公共政策制定过程中部门利益冲突的动因分析

王运锋

(北京大学 教育学院，北京 100871)

公共政策制定过程中部门利益冲突的动因分析

王运锋

(北京大学 教育学院，北京 100871)

公共政策的制定是一个极其复杂的过程。教育政策制定是党和政府的决策系统对已经面临的教育政策问题采取行动的过程。一项政策的制定，是多种力量相互博弈的过程。在教育政策的制定过程中，参与制定政策的主体以及主体内部的不同层面，共同作用于公共政策的整个过程。教育部门与资源配置部门、竞合或利益相关部门之间之所以发生各种各样的冲突，都有其内在的需要或者说是行为动因，而这些动因不外乎各个部门自身对权力、利益、政绩和价值的追求。

公共政策;部门利益;冲突;博弈

公共政策的制定，是在特定的政治环境、政治格局和社会环境下进行的。在我国政策制定过程中，政府起主导作用、各级行政部门起关键性作用的特点，是由我国特有的政治环境和政治体制决定的。政府和各级行政部门在政策制定中享有高度的政策制定权。

在公共政策制定过程中，政策行动主体围绕政策和政策程序会形成国家与社会之间的不同互动关系类型。一是多元的关系主体。众多行动者常常作为组织代表以个体形式参与政策网络，如公共部门、私人部门以及第三部门等。二是复杂的关系联结。参与政策制定的多元主体之间表现为结构关系或人际关系特征。三是互相依赖的行动者。这些行动者的相互依赖性主要来源于资源依赖、利益诉求、政策合法化三个方面。这样以来，在实现政策目标过程中，不同行动者处于一种非正式的、非科层式的相对稳定的关系形态。

公共政策的核心要素是利益。政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。实际上，政策的制定过程就是各种利益主体把自己的利益诉求输入到政策制定系统的过程。在这个过程中，政策主体依据自身利益的需要，通过相互博弈，对复杂的利益关系进行再调整。资源依赖理论认为，资源在组织成员间进行分配时会产生各种依赖关系。那些占据关键性资源的组织在依赖关系中占据主导地位，因而获得更大的权力[1]。政策网络理论认为，行动者在政策网络中所处的位置，会影响其表达利益和获取资源的机会，并将决定其对政策结果的影响力。无疑，居于政策网络核心地位的行动者，将拥有相对多的利益表达与获取资源的机会。这些行动者也将对政策结果有更大的的影响力[2]。

教育的政策制定，是公共政策制定的具体化，是党和国家的决策系统对已面临的教育政策问题采取行动的过程。在制定过程中，这些党和政府部门以及部门内的各个层面因不同的利益而相互博弈，共同作用于教育政策制定的整个过程。这里以一项地方政府的教育发展规划纲要的制定为例来加以说明。一个地方的教育发展规划的制定，涉及党和政府机关的多个部门。我们可以根据各个部门对制定过程影响程度的不同来确定这些部门的地位：(1)教育部门是作为政策制定最核心主体和资源受益者的身份来参与的。(2)发改委、财政、人力资源、国土、建设等部门掌握政策资源，对教育事业发展具有较大控制，是作为资源配置部门参与的，在政策网络中居于内核地位。(3)文化、科技、共青团、妇联、残联等部门所担负职责与教育有交叉合作关系，或者其发展利益与教育事业发展紧密相关，属于竞合或利益相关部门。在教育规划纲要的制定过程中，教育部门与资源配置部门、竞合或利益相关部门之间之所以发生各种各样的冲突，都有其内在的需要或者说是行为动因。

一、部门的政治权力追求

在政治权力的表现形式中，公共政策制定是重要的一种。戴维·伊斯顿认为，公共政策是政治系统权威性决定的输出，即通过政策实施，对全社会价值所进行的权威性分配，让一部分人享用一些资源而排斥另外一些人对该资源的享用[3]。在实际政策系统中，谁拥有的决策权力大，他所偏好的政策就容易得到通过和贯彻。因此，有人把决策过程看作是人们相互间进行“权力角逐”的过程。日本学者大岳秀夫认为就某个政治过程而言，它既可看作是政策过程，又可看作是权力过程。在这里，权力过程被定义为，某个特定行为者使用各种争论政策为手段，维护和扩张自己权力影响的过程[4]。对于政府部门来讲，行政权力是其履行政府职能的基本条件，没有权力就无法履行其职能。也可以说，行政权力是政府职能的前提和基础，政府职能是行政权力的外在表现。政府部门在起草有关法律、法规草案，以及制定规章、条例和政策时，都要千方百计地强化部门的职能。一些政府部门甚至利用立法和政策制定，将地方利益、部门利益堂而皇之地写进规范性文件，以部门规章或“红头文件”保护和扩大部门权力。在教育规划纲要这项政策的制定过程中，政府部门之间追求政治权力的情况很多，大致可分为以下几种类型：

1.扩大本部门的政策资源。政府部门所掌控的资金、人力等资源属于公共物品，虽然不等同于部门获得的实际经济利益，但这些资源的配置和输出无疑将有利于提高这些政府部门对资源的控制力。按照费佛尔和萨兰奇科的研究，一个组织对另一个组织的依赖程度取决于两个决定性因素。资源对于组织生存的重要性，组织内部或外部一个特定群体获得或自行裁决资源使用的程度以及替代性资源来源的存在程度。如果一个组织非常需要一种专门资源，而这种资源在这个组织中又非常稀缺，并且不存在可替代的资源来源，那么这个组织将会高度依赖掌握这种资源的其他组织。当一个组织的依赖性大于另外一个组织时，权力变得不平等。当资源控制部门掌握了某种对于政策目标达成起重要作用、且不可替代的资源时，通常会减少对其他部门的输出。权力的划分意味着利益的分配，为了使本部门在利益配置中占据更有力地位，各部门存在着强烈的部门权力扩张欲望，试图通过政策制定扩大自己的行政权限。例如，负责教育规划纲要起草的教育部门向各有关部门征求意见时，人力资源部门的反馈意见之一，就是建议把“建立面向社会公开招录中小学教师制度”改为“建立面向社会公开招聘中小学教师制度”。即，将原来表述中“公开招录”修改为“公开招聘”。一般来说，招录，是指国家机关招录公务员或事业单位招录工作人员，要纳入国家行政或事业编制。招聘，则是指企业和事业单位招收工作人员，招进的对象一般是签劳动合同，不按照公务员法管理，其本质也就是合同工。各大中小学校属于事业单位，如果学校采取公开招录方式招收教师，那么进入教师队伍的人员理论上都应享有正式事业编制。而采用公开招聘的方式，招进来的人员就可以按照劳动合同进行管理，而是否允许招聘来的教师进入正式编制，首先取决于学校是否有空编名额，二是人力资源部门是否同意入编，因为最后入编是需要人力资源部门操作的。这样一来，把面向社会的公开招录改为公开招聘，就使得在学校招收教师上，人力资源部门有了更大的实际权力。

2.设置本部门的行政审批权和行政许可权。行政审批和行政许可是行政机关针对行政相对方的一种管理行为，是国家对社会经济、政治、文化活动进行宏观调控的有力手段。对于任何政府部门来说，行政许可权是其行政权力的重要组成部分，同时也是其权力寻租的最主要渠道。因此，各政府部门都会在法定的权限、范围、条件和程序下，尽可能多地设置行政审批和行政许可，以有效扩大其行政权力。比如，建设部门掌握建设规划政策资源。负责拟订廉租住房规划及政策，会同有关部门做好中央和地方廉租住房资金安排并监督实施。经济适用房、廉租房是向符合条件的低收入群体提供的价格相对低廉的住房，教育部门在起草教育规划纲要草稿时，考虑到教师住房普遍存在困难，提出“各地经济适用房、廉租房建设应充分考虑教师住房因素”，目的是使保障性住房建设政策能够向教师群体有所倾斜。建设部门负责拟订经济适用房、廉租住房规划及政策，该部门在反馈意见时提出修改为“对符合住房保障条件的，各地要及时将其纳入保障范围。”这一修改，实际上把教师群体完全等同于其他社会群体，在经济适用房和廉租房配置时，教师需要和其他社会群体一样去向住建部门申请许可。这样一来，就把原来表述中教师这一在经济适用房、廉租房政策中需要特殊照顾的群体，变成了一般行政相对人，其实质是向教师群体设置了行政审批。

二、部门的经济利益追求

“一切政治活动归根到底都是为了经济利益而进行的，政治权力只不过是用来实现经济利益的手段”[5]。从现实情况看，公共权力具有委托——代理关系，公共权力所有者是公众，公众通过契约让渡部分权力给政府，政府成为公共权力的行使和代理者。而在公共权力的运行中，政府又包括统治者和官员在内的多个利益主体的作用体，实际代表政府行使权力的是一个个具体的行政人员。按照公共选择理论的观点，行政人员在很大程度上受个人利益的驱动。“经济人”和“政治人”的特性都使政府部门具有自利性倾向[6]。这种自利性，使得行政人员经常处于“公仆”和“社会公民”两种角色的冲突之中。在某种程度上，整个行政人员系统存在着自身的共同利益追求，比如个人收入的增长、福利待遇的改善等等。这使得政府部门在政策制定中都会考虑到自身的经济利益的增加或减少。在教育规划纲要的制定过程中，各部门的经济利益冲突也有所体现。

1.为本部门服务群体和对象争取更多经济利益。对于一个政府部门来说，在其利益追求中，为所服务群体和对象争取更多发展所需要的各种资源，是很重要的一部分，是其公共服务的重要体现。资源具有稀缺和不可替代性，对资源的拥有和有效利用导致了组织和部门间发展的差异。因此，在当前的体制下，能够为服务群体和对象争取更多的发展资源，提高他们的发展力和发展水平是政府部门行政能力和政绩的重要体现。比如，文化部门在对教育规划纲要的修改意见中提出，“建议将专业艺术教育作为一种特殊教育，在政策、资金和办学层次等方面予以支持。”因为文化部门负有指导、管理文学艺术事业，推动各门类艺术的发展的职能，而专业艺术教育是促进各类艺术事业发展的重要基础。文化部门为了促进艺术职业学院的更好发展，在教育规划纲要的修改过程中抓住机会为其争取政策、资金等资源。

2.为本部门生存和发展争取经济利益。公共选择理论认为，政府机构中的官僚和市场经济中的其他人一样，也是效用最大化的追求者。官僚为了实现其效用最大化，不断证明本部门比别的部门更为重要，并想办法扩大其下属的人数和争取更多的预算，而不管这些人员和资源的增加是否因为政府工作的需要，导致政府规模不断膨胀。伴随政府规模的膨胀，作为分支的政府部门的规模和支出也将不断扩大。政府部门要实现良好的生存和发展状态，就必须从外界获取足够的经济支持。例如，地税部门在教育规划纲要的修改意见中提出，要删除“制定鼓励学校开展社会服务的税收优惠政策”。把“落实教育捐赠支出在所得税前全额扣除政策”中的“全额”删除。这两处修改的出发点是相同的，都是为了避免教育部门分流税务部门的税收来源，从而减少地税部门的经济收益。

三、部门的政绩追求

政绩是指政府管理公共活动和社会事务过程中的结果、效率与效能，包含政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效等诸多层面[7]。公共选择理论认为，政治活动和经济市场本质上一致，都是个人出于自利动机而进行的交易活动。对于大多数干部而言，在激烈的政绩竞争脱颖而出是官员获得升迁的可靠途径。从目前的政绩评价体系来看，政绩包含的指标非常丰富，既有经济的，也有政治的和文化的，如财政和收入、教育、安全、就业、社会保障、环保等。随着时代的发展和政府职能的转变，以及不同时期上级关注的领域的变化，政绩评价体系会相应变化和扩充。教育改革发展更多属于“软指标”，对地方政府的约束力相对较弱,对于政绩的考察更多是以上看得见的，见效快的“硬指标”。在教育规划纲要的制定过程当中，有些部门的意见也是以本部门的政绩为出发点考虑的。主要表现在：

1.完成本部门工作职能。对于任何政府部门来讲，在施政过程中完成本部门的工作职能都是第一位的。在政策制定中，各政府部门会考虑政策的偏好、资源的配置、开展工作的便捷等因素是否有利于本部门工作职能的完成，从而会努力使政策向着有利于本部门职能完成的方向行进。例如：科技部门在教育规划纲要的修改过程中建议“进一步推动高等院校与科研院所的密切合作，促进科研成果转化和高新技术发展，使高校科研力量充分发挥”。政法部门在教育规划纲要的修改过程中提出增加“把社会主义法治理念教育纳入各级教育行政部门干部队伍思想政治教育和各级各类高等学校思想道德及法学教育的内容，健全完善教育制度，努力培养造就具有坚定正确政治方向的高素质管理队伍和人才队伍”。公安部门在社会治安方面负有分析形势，制定政策、组织指导、依法查处等职责，在其对纲要所提意见中，建议把“加强校园文化建设、网络管理和周边治安综合治理。”修改为“加强校园文化建设、网络管理。加强校园及周边社会治安综合治理，规范内保力量建设，整治周边治安乱点，营造良好教学环境。”统战部门具有调查研究、协调检查有关民族和宗教工作的重大方针、政策的职责，该部门在所提意见中建议将“加大对民族自治县、乡和人口较少的民族教育事业的扶持力度。”修改为“加大对自治县、民族县、民族乡和民族村教育事业的扶持力度。”各部门通过这样的修改，最后出台的教育政策文件，肯定有利于本部门工作职责的完成。

2.执行国家和上级相关政策。政绩具有鲜明的政治性。这一特点是指政绩的政治敏感性和政策执行性[8]。具有较高政治敏锐性的政府部门，常常会把中央精神和上级部署进行创造性落实、实践和发挥，成为获取政绩的政治资本。那些政绩越是突出，越符合上级要求的官员，获得晋升的可能性越大。自上而下的干部任用体制、政绩考核机制，以及在此基础上的干部晋升机制，决定了下级政府部门对上级政府负责，在公共政策制定中以贯彻本部门的上位政策为依据。例如，在教育规划纲要制定过程中，教育部门经过大量调研发现，国家规定的中小学编制标准已经颁布多年，近年来教育发展出现重大变化，国家实施了寄宿制学校建设工程，学校安全、卫生和生活管理任务繁重，原有编制标准已经不适应需要，各地中小学校普遍存在教师严重缺编的现状，地方政府普遍呼吁增加专项编制和提高编制标准。在这样的背景下，教育部门提出“按照教职工总量3%的比例，增加学校安全、卫生、生活管理人员编制”的内容。而负责教师编制规划的人事编制部门在修改意见中提出要删除上述内容，理由是依据国家编制部门规定，现有的中小学教职工编制已经包括了教师、职员、教学辅助人员和工勤人员，在国家编制部门未出台新的文件情况下，不能再另行增加编制。

3.追求考核评价。近年来，随着我国行政体制改革的推进和对政府效能提高的追求，政府绩效考核体系日益完善，考核指标逐渐多维，考核主体也越来越多元化，对于提高行政效率，增强服务意识，转变发展模式，具有积极的作用。但仍然存在着一些问题，在考核指标上，存在重经济发展轻民生发展的倾向，GDP增长率、财税增长率等经济指标权重过大，而民生和公共服务指标权重偏小。在教育规划纲要的制定过程中，财政部门提出删除“大幅度提高财政性教育经费支出占国内生产总值的比例达到4%”的表述。修改的理由是上级财政部门对地方财政部门的考核标准是财政教育支出占地方一般预算支出的比重，而不是财政性教育支出是否达到国内生产总值的4%。显然，是否符合对该部门的考核评价标准，成为财政部门提出修改意见的最主要依据。

四、部门的价值观追求

公共政策是政府依据特定的伦理标准来进行的价值选择。在公共政策制定过程中，政府部门的价值观起着非常重要的作用，政策目标的确定、方案的抉择、信息的过滤都受价值观影响。政府作为公共政策的主要制定者,是最大的公共权力持有者,因此，公共性是公共政策首要的价值选择，也是其与一般政策最显著的区别。其次,公共政策的价值选择还包括公平、效率、民主、秩序等。“价值规定着政治过程和管理过程，并且是资源分配指导原则的核心。而价值取向是指主体确立的价值活动的方向，它取决于主体的价值追求，同时主体的价值追求又取决于主体的利益与需要”[9]。在政策制定的过程中，不同政府部门依据本部门的利益与需要作出不同的政策选择。同时，也有的政策选择，却是与其部门利益相距较远的，有的甚至和部门职能和部门利益毫无关系。这类选择，表现了这些部门在看待教育发展上的不同的价值取向和价值选择。

通过分析研究发现，政策制定过程中，部门之间存在各种冲突的原因，主要是政治权力、经济利益、部门政绩和价值观方面的不同追求造成的。这些不同的追求导致部门对教育政策具体主张的不同态度，形成政策制定过程中的意见冲突。对一项政策具体主张的不同态度的行为动因，有时候是政治权力、经济利益、 部门政绩和价值观的其中一项因素导致，有时候是两项或多项因素共同起作用导致。这些不同原因导致的意见不仅加大了政策制定的成本，使政策难以出台，而且导致最后出台的政策往往违背了解决政策问题的初衷，使政策的针对性、有效性大大降低。

[1]PFEFFER J，SALANCIK G.The External Control of Organizations:A Resource Dependence Perspective MJ,New York,Harper and Row,1978.

[2]丁煌,杨代福.政策网络、博弈与政策执行:以我国房价宏观调政策为例[J].学海,2008(6):81-87.

[3]戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析[M].王浦幼，译.北京:华夏出版社,1999.

[4]大岳秀夫.政策过程[M].北京:经济日报出版社,1992:124.

[5]苏宏章.利益论[M].沈阳:辽宁大学出版社,1991.

[6]阮守武.公共选择理论及其应用研究[D].安徽：中国科学技术大学，2007.

[7]卲梦洁,盛明科.地方政府政绩困局的成因及其化解——以财政分权理论为视角[J].当代经济管理,2013(9):81-87.

[8]陈家喜,汪永成.政绩驱动:地方政府创新的动力分析[J].政治学研究,2013(4):52-58.

[9]陈道峰.公共政策制定中的政府利益分析[D].开封：河南大学，2008.

【责任编辑 侯翠环】

Analysis of the Cause of the Departmental Interest Conflict in the Public Policy Making Process

WANG Yun-feng

(School of Education,Peking University,Beijing 100871,China)

The formulation of public policy is an extremely complex process.Education policy formulation is a process of action by the party and government's decision-making system on the education policy issues that have been faced.A policy formulation is the process of a variety of forces competing with each other.In the process of education policy formulation,the main body of the participation of policy formulation and the different levels within the main body are involved in making the whole process of public policy.All sorts of conflicts occurring between the education department and the department of resource allocation,concurrence or interests of the relevant departments,have their inherent need or the behavior motivation,and the motivation is nothing more than the various departments of the pursuit of their own power,interests,achievements and value.

public policy;departmental interest;conflict;game

2016-08-21

王运锋(1965—)，男，河北柏乡人，北京大学教育学院高级教育行政管理专业博士生，主要研究方向：教育政策制定。

C93-0

A

1005-6378(2016)06-0105-05

10.3969/j.issn.1005-6378.2016.06.015