种手段对政府信息进行管理。

4.全生命周期管理模式。1993年克林顿政府掀起电子政府建设，电子政务环境下，政府信息资源管理模式就是通过描述在电子政务环境中不断出现的问题，提供解决该类问题的方案[7]，与此相对应，出现了政府信息资源全生命周期管理模式，主要根据信息在电子政务环境不同阶段的运动特点，针对各阶段特征，采用适当的应对方式和管理措施，可细分为链状模型、环状模型、矩阵模型。全生命周期管理模型体现了政府信息资源管理过程中的科学性、可控性和可循环性，但每一种模型的使用都有一定的技术条件限制，并且难以对政府信息资源管理的绩效水平进行评估。

(二)基于资产的政府信息资源管理的必要性

上述的政府信息资源管理模式的都是适应时代发展的要求而出现的，在当时都发挥了积极地作用。目前，将政府信息作为一种资源在国内外已经成为一种共识。在价值实现方面，上述政府信息资源管理模式中将政府信息资源作为政治资源、决策资源和文化资源的价值已经较大的发挥出来了。但是从政府信息资源本身所蕴含的价值来看，其作为一种生产要素或经济要素的价值还远远没有被开发出来，政府信息资源不仅对政府具有决策价值和政治价值，对普通公众具有参考价值和决策价值，对另外某些主体来讲，还具有较强的经济价值，其产品也能更好地满足公众的各种个性化的信息需求。因此，如何深度挖掘政府信息资源作为重要经济资源或资产的价值就成为一个重要的理论命题[8]。

1993年，美国政府制定并实施《政府绩效与结果法》(Government Performance and Results Act，简称GPRA)，这一法案正式确立了美国很长一段时间内以绩效为导向的建设目标，美国政府的绩效改革步入成熟阶段[9]。该法案规定了政府绩效管理的目的、绩效管理的内容、有关管理的责任与弹性规定、绩效管理的实施进程、GPRA自身实施的若干问题五大方面，具有统一、渐进、灵活等特点。政府信息资源管理专家对该法案的认可，一方面来自新公共管理运动变革的影响，另一方面是得益于对信息资源资产性认识的成熟，并开始关注从资产管理的精确性来实施非战略层面或项目层面的信息资源规划与管理。

三、政府信息资产管理模式的主要特征

由传统的信息资源管理向信息资产管理转变成为大数据时代政府信息资源管理的发展趋势。以资产为中心管理政府信息资源，强调将政府信息资源视为一种重要的经济资源和生产要素，通过不同的实施策略，对静态信息资源进行盘活、开发、组织与利用，将其转化为信息资产，实现信息资源潜在的经济价值与利益增值，该管理模式主要有以下几方面特征。

(一)价值取向上偏重改善社会服务质量

在我国政府信息资源管理中存在着两种不同的价值取向，即“为国家”(或“为机关”)和“为社会”[10]。在传统政府职能环境下，政府信息资源往往呈现出载体的单一性、信息存量的静态性[11]，对政府信息资源的管理重点在于“管”而非“用”，主要为国家机关的内部运作提供服务，而面向社会提供的信息服务具有内向型、被动型的特点。从理论上看,政府信息供给有“原态”的政府信息公开和“增值态”的政府信息开发与整合服务两种基本类型[3][12]。以资产为中心对政府信息资源进行开发与利用，一方面，在对政府信息实施加工、开发、利用的过程中，对不同信息进行分级分类，开发不同类型的政府信息资源产品，将政府信息资源转化为信息资产，使原始的静态信息逐渐转化为满足社会需求的动态信息。另一方面，为扩大公众获得信息的范围和机会，政府机构必定会促进开放性和互操作性。因此，将会建立支持互操作性和信息可获取性的信息系统，以可扩展、高弹性、便利用的系统设计，满足用户需求，全面改善服务质量，总体价值取向偏重改善社会服务质量。

(二)管理方法上强调合作共享

与国外相比，我国政府信息资源管理在管理方法与步骤上存在一定的纰漏。如因管理方法生硬死板，部门与部门之间联系不紧密，缺乏必要的沟通，使得信息不能及时共享，信息与业务流程脱节，信息孤岛现象严重。最终由于政府部门信息资源管理不当，造成较低的绩效管理水平，不仅会导致政府机构在资金、信誉、生存等方面的高成本，还可能降低公民对政府部门行政能力的信心。以资产为中心对政府信息资源进行管理，在“信息资产”的观念下，通过建立“信息价值”工作流程[13]引领政府团队开展工作，使信息资源同其他战略资产，如人员、财产等一样被自然且成功地实施部署与利用，加强了各部门之间的合作与联系，使信息资源产生更多的价值。此外，在保障信息资产的质量与安全性的同时，显著改善组织文化与能力，提高公共部门信息资产价值潜意识，不断增强政府组织的信息资源管理水平，提高治理效率，降低管理成本。

(三)利用过程中重视加强信息保护

正如文献[14]指出那样，我国政府信息资源管理缺乏统一规划，各地区、各部门在信息资源管理工作上具有高度自发性和分散性特征，并且在整体设计、管理策略、方法指导上存在严重的问题。因此，难以保证信息资源管理的科学化、有效化利用，并导致信息资源的安全使用面临威胁。然而，在把信息作为其生命周期内的一种资产进行管理，必然会加强对信息资源的保护，明确促进有效力的信息资产采集、开发、利用、保护角色与职责。政府部门将会限制共享合法授权的包含个人信息或者具有所有权的信息和有确保机密义务的有条件的使用信息。确保信息得到与危险和严重损害相称的保护，避免丢失、误用或者未经授权的访问与修改信息的情况[2]。此外，由于信息资源利用过程是多元主体的参与过程，政府信息增值再利用的过程中伴随着信息的转移会产生许多的知识产权问题，而采用完整的知识产权归属制度[15]解决问题，可实现对信息资源的进一步保护。

四、以资产为中心的政府信息资源管理模式的实施策略

从理论上看，只有进行一系列制度安排和科学运作才能推动政府信息资源由潜在生产要素向现实生产要素的转变，也才能实现政府信息资源的利益增值目标，从而完成信息资源向信息资产的转变。从制度安排的具体内容看，它由国家性制度度安排、社会性制度安排和政府机关内部管理制度安排三部分构成[8]。

以英国为例，英国是开发政府信息经济价值比较早的国家。2000年，英国财政部对知识经济的横向剖析研究报告显示英国从出售皇家版权信息(仅仅包括与许可协议有关的信息)获得的总收入为3.4亿欧元[16]。为了推动英国政府信息资产价值的实现，英国采取了多项措施，在法律方面，制定了《可交易信息准则(Tradeable Information Guidelines)》*该准则于1986年9月出版第一版，1990年 1月5号出版第二版。和《2005公共部门信息再利用规则》(Re-use of Public Sector Information Regulations 2005)[17]；在1999 年就推出了信息资产登录系统(Information Asset Registers， IARs)[18]；2005年，又整合相关部门，设置了公共部门信息办公室(Office of Public Sector Information，简称OPSI)，负责政府信息资产登记，政府信息商业性再利用授权以及负责处理有关私营部门对政府机关的投诉。目前，英国已成为欧洲开发政府信息资源商业价值的最佳实践国家。

以资产为中心的政府信息资源管理模式已在欧美一些国家广泛实施，并取得了较好的经济效益和社会效益，是未来政府信息资源管理发展的必然趋势。结合国内外成功经验，并结合我国事件，我们认为需要从如下几个方面加以推进。

(一)制定政府信息商业化发开专门法规

首先修改有关政府信息版权的规定。我国著作权法规定：法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件，及其官方正式译文不适用于本法[19]。笔者认为地理信息、环境信息、气象信息、统计信息、社会信息、经济信息也应纳入到免于版权保护的政府信息之中，只有这样，才能促进本部分政府信息的充分开发利用，推动我国信息内容产业发展。其次，完善《政府信息公开条例》。政府信息公开是政府信息商业性再利用的前提，目前我国的政府信息公开限制很多，政府能够公开的信息还十分有限，只有扩大政府信息公开的范围，才能有利于政府信息的自由流动和开发利用。最后，借鉴西方国家的一些做法，制定专门的《政府信息商业化开发法》。具体内容部分包括申请程序、费用问题、保障与监督、申诉处理、法律责任等。

(二)设立专门的信息资产管理机构

政府信息资源的采集、开发、发布等管理过程需要一套科学的运作体系，而行之有效的管理，必须由专门的机构来负责实施。以资产为中心信息管理方法的到来，必然会要求政府部门建立卓越的信息管理机构，由专门的信息资产管理部门来负责实施信息资源的管理工作，引领信息资源的战略部署工作，促进信息资源管理的成熟，使信息资源得到合理化开发与使用。

具体而言，一方面要明确信息资产管理机构的责任与任务，由其负责政府信息的收集、整理、分析、发布以及用户意见反馈等。政府部门拥有全社会80%以上的信息资源[2]，各种信息错综复杂，所涉及的不同部门和领域的信息将会牵涉其中，如果对信息资源管理不集中，每个部门都可实施管理权力，则必造成“九龙治水”的乱象。若由专门的信息主管部门统一负责信息资源管理工作，不但使信息资源的数量和质量得到保障，也可以减少因管理不当带来的风险。 另一方面，在信息资源的运营模式上要采用“统一管理、统一部署、统一标准、统一规范”[20]的战略规划。如此，政府网站不仅可以为公众提供统一规范的高质量信息与服务，让公众更快捷便利地获取和使用各种信息资源，还可以大幅度提高政府数据的透明度与开放程度，提升政府资源运转效率。如美国设立国家首席信息官对政府所有信息资源的工作进行管理；英国成立公共数据组，负责数据的收集、整理、发布；欧盟的数据开放工作由欧盟委员会负责；澳大利亚信息委员会办公室及政府信息管理办公室专门负责该国家的数据开放事宜等。

(三)实施数据开放，盘活数据资产

在我国，政府部门虽然是信息资源的最大拥有者，但从理论而言，大部分信息资源以静态方式而存在，只成为了一种潜在的生产要素，并没有实现信息资源的真正价值与增值。因此，对静态政府信息的激活是实现政府信息资产化运作的首要任务。

首先，要完善政府数据开放工作，不断扩大开放范围，促进开放进程。在政府数据开放过程中，各种数据资源的提供为不同的群体获得利益增值提供了可能。从政府信息开放运作过程来看，它既可以是政府部门相互之间开放数据，也可以是面向社会大众所开放的数据。不论面向哪一类主体，都能为其特定的服务提供需求，实现静态信息资源的动态转变，为政府信息资源向利益资产的转化提供增值空间。其次，优化政府信息资产管理数据平台，全面提高平台的服务性能。具体而言，数据采集上，将纵向数据(财政部、卫生部、教育部等部门的数据)和横向数据(省、市和其它国家数据)通过整合一并提供给社会；数据管理上，通过建立完整的数据分类体系，从不同角度对数据予以描述与分类，实现对数据的集成管理；数据利用上，除了要重视平台的业务流程、操作方式、布局方式外，还要着重关注平台的交流机制构建，使用户与用户、用户与网站之间能及时展开交流，这对盘活数据资产有着重要作用。再次，要开发分析信息的工具和方法。政府信息资源增值开发离不开对信息的分析与挖掘，因此开发分析信息的工具与方法是盘活信息资源、实现信息价值化的重要途径。通过对各种信息进行深度分析、整理、挖掘和再加工，使其具有更高的经济和社会价值[21]，并且提高对未来发展趋势的判断和了解，实现政府信息资源增值开发利用。

(四) 鼓励多方主体参与信息资产开发

政府信息是一个国家重要的战略资源和巨大财富[22],对政府信息资源进行开发,满足社会大众需求，不但是政府信息服务的主要目的,也是提高政府效能，提升政府科学决策水平的又一举措。信息资源在向信息资产转化的过程中，政府单方面的努力是不够的。在与社会各主体缺乏交流的情况下，政府对信息使用情况的了解及信息作为资产如何实现创新、促进经济增长就无从谈起。因此，政府信息资源管理需要多方主体参与到信息资产的开发过程中来。

政府部门首先要不断关注用户需求，针对用户需求提供差别服务，增加用户利用政府信息实现各种利益的机会与可能，这就需要在信息资源管理的过程中实施用户参与策略。政府机构与公民进行积极的对话交流，不但能使信息及时分散于整个社会，使公众能充分利用信息资源并从中获益，还可以为公众提供更多的参与机会，了解公众的意见与需求，并通过群体智慧帮助政府形成科学的决策方向。此外，政府也可以积极筹措非政府组织、私营领域、开发商等的参与战略，在保持与该些群体对话的过程中，建立合作机会，提高合作层次。通过合作，加速信息资源的流动，实现信息资源的有效利用，将信息资源转化为新层次的产品与服务，为信息资产价值的提升创造良好的环境。

(五)建立政府信息资产管理绩效评估机制

目前，政府信息资源管理绩效水平的提高逐渐受到各级政府的关注，为实现信息资源的高效管理，绩效评估作为提高管理水平的有力工具被逐步运用到政府信息资源管理工作之中。澳大利亚新南威尔士州发布的《信息管理审计指南》(2002)认为信息审计(评估)“是对一个机构信息持有及其信息管理活动的评估”[23]。Dubois (1995)认为，对政府信息资源管理进行绩效评估“是对信息资源及其服务的识别、成本、发展、合理化的有效管理工具”[24]。南非的Maria Tali和Nathan Mnjama提出，“信息审计是鉴定信息资源、信息需求、信息流向与信息处理过程的重要工具，它使机构的信息服务与用户需求相一致”[25]。不论如何定义政府信息资源管理绩效评估的内涵，该活动在改进政府信息资源管理机构绩效方面的意义是值得肯定的，特别是在政府信息资源资产化背景下，建立完善的政府信息资源管理绩效评估体系更为必要。

一个完整的绩效评估体系应包括政府信息资源资产化程度、信息资产授权使用方式、实现的经济效益、信息资产收费方式、监督与反馈机制等要素。

五、 结 语

政府信息资源管理的终极目标是向公众提供优质的、多样化的公共信息服务。依据新公共管理理论，这种信息服务既可以是以政府为核心主体提供的公益性信息服务，也可以是政府授权民间信息机构或信息企业等多元主体通过对政府信息资源的增值开发所带来的商业化信息服务。以资产为中心的政府信息资源管理模式，不仅能将政府信息资源转化为重要的经济资源和生产要素，使静态信息转变为动态信息，实现政府信息资源价值最大化，还可以为通过政府购买信息服务提高社会信息服务水平奠定基础。而大数据时代的到来，为实施政府信息资源资产管理提供了相应的理论依据和技术支持，必将推进政府信息资源管理模式的全方位变革。

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【责任编辑 侯翠环】

The Asset-centric Government Information Resources Management Pattern

CHEN Lan-jie，BAO Yu-jing

(College of Management，Hebei University，Baoding, Hebei 071000, China)

Combing the development process of the government information resources management model,and describes the connotation and characteristics of the government information resources management model.The article puts forward the operating strategy of government information resources management model from five aspects of formulating relevant laws and regulations of commercial development of government information,setting up specialized information asset management institution,implementing of data open and activating data assets,encouraging multi-body participation in the information asset development,and establishing performance evaluation systems of government information resources management model.

government information resources;information assets management;government information resources management model

2016-06-21

国家社科基金项目“‘资源-资产’视角下我国政府信息资源商业价值实现路径研究”(13CTQ004)；河北省人文社会科学研究重大课题攻关项目(ZD201503)；河北省高等学校青年拔尖人才支持计划项目(BJ2014064)及河北省宣传文化系统四个一批人才资助项目的研究成果。

陈兰杰(1978—)，男，河北定州人，博士后，河北大学管理学院副教授，保定市信息资源管理研究中心主任，主要研究方向：信息资源管理、信息计量学、科技政策评价等。

D035

A

1005-6378(2016)05-0155-06

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.05.023