海南渔业“油补”风波

闵云霄

海南省到底有多少渔船？这样一个简单的问题竟然长时间没有准确答案。几年来，海南省海洋与渔业厅曾两次开展渔船普查，但均无果而终，关于海南省渔船数量的说法版本不一。

按国家规定，入册在编的渔船可以领取“渔业成品油价格补助专项资金”（即渔船柴油补贴，下称“油补”）。然而，海南省编制内的渔船仅有2700多艘，业内人士则估算认为海南的实有渔船至少是在编的10倍，即27000艘，现实中大量的渔民得不到相关补助。

从2011年开始，海南省渔业系统经历一场轰轰烈烈的反腐风暴，包括海洋与渔业厅前后两任厅长和两个副厅长在内的总计48名涉案人被查，受贿为不符合条件的公司骗取“油补”是部分官员落马的重要原因。

为此，海南省海洋与渔业厅再次对渔船进行普查，对“油补”发放采取整改措施，出台的政令中包含“对船舶所有权持证人为外省户籍渔民的公司渔船，停止发放油补”等条款。

但这一条款，被外省渔民认为具有歧视性。2015年底，在海南落户的172名渔民，将海南省海洋与渔业厅告上法庭，要求发放“油补”资金约1.7亿元。海口市中级法院日前已经正式立案，该案目前尚未开庭。

海南渔业系统的连环案件，暴露了渔船管理的混乱局面，也让地方政府的依法行政问题面临考验。

停发“油补”被起诉

“如果以前发给我们的钱是错的，那为何没有追要回去？如果是对的，那么现在应该继续发。”梁华友这样认为。

梁华友是广西北海人，上世纪70年代末从越南回到中国大陆。他在2004年花120万元买了一个旧船进行拆解，重新建造了一艘新船，载重量为147吨，连旧船加改建总计花费250万元，挂靠在海南昌江南海渔业开发有限公司名下，渔船的运营需要办理的四个证件（船舶登记证、检验证、捕捞许可证、船舶所有权证）均由公司代办。该公司目前名下一共六条船，每艘船每年向公司上交一万多元的管理费。

据梁华友介绍，他的渔船属于大功率渔船，开支很大，出海打鱼一趟每天要烧掉大约两吨柴油，成本在15000元左右，如果捞鱼不多，就会亏本。

值得一提的是，早些年海南渔业发展比较落后，当地渔民一般都是使用小功率渔船进行布网捞鱼，规模不大、投入小。为了解决海南和外省渔业的落差，在其他地区已经出现渔船数量饱和、没有渔船主机功率指标情况下，海南官方还出台了可在船上安装进口发动机、免交港务费等优惠政策，这导致大量外省籍渔民的渔船前往海南注册，带动了当地渔业的发展。

渔民袁玲玲告诉《凤凰周刊》，当年海南的一些渔业公司专门委托工作人员常驻广西北海，负责联系船只到海南落户事宜，并协助年审、验船等。“如果当时海南运营大功率渔船的人多，这些指标也轮不到我们。如果没有外省渔船落户，指标早就被国家收回去了”。

据不完全统计信息，海南目前官方登记在册的渔船中，直接挂靠在海南各县市渔业公司下的外省户籍渔民拥有的船只至少数百艘，渔民户籍主要为广西、福建、广东、浙江四省区。有些船主是通过向海南渔民或海南的私营渔业公司买二手渔船，由于渔船购买前已在海南注册登记，购买后通过变更所有权人的登记，即可保留原船籍进行经营。

像梁华友这样的北海籍渔船船主，至少有172人，其中83名为越南回国的华侨。他们的船只中，最高档的市场价为500万元左右，最低档也至少价值125万元。这些渔船落户在海南，每年也向海南渔业部门交纳各种费用，但“外出打鱼就出发，回家把船停在北海附近的北部湾”，十几年来一直从事远洋渔业捕捞经营活动。

2006年，大陆取消了渔业资源税，对渔船、柴油予以补贴，国家实行石油价格形成机制改革，对渔业等部分困难群体和公益性行业给予补助——即当国家确定的成品油出厂价高于2006年成品油价格改革时的出厂价（汽油4400元/吨、柴油3870元/吨）时，启动补贴机制；低于上述价格时，停止发放补贴。

实践中，中央财政会每年下拨“渔业成品油价格补助专项资金”即“油补”，通过地方渔业部门发放到渔民手中。据袁玲玲等人介绍，根据船只的功率大小不同，他们一条船每年的补贴在20万元到70万元不等。这一补助政策较好地弥补了渔业生产成本、增加了渔民补贴收入、同时保障了成品油价格机制改革顺利推进，政府和渔民实现双赢。

但从2009年开始，海南渔船的“油补”金额开始下滑，“到2012年就没有发了”，袁玲玲说。

“油补”之所以不发，在于海南省海洋与渔业厅出台了《关于发放2012年油补资金的补充意见的通知》（[2014]291号）、《关于执行渔船普查和油补发放两个方案的补充通知》（[2014]227号）、《关于加强公司渔船管理的指导意见的通知》（[2014]303号）等多个文件，这些包含一个重要条款：“船舶所有权证书持证人为外省户籍渔民的公司渔船，根据渔船属地管理原则，不发放油补。”

渔民领取了5年的“油补”资金就此被中断。据袁玲玲等人估算，他们172名北海籍船主的171条渔船三年来大约有1.5亿“油补”资金没有拿到手。

渔民们为此向海南省海洋与渔业厅提交听证申请，要求该厅对《关于发放2012年油补资金的补充意见的通知》（琼海渔办[2014]291号）等4个文件举行听证，遭到了拒绝。渔民们又于2015年8月16日向海南省政府呈交了行政复议申请书，申请省政府对海洋与渔业厅下达的有关文件的合法性予以审查并撤销相关条款，但被书面拒绝。

渔民们辗转海口、北京的多个部门上访无果后，遂于2015年年底到海口中院起诉，将海南省海洋与渔业厅告上法庭。

海口中院受理了该案。目前，作为被告的海南省海洋与渔业厅向法院提出管辖异议，其理由是，根据《最高人民法院关于海事法院受理案件范围若干意见》（2001年法释27号）规定和2011年海南省高级法院关于指定海口相关法院管辖行政案件的意见，该案件属于海事行政案件，应该由海口海事法院审理。

渔民的代理人、上海永松健律师事务所田应武律师告诉《凤凰周刊》，最高法院在2003年8月12日下发的《关于海事行政案件管辖问题的通知》明确规定：海事法院不审理行政案件、行政赔偿案件，亦不审查和执行行政机关申请执行其具体行政行为的案件。故海事行政案件不再属于海事法院的受案范围。

渔业管理存在诸多争议

海南的渔船因为历史遗留问题，导致证件、船舶、持证人不统一的现象，政府部门与外省渔民的意见分歧也由此产生。

由于渔船运营的“四证”分别属于各级的渔业和船检等多个部门审批办理，同时海南省渔船数据尚未导入全国渔船动态管理数据库实施统一监管等问题，于是出现因渔业船网工具申请者为海南省渔民，而产权登记又是外省户籍船东，造成“四证”持证人不一致问题。

海南省海洋和渔业厅为了加强对渔船的管理，在“四证”的基础上，“要求持证人一致”。该厅在《关于发放2012年油补资金的补充意见的通知》（[2014]291号）中明确表示，即便“四证”齐全有效且持证人一致，但船舶所有权证书持证人为外省户籍渔民的公司渔船，根据渔船属地管理原则，不发放油补。

渔民们认为，海南省海洋与渔业厅的行为，是对外省籍渔民的歧视，有失公允。尤其对这些渔船收费时强调的是根据“船籍”港来管理，但到发放油补时却根据船主户籍管理。

停发“油补”的问题曾被舆论高度关注。2014年6月曾有大陆媒体报道称，海南省多个市县2012年度渔业柴油补贴未发放，致使一些渔民生产生活遇到困难。

该报道显示，2002年海南普查的渔船约1万艘，有的渔民为了规避税费故意瞒报少报，实际渔船数量远超此规模。2008年，海南将普查在列的1万艘渔船作为编内渔船，普查不在列的1.5万艘渔船作为编外渔船，共同纳入柴油补贴范围。各市县实行编内编外“油补”金额总量控制，编外渔船最高“油补”不能超过总额的30%。2011年度共有2.2万艘渔船获得“油补”。

海南省海洋与渔业厅捕捞处调研员唐浩生指出，2万多艘渔船来分1万艘渔船的补贴，每艘渔船实际领取的补助当然会少于国家标准。

“我们不是编外，反而是拿我们的‘油补去给那些没有渔船主功率凭证的编外渔船了”，袁玲玲告诉《凤凰周刊》，按照国家相关规定，每艘渔业船舶只能有1个船籍港，渔船所有人可以向户籍所在地或企业注册地的县级以上登记机关申请办理渔业船舶登记。所以，他们的渔船“跨省”登记运营并不违规。

除了“油补”问题，海南省海洋与渔业厅办公室于2014年下发的一份《关于加强公司渔船管理的指导意见》也引起争议。该意见要求优先支持海南省渔民就业和经济发展，自2015年1月1日起，公司渔船雇佣海南籍职务船员的比例不得低于50%，普通船员海南籍比例不得低于60%。

对此，船主们表示，这不仅仅是经营自主权被侵犯的问题，而且也给从事远洋捕捞的生产活动带来潜在的巨大风险，因为海南并没有那么多熟悉远洋航海的船员，贸然增加比例只能雇佣新手，这是对出海渔民（海南省籍渔民）生命权的漠视。

为什么出台这些备受争议的条款？海南省海洋与渔业厅办公室主任杨明群告诉《凤凰周刊》，这些规定都是具体的业务部门出台的，他无法解释。但就《凤凰周刊》提出的采访相关业务部门的申请，他却予以拒绝。

腐败窝案余波未息

争议不断的海南渔业系统，近三年来还涉及一个腐败窝案漩涡。

据大陆媒体公开报道，海南临高县义丰公司没有从事渔业捕捞、养殖等经营活动，其名下的25艘渔船却套牌申请渔船柴油补贴，并通过行贿当地渔业官员，成功骗取2282.5461万元巨额柴油补贴资金。

案件曝光后，引发临高县多名渔业系统官员落马。司法机关审查认定，2011年至2013年期间，海南省临高县海洋与渔业局原副局长邓朝林利用职务便利，在义丰公司不符合申领国家渔用柴油补贴条件下向其提供帮助，先后收受该公司负责人陈贤德77万元好处费。

从临高油补骗取案开始，牵出了海南省海洋渔业系统贪腐窝案。临高县检察院副检察长王克川曾公开披露，在查办临高海洋渔业领域窝案同时，办案人员掌握了海南省船检局原局长王世坤、原副局长王乃峰等其他海洋渔业系统领导干部及工作人员涉嫌职务犯罪线索。

2013年9月11日，海南省海洋与渔业监察总队原党委副书记、总队长张光亮涉案被查。接下来，海南省海洋与渔业厅捕捞处原处长林中兴、养殖处原处长黄文辉也被立案调查。

司法机关最终查处的人员包括了海南省海洋与渔业厅的前后两任厅长李应济、赵中社，两个副厅长陈创福、李年佑也均涉及贪腐。总计48名涉案人员中，担任过领导职务的有42人，占涉案人数的87.5%。其中，22名涉案人员案发时正是或曾经是所在单位的领导班子成员，占涉案人数的46%。

海南省纪委的相关负责人表示，海南渔业系统发生的窝案、串案主要发生在渔船审批、柴油补贴和海洋执法等业务关联

环节，这些环节相互交织，相关人员串通作案，往往是“查处一起，带出一窝”。

杨明群对《凤凰周刊》表示，正是因为腐败窝案中曝出柴油补贴的过程有严重问题，才启动对渔船的普查，对“油补”资金发放工作进行全面整改。

“的确存在一些渔船拿了柴油补贴后不出海，停靠在码头边，等着每年柴油补贴。”有渔民告诉《凤凰周刊》：“有的人为了多拿补贴，于是多买几只船，并找渔业系统的官员帮忙办理补贴（手续），拿钱后和官员私分。”

“我们在两年前曾发现‘油补已经被领了，但我们却没有拿到。后来经过追查，才知道被一个渔业公司的人领走，而且那个渔业公司的总经理也被抓了。”一位渔民说。

因为停发“油补”被172名北海籍渔民起诉之后，海南省海洋与渔业厅曾在2015年12月给渔民们的一份回复中称，2013年5月按照海南省纪委的指示，暂停了全省2012年油补资金的发放工作，进行全面整改，在核实渔船真实性的情况后发放油补资金。同时，根据省纪委、检察部门提供的涉案渔船名册，要暂缓涉案渔船的油补资金发放，待检察院、法院定性后再予以处理。

该回复中称：“在涉案渔船名册中，也包括了你们之中部分人的渔船。”该回复中还转附了一份纪检、监察、公安部门提供的涉案渔船名单。

一位渔民告诉《凤凰周刊》，通过认真核对后，他们的渔船中确实有39艘渔船涉案，但这些渔船到底涉案多深没有部门出来解释，而且案发已经好几年过去，没有一艘船的船主被执法机关找去谈话，也没有接到任何法律文书，而且这些船都还在运营。

杨明群对此向《凤凰周刊》表示，这些外省籍渔民的渔船是不同程度涉案，但合法运营的渔船该得到的“油补”早晚会得到。他最后又改口说：“现在已进入诉讼程序，一切等法院作出判决为准。”