分税改革：合作而不合并

闵杰

由中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》（以下简称《方案》）于2015年12月24日正式对社会公布。

这次改革方案引起社会关注的一个重要原因，在于回应了长期以来的一个社会关切，即国税与地税要不要合并的争论。根据方案，未来相当长一段时间，国税与地税两套税务机构将会继续存在，“合作而不合并”。

中央财经大学财经研究院院长王雍君告诉《中国新闻周刊》，从国际比较的角度看，中国的税收成本不低，效率却不那么高。这项改革的主要意义就在于：在眼下合并的条件和时机不是十分成熟的情况下，通过约束两个部门间的协调与合作，来提高税务行政的效率，降低税收成本。

税收征管体制改革，虽然并非实体税的调整，也并非税法的修改，但在上海财经大学公共经济与管理学院教授朱为群看来，征管体制的改革，可能会触及多方面的利益关系：一是中央和地方的利益关系，也就是全国人民和各地人民之间的利益关系;二是各级政府与其所服务人民的利益关系;三是税务系统内部横向和纵向的权责利关系问题。

从2016年1月1日起，证券交易印花税由现行按中央97%、地方3%比例分享全部调整为中央收入。而从2016年开始，“营改增”或将覆盖所有行业，作为地方主体税种的营业税将成为历史。

从各种迹象来看，当前税收有向中央进一步集中的趋势。在这种趋势下，如何进一步理顺支出在中央和地方之间的分配关系成为社会的关切。朱为群告诉《中国新闻周刊》：“这次改革的前提是分税制财政管理体制，但是否会有利于‘完善分税制，现在还不能下结论。”

2015年11月18日，四川省华蓥市国税局一名参赛人员在比赛中利用算盘算术。未来相当长一段时间，国税与地税两套税务机构将会继续存在，“合作而不合并”。

“合作而不合并”更具实操性

从1994年实行分税制财政管理体制改革以来，中国按税种把收入划分为中央税、地方税及共享税，并同时设立国税、地税两套税务机构进行征管。

但由于国税、地税业务多有重叠，影响纳税效率，关于国地税即将合并的提议也一直在业界存在。在往年的全国两会上，不少代表和委员都有提议，技术层面上完全可以实现一套征管班子，只需在入库时，根据收入归属办法分别纳入中央或地方国库。

国家税务总局局长王军在谈到改革背景时也提及，两套机构并存也存在一些比较突出的问题，如职责不够清晰、执法不够统一、办税不够便利、管理不够科学、组织不够完善等。

在现实中，很多企业都要跟两个不同的税务部门打交道，相同的资料要递交两份，应对两套系统的监管，而且不同地方的税务部门对同一个政策的解读往往也不同。

“最主要问题在于两套税务机构做几乎相同的事：同一个纳税人需要同时面对至少两个税务机构，‘什么事该找谁之类问题层出不穷，不胜其烦。”王雍君告诉《中国新闻周刊》，理论上讲，一套税务机构足以完成所有的征税任务，甚至可以在总成本更低、总体效率更高的情况下做到。

两套机构执法不协调，不仅导致纳税人重复征税、不断奔走于国税与地税之间，更严重的是，不可避免地会出现抢夺税源和征管真空并存。

一位在一线工作的北京市地税工作人员告诉《中国新闻周刊》，国地税职能划分不清，在企业所得税的征管上也比较明显。国地税共同征管企业税，因为职责不清，现实中有争抢税源的现象。

在王雍君看来，税源之争不可避免，也很普遍，主要的表现有：农村税源向城市转移、小城市税源向大城市转移、大城市税源向特大城市转移，中西部税源向东部转移。

基于以上问题导向，《方案》此次国税、地税征管体制改革包括六大主要任务：理顺征管职责划分，创新纳税服务机制，转变征收管理方式，深度参与国际合作，优化税务组织体系，构建税收共治格局，共31项具体改革事项。

在理顺征管职责划分上，方案明确，要合理划分国税、地税征管职责，中央税由国税部门征收，地方税由地税部门征收，国税、地税部门可相互委托代征有关税收。要在全国范围内实现服务一个标准、征管一个流程、执法一把尺子，并强调要建立统一规范的信息交换平台和信息共享机制。《方案》也明确，行政事业性收费、政府性基金等非税收入项目，将改由地税部门统一征收。

在受访专家看来，国地税“合作而不合并”有其现实逻辑。朱为群告诉《中国新闻周刊》，国地税分设的前提是分税制，进一步说，是分级财政体制。这个前提未变，国地税分设也不会变。另一方面，机构合并会产生巨大的组织成本，会牵涉到税务系统的各个领域和各个层次，搞不好就会影响税务机关基本功能的发挥，“在收入压力日益加重的情况下，全面进行机构合并面临着巨大的不确定风险，尤其是财政收入风险”。

在朱为群看来，国地税合作在实际上早已具有基础，这次改革就是扩大和加深这种已有的国地税合作，把面向纳税人的那部分相同的功能（如受理申报纳税、购买发票、税务稽查等）整合起来，一方面可以节约税收征管资源，另一方面也可以方便纳税人办理税务事宜，可以兼收降低税收管理成本的双重好处。

“营改增”后博弈“再平衡”

2012年开始的“营改增”，成为当前央地之间财税收支失衡的又一个导火索。

为了解决重复征税等问题，2012年开始了“营改增”试点工作，目前“营改增”试点扩至全国，试点行业扩至交通运输业、邮政业、电信业和7个现代服务业，只剩最后四个行业——建筑业、房地产业、金融业和生活服务业尚未被纳入“营改增”。

财政部部长楼继伟近日在部署2016年财政工作时表示，全面推开营改增改革，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入试点范围。

这被业内人士解读为，2016年“营改增”将覆盖所有行业，营业税将成为历史。

从中国税种的收入结构看，增值税是第一大税种，2014年占所有税收收入比重约为26%，属于中央和地方共享税，分成比例是75%：25%。营业税是国内第三大税种，2014年占所有税收收入比重约为15%，属于地方税，是地方主体税种。

此前，营业税、企业所得税和个人所得税是地税收入中的三大主体税种，也是地税收入增长的主力军。全面“营改增”之后，此前完全归属地方的营业税，将变成中央和地方共享的增值税，央地之间按照75%和25%的比例分成。如此一来，地方税收收入必将大大减少。

不过，在目前，为了减轻营改增对地方税收带来的影响，采取了过渡政策，即营改增后收入归属保持不变，原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后仍全部归属试点地区。

以税种划分为内核的收入划分，向来是中央和地方博弈的主战场。新中国成立以后，也曾历经数度博弈。营改增全覆盖后，中央和地方税收收入如何再平衡，业内也有很多不同声音。

“营改增之后，原来属于地方政府的营业税将不复存在，如果没有任何补救措施，地方政府就会失去非常重要的收入。”朱为群告诉《中国新闻周刊》，解决这个问题的方法有几种：一是重新调整增值税的共享比例，提高地方政府在增值税收入的分享比例，但是这种做法可能与中央财政的利益产生直接冲突，在目前体制下可能不会被采纳。

在不能调整共享比例的情形下，第二种方式是把消费税的一部分分给地方，比如，把某些税目的消费税划归地方，中央保留烟酒汽车等主要税目的消费税收入，其余划给地方政府。

“第三种方式就是开征房地产税，实际上就是把现有的房产税和城镇土地使用税加以合并，并且扩大征税对象和范围，将城镇、农村的所有房地产纳入征税范围。”朱为群表示，这种方式虽然难度很大，但目前房地产税法已经纳入人大立法计划。

在他看来，以上的解决方法都是在收入上动脑筋，但解决地方财政收入来源还有一个不能忽略的方式，就是加大中央和省级政府对下级政府的财政转移支付力度，特别通过压缩各类专项转移支付同时扩大一般财政转移支付力度，从而保障各级地方政府提供基本公共服务的资金需要。

王雍君也认为，“营改增”之后，地方税收困境的解决方案，主要是加快地方税建设和改革政府间的转移支付。在地方税建设方面，零售消费税和房地产税是两个比较有前途的地方税种，“转移支付改革的方向是因素法、公式化，要按照标准收入与标准支出及其差额作为设计原则，这在技术上没有实质的困难。”

支出责任划分是改革症结

在朱为群看来，如果只把注意力聚焦在中央和地方之间税种的划分，只是税收收入在中央和地方之间的分配方式，其实还没有完全触及分级财政体制的核心，即支出在中央和地方之间的分配问题。而后者，事关中央和地方之间的事权和支出责任如何相匹配的问题。

2014年6月底，财税改革顶层设计方案——《深化财税体制改革总体方案》获通过，明确了三大任务，除了预算管理制度改革和六大税收制度改革两大任务外，最后一大任务就是调整中央和地方政府间财政关系。

在前两项改革相继推进之后，完善中央和地方的事权与支出责任就提上了议程。在不久前结束的全国财政工作会议上，财政部部长楼继伟在部署2016年财税改革任务中，排在首位的正是中央与地方事权和支出责任划分改革。

中央与地方的税收收入与财政支出不匹配的问题曾一直饱受诟病。1994年以来的分税制过于偏向中央，地方税种大多税基窄、不稳定，直接影响了地方财力，客观上导致地方难以承担提供公共服务的义务，也间接助推地方政府对土地财政的依赖。地方承担过多事权，但缺乏可用财力。

“现在我们观察到的现象确实是财政收入存在进一步集中的趋势。这种集中不仅表现为地方向中央的集中，也表现为基层地方政府向上级政府的集中。”朱为群告诉《中国新闻周刊》，越往基层，财政收入就越少。基层政府要履行必须的公共服务和管理职能而没有相应的财政资源，就会迫使它们以各种方式向辖区内的企业和个人征集收入，“一旦基层地方政府及其公务人员行为失范、失控，就会引发、加剧甚至恶化各种冲突。”

在王雍君看来，税权相对集中于中央，支出权力主要下沉于地方、尤其是基层政府，这两者在一定程度上都是合理的。“不能说中央集中税权或财力就不正确，真正的问题是：中央集中财力后，这些钱用来干什么？”王雍君认为，最好通过因素法、公式化的转移支付，提前直接测算到各个县级辖区，“这比让每个地方都建立自己的‘主体税种的构想，要好得多，也更容易操作。”

而事权和支出责任划分，才是化解中央和地方之间一系列财政困境的症结所在。2015年年底，楼继伟曾表示，目前已经起草了关于推进中央与地方事权和支出责任划分改革的指导意见，正在多方征求意见过程中。楼继伟透露，这个指导意见提出了事权和支出责任划分改革的时间表和路线图，准备2016年率先启动国防、国家安全、外交、公共安全等领域的改革，2017年和2018年扩大到其他相关领域，2019年到2020年基本上完成主要领域改革。

“现在一个很大问题是，哪些事务是哪一级政府的职责，这个根源的问题从来都是不清楚的。”朱为群认为，往下延伸，当上一级政府给下一级政府提出任务要求的时候，相应的财政配套也是不明确的，“有可能有，也可能没有。”

以义务教育为例，朱为群认为，应该由省级财政或者中央财政买单，因为这是带有全民普惠性质的，“但以前农村的义务教育一直是由乡政府财政支出，后来改为县政府财政支出，但在实际操作中，很多地方还是由乡级财政支出。”再比如，国防支出，由于国防历来属于中央事权，由中央财政负责支出，但在实际中，地方财政也承担了诸如征兵工作等大量与国防有关的支出。

“中央和地方税种的调整，不仅要在收入划分上考虑，还要把中央和地方在支出上的职责划分考虑进来。否则，这种调整都只是暂时的而不是长远的;是表面的而不是实质的。”朱为群告诉《中国新闻周刊》，如果中央和地方，地方各级政府之间的支出责任不能彻底分清，那么无论如何调整税种的划分，都不会从根本上解决中央和地方之间、地方各级政府之间的财政关系。