人民公社时期党的农村基层社会管理：实践探索及经验启示

田正煊

(中南大学　马克思主义学院，湖南　长沙　410083)



人民公社时期党的农村基层社会管理：实践探索及经验启示

田正煊

(中南大学马克思主义学院，湖南长沙410083)

摘要：建国初期的人民公社制度，是中国共产党在基层社会管理模式上的一次全方面探索与实践。本文通过考察人民公社时期我党在农村社会管理的阶段性实践，探讨其制度特征及其运作绩效，并分析其对国家和社会的深远影响。人民公社时期党在农村基层社会管理方面的实践探索，为我们进一步改革和创新社会治理体制机制提供了经验：治理主体需要实现由政府单一主体向政府主导下的多元参与主体转化；治理理念需要实现由刚性管理向弹性治理转变；“治理重心”需要实现从政治经济领域向社会公共服务领域转变；治理方式需要由政府统管向政府主导下的社会协同治理转变。

关键词：人民公社；农村社会治理；经验启示

随着我国经济社会发展的加速转型，当前广大农村地区的社会结构、组织形式、价值观念等诸多方面都正在发生深刻变化，既处于发展的重要战略机遇期，也是社会矛盾叠加期，社会治理领域存在诸多突出问题。其主要根源在于，现行的社会管理体制较为明显的滞后于农村社会发展的新形势和新情况，造成了部分农民群体的合法权利缺乏有效保障、合理的利益诉求无法得到伸张和满足、部分地区基层政府与民众冲突和群体性事件时有发生等种种矛盾的出现。这就要求建立新型的社会治理体制以适应当前我国农村社会发展的现实要求。正如习近平总书记视察山东时明确指出的，要“切实做好创新社会治理这篇大文章”[1]。

从建国初期的历史来看，人民公社作为党和国家在农村地区的一项重要社会管理制度，具有其突出的时代特征，并对农村地区和国家的整体发展产生了较为深远的影响。本文尝试从人民公社时期我党在农村社会管理的阶段性探索实践中，总结提炼出其经验教训，从而为当前我国农村基层社会治理体制机制的改革和创新提供有益的借鉴和参照。

一、人民公社时期农村社会管理的制度建构及其特征

建国后，经过土地改革，消灭了封建土地所有制，土地归农民所有，农村的社会机制发生了变化。农民不再向地主缴纳地租而是直接向国家纳税，旧有的“政权—地主—农民”三级格局演变为“政权—农民”两级格局，国家对农村进行了全面整合。1951年农业互助合作运动在全国展开，又经过初级合作社的发展，至1956年11月全国参加高级社的农户高达96%，对农业逐步实现了集体化改造。农业合作化的完成，表明我国又发生了一场深刻的社会变革，即农民的土地私有制向集体的土地所有制的转变。农业合作化也成为了人民公社制度形成的前奏。

在1958年的八大二次会议上，中共中央确立了社会主义建设总路线，即“鼓足干劲、力争上游、多快好省的建设社会主义”。之后，“大跃进”运动开始，农业社由小社合并成大社在全国各地快速地进行。1958年5月，河南省遂平县在嵖岈山区域成立了我国第一个农村人民公社——“嵖岈山卫星人民公社”，将原有的各高级社改成大队，初级社改成小队。1958年8月29日，中共中央政治局通过的《中共中央关于农村建立人民公社问题的决议》指出：“人民公社是形势发展的必然趋势”，“建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社，是指导农民加速社会主义建设，提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针。”[2]至此，人民公社化的浪潮在全国席卷开来，并且出现了愈演愈烈的形势。在公社中一切生产资料归集体公有，否定了商品经济，农民被牢牢的“锁在”公社体制下。

由于在人民公社化过程中“左倾”冒进现象严重，“共产风”、“浮夸风”等现象出现。“在许多方面混淆了全民所有制和集体所有制、社会主义和共产主义的界限。公社随便调用社员、生产队的劳力、资金、土地和财产，取消了农民的自留地，出现了剥夺农民的情况。按劳分配的原则遭到破坏，发生了严重的平均主义，挫伤了农民的生产积极性。”[3]为了解决这些问题，从1958年11月开始，在毛泽东的主持下中共中央召开了第二次郑州会议、八届七中全会等重要会议，纠正了当时盛行的“共产风”等错误思想，提出了人民公社要实行三级管理、“按劳分配，多劳多得”等原则，恢复了自留地和家庭副业。这不仅使“左倾”冒进得到较为有效的遏制，而且对于农业生产的发展、农民生活水平的提高也是有利的。

在经过中央一系列的整顿之后，直至1962年中共中央八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例(修正草案)》，人民公社的组织、规模和性质才以法律的形式确定下来。该草案规定，人民公社是我国社会主义社会和社会主义政权在农村中的基层单位，也即是“政社合一”的组织。同时还明确指出人民公社在一个很长历史时期内，是实行按劳分配的社会主义集体经济组织。“农村自土改后由生产资料私有基础上的互助组、初级社，过渡到土地等主要生产资料公有化的高级社、最后定格于人民公社制度，体现了党对共产主义理想的执著追求。”[4]

人民公社是“政社合一”的社会组织，作为执政党的中国共产党通过人民公社化运动实现了对社会基层的重构，强化了国家对乡村基层社会的治理。“公社制管理体制是一种以权力高度集中为基础的刚性管理体制”[5]，具有以下特征：

一是管理主体的垂直层级性。人民公社时期的管理组织体系，主要是以政社合一为基础，实行多层级的管理，模式为人民公社、生产大队、生产队三级管理，各层级之间建立了固定化、紧密的领导与被领导的关系。其中生产队是人民公社的最基本、最核心的管理单元，也是农村最基层的生产单位和核算单位。而广大农民的生产生活又依赖于生产队的共同组织、分配和管理，这种三级管理体系就可以对基层社会进行有效的领导和控制。

二是管理体系的整体一元化。党组织在生产大队、人民公社设立党小组或党支部、党委，实行绝对领导。广大农民则通过党小组、党支部、党委层层严密的组织关系与国家密切相连。在这种高度一元化的领导体制中，其他社会组织和个人被排斥在权力之外，农村治理缺乏各种社会力量的有效参与。也造成“经济不得不求助于政治”,“公社不得不接二连三地开展阶级斗争, 以巩固公社制度。”[6]

三是管理权力的严密渗透性。人民公社既是基层政权组织，又是农村集体经济组织，按照“组织军事化，行动战斗化，生活集体化”的要求，这种高度集权的体制将党和国家的权力范围以多层级管理的形式深入到广大农村的最基层，广大农民群众的生产生活均与国家建立了紧密的联系。农村土地实行集体化，农民不再仅仅作为一个独立的自然人而存在，而是作为某一公社的社员，其生产、生活资源都掌握在公社或生产队手中，国家政权包揽了行政、经济、社会管理等各个职能。

四是管理对象的排他性与依附性。人民公社时期，广大农民的生产与生活被束缚着，“在党政合一高度集权的状态下，其他独立的经济组织和社会组织自然难以生成”[7]，形成高度的排他性。同时，城乡实行二元化格局，特别是制订了严格的城乡二元户籍管理制度，严厉禁止农民自由向城市地区迁居，而后又制定了一系列配套制度，使城乡之间自由流动受到极大限制，每个农民都要在特定的公社中劳动生活，绝对依附于公社，离开公社而能独立存在的农民个人那是无法想象的。

五是管理权威的高度认同感。人民公社管理体制是以权力高度集中、群众绝对服从为特征的管理体制。由于生产队是人民公社管理农村社会的末梢组织，拥有农村的土地所有权，管理分配生产资料和生活资料的使用，组织劳动力进行集体生产，因此农民的生产生活无法离开公社管理而独立存在。此外，政治动员与宣传是国家政权在组织社会改革和日常生产生活中最常用的重要手段。因此，社员对组织生产生活的依赖性及国家自上而下的政治灌输，使广大农村群众对人民公社，继而对国家政权保持了较高的政治认同。

简言之，“三级所有，队为基础”的人民公社，是建国初期高度制度化的农村基层单位。国家的大政方针、法律规章都要通过人民公社下达到农村最基层，公社要对上负责。而公社又处于地方三级层面中最上层，拥有制定所辖地区各项政策，进行宏观调控的权力。在人民公社管理体制中，大队处于承上启下的地位，一方面受上级公社直接领导，另一方面又负责管理本大队范围内各生产队的生产和行政工作。生产队作为构成人民公社的基本细胞，是公社得以存在的基础。农民的基本农业生产生活都要在生产队中进行[8]。

二、人民公社时期乡村社会管理的成效与失误

历史的看，人民公社制度从最初的兴起到最后的解体虽只经历了短短的25年时间，但它给整个基层社会，乃至国家都带来了深远的影响。这种管理模式从建立之初尝试探索一条能够避免和克服资本主义的种种弊端，力图把处于一盘散沙的农民统一的组织起来，进而实现共同进步和共产主义的特色道路，是20世纪50年代后期我们党作出的一项重大决策。其历史作用主要表现在以下几方面：

首先，稳定了农村基层社会，新生政权得到巩固。我国经过一百多年艰苦卓绝的革命斗争后，国家终于取得了独立，新生政权得以建立，久经战乱破坏的中国社会迫切需要一种新的制度安排实现地方稳定，国家复兴。而人民公社作为政社合一的单位制管理体制，便于中央政府将传统社会中极为分散并且数量众多的村落和民众，统一于一个有序、高效的行政系统之中，使党和国家对占人口绝对多数的农村社会形成绝对领导和控制。同时在这一体制中，人民群众对国家政权形成很强的认同感和归属感，从而有效地稳定了基层社会，即使在“文化大革命”期间亦是如此，能够令行禁止。这主要得益于人民公社体制作为政社合一的单位制管理体制，成功将农业生产、农村发展和农民生活全部纳入统一管理和管辖范围，为公有制和高度计划经济奠定了重要基础。

其次，提高了基层社会的组织化程度，实现了乡村民众和社会的集体化和国家化。到1958年中后期，人民公社已经成为一个兼顾政治、经济、社会、文化和军事的农村基层实体。处在农村最基层的广大农民被改造为人民公社的社员，从身份上完成了由自然人向国家人的转变；并在高度军事化的公社组织体制中由生产队统一安排生产活动。另外，乡村地区的政治、经济、文化等事务也处在公社体制的掌控之下，公社实现了国家对乡村的一体化管理，基于完善紧密的党组织权力网络，国家能够有效的将其意志和方针政策深入贯彻到每一农户、社员。这样人民公社时期的政社合一体制，通过对社会经济生活的统辖而实现了对乡村社会政治及其它一切领域的控制，实现了基层社会的集体化和国家化，极大地强化了国家的社会动员能力和现代国家建构能力。这对当时百废待兴、社会各项事业急需发展的新中国具有重要的基础性作用，人民公社的基层社会管理体制对于建国初期的社会发展作出了无以替代的历史性作用。

再次，集中了广大农村地区的各种资源，推动了国家工业化的快速发展。不可否认，新中国成立之后，我国经济建设取得突飞猛进的发展，国家综合能力不断提升，这主要是因为在新中国成立之后，党和国家选择的发展道路：通过高度统一、集中的公社体制实现对绝大部分社会资源的控制，以实现“集中力量办大事，全面推动现代化建设”的发展战略。这一道路的顺利推进依赖于人民公社的管理体制和国家发展战略的高度吻合，农村成为我国实现工业化的社会基础，保证了国家优先发展重工业战略的成功实施，贡献巨大。“农村人民公社期间,我国农村为工业化建设提供了约5400 多亿元的资金,年均高达210 多亿元。”[9]

但另一方面看，这一管理体制混淆了国家与社会之间的界限，将国家权力过多的伸向社会领域。同时否定了商品经济和价值规律，将公有制的范围过于扩大。因此造成了较为严重的社会后果。

首先，遏制了广大农民的生产积极性，影响了农业生产和农村经济发展。虽然人民公社制度的大一统对稳定基层政权，集中社会资源和强化国家认同方面发挥了重要作用，但是他推行的公共食堂、平均分配等政策，与劳动贡献和劳动价值规律呈现严重背离，违反了自然规律，抹杀了人民的个性发展空间和能力，给广大社员的能动性造成了极大的打击和挫伤, 直接导致人民公社失去了持续发展的内在动力，严重阻碍了农村生产力的发展。同时，由于人民公社对自然规律的忽视，过于强调统一、集中，没有建立与当时生产力相对应的生产关系，对农业生产的发展进步造成了严重的阻碍。

其次，对农民阶级观念、集体观念的强化，使农村社会普遍产生了政治冷漠的危机。由于新生政权的不稳定性和加强国家认同的需要，人民公社的一个显著特点就是强调无产阶级与资产阶级的对立，正是基于对阶级差异的强调，每个社员的身份地位、社会角色等等都被重重的打上了阶级的烙印，阶级这一观念在这一时期被提到前所未有的高度，人与人之间形成了严格的等级区别，阶级流动几近于零。“在革命气氛最浓的时候，不仅农业生产的组织方式、产品的分配、对地主富农的态度等方面都包含原则问题，甚至连服饰和发型的选择，谈朋友等等都与原则相关。”[8]同时，这一时期铺天盖地的政治强制和政治宣传也使人民的政治参与更多的陷入被动状态，被严重打上阶级烙印的政治意识形态导致了人民公社社员虽然有着频繁的政治参与，但并非出于个人自愿，自身的利益很难得到真正、完整的表达，在这样的体制之中更不用说对民主、自由等政治素质的有效提升。此外，过度的政治参与和政治斗争也致使政治冷漠现象出现，这对国家和党及时了解人民的最新思想动态和需求造成极大的阻碍，不利于及时调整相关政策，最终也导致了后面一系列错误判断的发生。由此看来，人民公社体制之所以会产生一系列问题并导致严重的乡村社会治理危机，源于体制设计上无限度地扩大了国家主导乡村社会的范围。

人民公社是随着农村家庭联产承包责任制的推行而逐步解体的。20世纪70年代末期，“一大二公三拉平”的人民公社体制的党政不分、政企合一的弊端日渐显露，农村社会管理的效果也随之弱化。就在中国社会正在寻找新的发展方向时，1978年安徽凤阳小岗村18户农民冒着生命危险实行土地包干到户，开创了家庭联产承包责任制的历史先河，并且不到两年的时间就在全国普遍推广开来。此时，“人民群众对人民公社集体经济发展的信任已经动摇，人民公社大厦的基石已经是摇摇欲坠。”[10]1978年底党的十一届三中全会召开，为中国社会各项事业的改革发展带来了新的契机。1983年10月，中共中央、国务院通过的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，作出了“政社分开”、“建立乡人民政府”等新规定。至此，“政社合一”的人民公社农村社会管理体制解体，在中国存在近25年的人民公社结束了。

三、人民公社时期党的农村基层社会管理实践的启示与借鉴

美国政治学家亨廷顿指出，“在现代化政治中，农村扮演着关键性的‘钟摆’角色。……农村的作用是个变数：它不是稳定的根源，就是革命的根源。……得农村者得天下。”[11]因此，农民的广泛认同是国家稳定和政权稳固的前提，“基础不牢、地动山摇”，社会治理的重心在农村。通过我国人民公社农村社会管理体制从缘起到终结的过程可以看出，管理体制的建构必须遵循农村社会发展实际，必须满足广大农民的现实利益需求。

人民公社是建国初期以毛泽东为代表的党的第一代领导人根据当时的社会情况而探索构建的农村社会制度，其发展亦经历了从初步建构到全面建设的过程，但由于过分夸大生产关系对生产力的反作用，最终被历史所扬弃。“以史为鉴、面向未来”，我国人民公社时期农村社会管理历程，是党在建国初期对于社会主义基本社会管理模式的探索过程，也正是这些充满曲折的探索，为新时期党不断改进农村社会治理提供了基本经验。

第一，治理主体需要实现由政府单一主体向政府主导下的多元参与主体转化。在人民公社时期，作为社会管理唯一主体的政府包揽着所有公共事务。圉于人民公社管理体制中的农村群众并没有真正成为农村社会管理的主要力量，即使群众有着空前的政治热情却是盲目跟随政治宣传和个人崇拜的结果。从我国农村公共服务供给现状来看，单纯依靠政府自身力量并不具有实现对农村公共服务全覆盖的实力，政府无法解决所有问题，政府也有“失灵”的时候。同时，许多服务产品介于公共产品与私人产品之间，具有准公共产品乃至私人产品的性质，超出了政府统筹的公共产品的范围。随着改革开放的日益深入，各种社会事务积聚增多并呈现出复杂的局面，“政府单一管理主体”状态的弊端日益显露。农村社会治理必须要有更多的力量参与。在新时期，各种社会组织、个人都需要逐步转变为社会治理的主体，形成党委、政府、社会、公众的多元治理主体格局。在保持政府公共服务供给主体的前提下，必须吸纳其他多元主体参与，从而形成多元主体参与的治理机制。

第二，治理理念需要实现由刚性管理向弹性治理转变。任何制度都是在一定价值理念主导下形成的，并体现着这种价值理念。在我国不同的历史发展阶段有着不同的基层社会管理理念。在改革开放前，人民公社管理体制实行集权式“刚性”管理，农民作为某一公社的社员，所有生产生活资源掌握在公社手中，农民几乎没有个人治理空间，基本上所有社会事务都被纳入政府管理之中。党和政府的权力范围过于扩大的集权管理模式下产生的社会发展成果，却无法真正满足人民日益增长的物质文化需求，人民生活水平仍然处于较低水平。但是随着市场经济的发展，对“权力”与“权利”范围的有效界定已经成为社会的一种强烈呼声，党和政府更需要趋向“弹性”治理理念，公共权力应该放之于民，只有扩大公众的民主参与才能更好地增加治理绩效。政府要以人为本，逐步实现新时期农村社会治理理念由刚性管理向弹性治理的转变。

第三，治理重心需要实现从政治经济领域向社会公共服务领域转变。在改革开放之前，阶级斗争为纲是指导各项工作开展的根本思想，经济社会发展都带有浓厚的政治色彩。十一届三中全会之后国家的重心又转移到经济建设中来，国家整体实力不断增强。随着改革开放和农村经济社会的发展，广大农民早已解决了温饱问题，物质需求得到了基本的满足，同时，农村社会逐步走向开放性与异质性，城市的文化价值观念伸入到农村，农民不再单一关心生产，这就要求公共服务水平与层次不断适时得到提高，以满足农民更高的需求。针对此，国家政策作出了相应调整，以经济发展为重心的管理逐步演化成以公共服务为重心的社区治理,不断扩大公共服务的覆盖范围，提升社会整体公共服务水平，以填补广大农村地区这块公共服务的“盲区”。农村社区不仅组织、协调、管理和服务生产活动，而且承担着发展社区文化、社会保障事业，进行公共管理活动的责任。因此，服务是连接农村居民与国家之间关系的重要纽带，加强农村公共服务、进行公共服务建设成为党和政府农村社区治理活动的新重心，不仅能够满足人们的物质文化生活需要，更能增强广大人民对政府与党的认同。

第四，治理方式需要由政府统管向政府主导下的社会协同治理转变。在人民公社管理体制下，与计划经济体制相适应，我国农村基层社会管理方式主要依赖于政府行政管理。随着计划经济的解体、市场经济体制的建立与逐步完善，现代社会日益发展成为一个多元的社会。在社会改革不断深入的今天，农民对行政权力及村集体的依赖程度越来越低，自主性不断得到提升，农村各种社会矛盾和冲突也在不断突显，传统的农村社会管理方式越来越不能适应社会的发展。从今天看来，仅依靠政府、党组织、群众等力量中的某一个力量进行社会治理是远远不够的，社会治理需要从以行政规则为导向向以社会协同治理为依归转变，注重治理的规范化、法治化和科学化。农村社区作为一个整体，能否合理的运转，单靠政府的力量是远远不够的，只有整体内部各个组成部分协同合作，均衡发挥作用，才能最大限度的实现社会效益。新时期，随着国家政治体制的不断完善、人民政治素养和参政能力的不断提高，农村社会治理不再单纯依赖于行政管制，而是向政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动发展，形成政府主导下的社会协同治理机制。

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文章编号：2095-4654(2016)05-0037-05

* 收稿日期：2016-01-18

中图分类号：K27

文献标识码：A