长垣县推进集体经营性建设用地入市试点工作研究

黄建水，王 星，张志林

(1.河南工业大学 法学院，河南 郑州 450001；2.河南省国土资源厅 调控和监测处,河南 郑州 450016；3. 河南省国土资源厅 政策法规处,河南 郑州 450016)



长垣县推进集体经营性建设用地入市试点工作研究

黄建水1，王 星2，张志林3

(1.河南工业大学 法学院，河南 郑州 450001；2.河南省国土资源厅 调控和监测处,河南 郑州 450016；3. 河南省国土资源厅 政策法规处,河南 郑州 450016)

长垣县各级领导高度重视推进集体经营性建设用地入市试点工作，健全组织机构、强化宣传力度，全面详查地宗、制定政策与操作规范，精心遴选地块，严格分期实施。探索解决了入市主体争议问题，规范了入市程序，确定了入市调节金征收比例，确定了入市收益的管理使用办法，明确了入市合同签订方式，规范了集体经营性建设用地入市后的土地监管制度。依据集体经营性建设用地的分布地域、大小以及开发利用价值的不同，也初步确定了就地入市、调整入市和整治入市三种途径。长垣县在探索三种途径入市时，涉及耕地和宅基地规划的调整和整治问题，还影响到政府征地问题，因此，需要人大以立法的方式给予他们在征地、宅基地、经营性建设用地方面试行“三地”统一试点的政策支持。

长垣县；集体经营性建设用地入市；试点经验

长垣县是全国人大常委会授权国务院批准的33个集体经营性建设用地入市试点县之一，在解决集体经营性建设用地入市主体问题、规范入市程序、确定入市调节金征收比例、确定入市收益的管理使用办法、明确入市合同签订方式及规范集体经营性建设用地入市后的土地监管制度等方面取得了一些经验和成效。依据集体经营性建设用地的分布地域、大小以及开发利用价值的不同，初步探索了就地入市、调整入市和整治入市三种入市途径。调研和总结长垣县试点的状况和经验，对于贯彻落实十八届三中全会有关精神和河南乃至全国推进农村土地制度改革的顶层设计与决策具有重要意义。

1 长垣县概况

长垣历史悠久，西周时属卫国。春秋时期，卫设置蒲邑、匡邑。战国时期，卫之匡邑、蒲邑被魏国兼并，魏在今长垣县城东北5公里的陈墙村一带，置首垣邑。此地在当时有一道长墙，或曰防垣。此防垣或用于防水，或用于防兵，此时已有“长垣”之名。公元前221年，秦并天下，设郡县，改首邑为长垣县。

如今的长垣县，属河南省直管县，位于豫东北地区，东临黄河，居郑州、新乡、安阳、濮阳、开封、菏泽等城市群中心，县域面积1051平方公里，耕地86万亩，人口85万，辖11镇2乡5个街道办事处和1个省级产业集聚区，599个行政村。是中国起重机械名城、中国卫生材料生产基地、中国防腐蚀之都、中国厨师之乡、中华美食名城，先后被命名为全国文明县城、国家卫生县城、国家园林县城、国家新型工业化产业示范基地、全国粮食生产先进县、全国平安农机示范县以及省级生态县、省级双拥模范县、省级文化先进县等。长垣城市建城区面积39.5平方公里，建成美丽乡村住宅面积980万平方米，城乡基础设施日趋完善，人居环境持续优化，人口城镇化率达到51%，被确定为第二批国家新型城镇化综合试点县。

2005年长垣县土地总面积为103 841.9公顷。其中农用地面积78 162公顷，占全县土地总面积的75.27%；建设用地面积19 306.4公顷，占全县土地总面积的18.59%；其他土地面积6 373.5公顷，占全县土地总面积的6.14%。2015年，全县地区生产总值完成270亿元，同比增长10.1%；规模以上工业增加值121亿元，增长11.7%；公共财政预算收入15.3亿元，增长16.6%；固定资产投资283亿元，增长17.5%；社会消费品零售总额68.3亿元，增长13.2%；城镇居民人均可支配收入21 633元，增长9.6%；农村居民人均可支配收入14 950元，增长11%。长垣县连续三年综合考评成绩居河南省直管县第一名。

2 长垣县集体经营性建设用地入市改革试点工作进程

2015年2月27日，经国务院提请全国人大审议，长垣县被确定为全国农村土地制度改革三项试点工作的33个试点县之一，代表河南省承担农村集体经营性建设用地入市试点工作。为此，长垣县开始积极准备集体经营性建设用地入市改革试点工作，组织人员到全国土地改革先进地区如广东佛山南海、四川郫县、贵州湄潭县等地调研学习，精心制订的实施方案，经过40多轮讨论、修改，上报到国土资源部，2015年6月29日获得批复，试点工作进入了具体操作阶段。2015年7月，长垣县组织18个乡镇(街道办事处)主要负责人参加培训，对试点工作有关政策进行系统讲解。另外还为重点行政村干部举行政策讲解会，为试点工作营造了良好的社会氛围。

长垣县为积极稳妥推进集体经营性建设用地入市改革试点工作，一是成立领导小组，建立部门联席会议制度，研究解决工作中存在的实际问题，确保试点工作顺利进行。二是设立改革入市试点办公室，下设五个工作组，明确各小组组长、成员工作职责，各小组各司其职，协调配合，共同推进试点工作。三是组织人员深入恼里、丁栾等经济发展活跃乡(镇)，就入市试点工作进行调研，召开座谈会，广泛听取意见和建议。四是根据改革试点政策范围，制作排查表格，拟定政策讲解通稿，对全县开展排查摸底工作。

2015年8月21日，长垣县召开农村集体经营性建设用地入市试点推进会，河南省国土资源厅厅长盛国民在讲话中指出，农村土地制度改革试点，要坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，按程序、分步骤审慎稳妥推进，既要立足县情，大胆探索，又要遵循市场规律，充分尊重农民集体经济组织的市场主体地位，不大包大揽，不强迫入市，力争三年内圆满完成试点任务，探索出可复制、能推广、利修法的改革成果和经验[1]。

3 长垣县集体经营性建设用地入市改革试点工作现状

目前，长垣县集体经营性建设用地入市政策框架体系已经基本确立，相关配套制度陆续制订出台并付诸实施。自2015年11月以来，以协议的方式出让集体建设用地5宗，近50亩，开启了集体经营性建设用地入市的序幕，为下一步全面深入开展试点工作积累了一些经验。

第一，各级领导高度重视试点工作。河南省委先后多次就该项工作做出批示和安排；多次听取河南省国土资源厅和长垣县的专项工作汇报，并就具体工作提出要求和部署；国土资源部党组、国家土地督察部门领导先后到长垣县调研和指导工作；国土资源部济南督察局领导亲临长垣县指导工作的开展；河南省国土资源厅相关领导也多次到长垣县，了解工作进度，帮助解决实际困难和问题，指导和推进具体工作。

第二，健全组织机构，强化宣传力度。长垣县委、县政府在成立有关领导小组的基础上，建立联席会议制度，联席会议下设5个专项工作组并明确相关部门副职和中层干部作为集体经营性建设用地入市试点的主要工作队伍。长垣县国土资源局成立8个工作组，分别明确了其工作职责和议事规则。长垣县委和县政府多次召开相关会议，对县、乡、村、组干部就试点有关政策进行宣传和系统讲解；县国土资源局组织班子成员深入乡村、企业和群众，与有关各方面对面沟通交流，一对一解疑释惑。相关县领导还深入民营经济活跃的乡镇调研，听取乡村干部的意见和建议。

第三，全面详查地宗，制定政策规范。2015年5-6月，组织各乡镇申报集体经营性建设用地实况；7-8月份，组成9个工作组，对各乡镇申报的集体经营性建设用地进行逐宗测绘、套图，详细调查每宗土地的情况，听取相关地块入市的意见和建议。为了构建一套完备的政策规范体系，长垣县根据《国土资源部关于河南省长垣县农村集体经营性建设用地入市试点实施方案的批复》(国土资函〔2015〕391号)先后制定并出台了《长垣县农村集体经营性建设用地使用权入市管理办法》等一系列配套的9个文件。

第四，精心遴选地块，严格分期实施。农村集体经营性建设用地使用权入市前，国土资源局根据测绘坐标，分别套土地现状图和土地规划图，认定是否为建设用地；结合村镇规划，认定土地的规划用途；结合“两权”发证成果，认定土地所有人。农村集体经营性建设用地使用权入市中期，国土资源局指导所有权人按《民主决策办法》开展工作，全面收集整理入市地块相关资料。农村集体经营性建设用地使用权入市中后期，严格按入市程序组织出让活动，如组织签订出让协议，办理使用权证书等。截止到2015年11月，长垣县以协议方式出让入市集体经营性建设用地5宗，46亩多，取得初步成果。

4 长垣县集体经营性建设用地入市改革试点的创新经验

2016年，长垣县在上年开局良好的基础上，积极谋划和推进试点工作，在不触碰“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”三条底线的前提下，大胆实践，勇于担当，扎实推进，以多种途径、多种方法全面铺开试点工作，在重点部位、关键环节上取得了突破。在集体经营性建设用地入市政策制度设计和实施办法方面有以下6点创新经验值得学习总结。

一是探索解决了入市主体争议问题。从理论上讲农村建设用地入市主体应当是农村集体经济组织，而事实上，长垣县乡、村、组的集体经济组织已不存在。因此，长垣县对乡镇集体所有的土地，由乡镇人民政府代作为入市主体；对村组集体所有的土地，由其村委会代作为入市主体。这样做入市工作简便易行，受让者也容易接受，协议、交易、颁证等工作也便于开展。

二是规范了集体经营性建设用地入市程序。对乡镇集体所有的经营性建设用地，按乡镇党委提议、乡镇党政联席会议商议、各村支部书记和村委会主任会审议并决议的方法进行。对村组集体所有的经营性建设用地的入市事项，严格按照“四议两公开”(村党支部研究并提议、村“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议，决议结果和决议实施结果向全体村民公开公布)的办法进行民主决策。

三是确定了集体经营性建设用地入市调节金征收比例。2016年1月21日，长垣县人民政府颁布了《长垣县土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》(长政文〔2016〕11号)，集体经营性建设用地入市要按照不同用途和不同基准地价等级确定征收比例[2]，例如工业用地在5%～15%之间、商业用地在20%～40%之间确定征收比例，从出让金总额中提取调节金。

四是确定了集体经营性建设用地入市收益管理使用办法。村组集体所得的入市收益原则上全部用于村组公共基础事业支出；若需分配到群众个人手中，用于分配的金额原则上不超过入市地块按征地标准计算的征地补偿款项，多余部分留归村组集体使用，并实行村民容易接受的公开的“村财乡管”制度。

五是明确了集体经营性建设用地入市合同签订方式。2015年11月3日，长垣县人民政府颁布的《长垣县农村集体经营性建设用地使用权入市示范文本(试行)》(长政文〔2015〕202号)中有6个附件提供了农村集体经营性建设用地使用权出让合同、租赁合同、转让合同范本。乡镇集体所有的经营性建设用地入市合同由乡镇人民政府法定代表人与使用权人签订，乡镇和国土资源部门作为鉴证单位在入市合同上签字盖章；村组集体所有的经营性建设用地入市由村委会主任作为代表与使用权人签订，乡镇和国土资源部门作为鉴证单位在入市合同上签字盖章。

六是规范了集体经营性建设用地入市后的土地监管制度。未按合同约定进行的对集体建设用地的开发利用和处置需要征求土地所有权人的意见，如入市后需要改变土地用途的，应当事先征得所有权人的同意，并申请县国土资源局的批准[3]。2015年11月3日长垣县人民政府颁布的《长垣县人民政府关于印发长垣县农村集体经营性建设用地使用权入市管理办法(试行)》，已经成为长垣县集体经营性建设用地入市后的土地监管制度的基本规范。

5 长垣县集体经营性建设用地入市改革试点工作难点

长垣县集体经营性建设用地入市改革试点正逐步有序深入开展，在上述六个方面取得了一些经验，在入市的途径方面根据长垣县的集体经营性建设用地的分布地域、大小以及开发利用价值的不同，初步确定了就地入市、调整入市和整治入市3种途径，但受国家客观经济形势、受让两方主体利益因素以及国家相关政策的影响，长垣县集体经营性建设用地入市改革试点工作并非一帆风顺。

一是当前全国经济形势下滑，使试点工作的推进受到影响。受全国经济形势下滑的影响，长垣县起重机械等相关支柱产业受到严重冲击，很多工业企业处于停产或半停产状态，绝大部分企业资金链紧张，甚至难以为继。在这样的经济形势下，企业增持土地的愿望不强，用地需求严重不足，影响了集体经营性建设用地入市工作的开展和推进。

二是国家层面的配套政策缺乏，影响试点工作的推进。众所周知，大部分企业通过入市平台取得土地，主要目的是为了抵押融资，但国家一直未能明确银行允许集体建设用地进行抵押融资，部分有意向用地者因此犹疑不前。还有租赁的集体经营性建设用地能不能抵押也是需要明确的一个重要问题。因为，租赁土地需逐年交纳租金，其土地评估价值会大打折扣，银行常考虑自身资金的风险，对租赁用地不予抵押贷款，这也成为用地人非常顾虑的问题。

三是国家对私自入市行为缺少禁止性规定，影响试点工作的推进。按照现行试点政策设计，集体经营性建设用地入市政府需征收调节金。而在实践中，部分农民集体和群众认为该调节金是政府从他们的土地收益款项中切取的蛋糕，等于减少了自己的收益，导致一些农民群众不愿遵守政府规定的入市程序，而是选择自行私下买卖土地。全国人大授权33个试点县停止执行集体建设用地使用权不得出让的规定，使得现行法律对农民集体自行处置土地使用权行为缺乏禁止性和惩罚性规定，也影响了试点工作的开展和推进[4]。当然，在国家试点工作结束后，面向全国开放集体建设用地入市时，就需要在法律上明确对私下交易行为做出禁止性和惩罚性规定，以保障土地市场的公平公正有序开展，又可以防止政府调节金的流失。

长垣县在开展和推进集体经营性建设用地入市工作中积极、及时总结相关经验，具体问题具体分析的做法值得肯定。例如，在村镇规划覆盖范围内，结合存量集体建设用地核查，查找可以“就地入市”的地块；在村镇规划覆盖范围外，查找可以“调整入市”的地块；在城区改造和空心村土地有效利用核查方面，探索“整治入市”的地块，这种全面推进“就地入市”，勇于探索“调整入市”和“整治入市”的途径、方式和方法的精神值得我们学习和借鉴。相信长垣县会试出自己的特点，试出带有地方特色的经验做法，试出能在类似区域可推广的经验，最终为国家土地制度改革提供某一方面的经验，使得长垣县的试点工作“开花结果”[5]。

6 向省委省政府提出的决策建议

一是组织专家组对长垣县开展和推进集体经营性建设用地入市工作的经验进行总结，找出推进集体经营性建设用地入市工作中存在的问题和解决这些问题的途径与方法。

二是长垣县在探索“调整入市”和“整治入市”的地块时，涉及耕地和宅基地规划的调整和整治问题。作为省政府直管县，省政府可依据全国人大授权精神，提请河南省人大以地方立法的方式给予长垣县在征地、宅基地、经营性建设用地方面试行“三地统一试点”的政策支持。

三是在集体经营性建设用地入市后受地者的抵押融资问题上，河南省虽然不能对国家银行做出政策性规定，但可以通过地方立法或出台一些政策，使河南省的一些地方银行或省级信用金融机构对受地者在抵押融资方面给予支持。

[1] 宋小青,杨木壮.农村集体经营性建设用地“入市”思考 [J].中国土地， 2015(04)：24-26.

[2] 黄薇.同权同价有多远——对农村集体经营性建设用地入市的思考[J].中国土地， 2014(03)：25-27.

[3] 黄建水，黄鹏.农村经营性建设用地入市的人大授权试点问题研究[J].河南工业大学学报(社会科学版)，2015(04)：32-38.

[4] 黄建水.“八二《宪法》”有关土地制度的改革研究[J].河南大学学报(社会科学版)，2015(02)：26-34.

[5] 黄建水.推进农村土地承包权与经营权分离的立法保障研究[J].河南工业大学学报(社会科学版)， 2015(2)：62-64.

PROBE INTO THE PILOT PROJECT OF PROMOTING THE COLLECTIVE MANAGEMENT LAND USE IN CHANGYUAN COUNTY

HUANG Jianshui1, WANG Xing2, ZHANG Zhilin3

(1.SchoolofLaw,HenanUniversityofTechnology,Zhengzhou450001,China;2.OfficeofControlandMonitoring,HenanProvincialDepartmentofLandandResources,Zhengzhou450016,China;3.OfficeofPolicyandRegulation,HenanProvincialDepartmentofLandandResources,Zhengzhou450016,China)

In Changyuan county, the leaders at all levels attach great importance to the pilot work of the collective management land use with sound organizational structures, intensified propaganda, comprehensively detailed survey, well worked-out policies and norms, carefully selected plots and strictly phased implementation. The paper explores the solutions to the disputes over the main body of the market, standardizes the procedures, determines the collection ratio of the market adjustment fund as well as the methods of managing and using the market earnings, making clear the way of contract signing and standardizing the land supervision system after the entry of the collective management land into the market. It also preliminarily identifies 3 ways: on-the-spot marketing, adjusting marketing and controlling marketing based on the regional distribution, the size, different development and utilization value of the construction land, and preliminarily determines the local market, adjusting entry into the market and regulation of three ways. The exploring of the three ways in Changyuan county affects not only the adjustment and regulation of farmland and homestead planning, but also the government's land acquisition problems. Therefore, there is the need for the National People's Congress to give Changyuan county policy support in the unified pilot in terms of land acquisition, land construction and land use.

Changyuan county; the entry of construction land of the collective management into the market; pilot experience

2016-10-09

2015年河南省政府决策研究课题(2015B256)

黄建水(1959-)，男，河南嵩县人，博士，教授，主要研究方向：民法。

1673-1751(2016)04-0052-05

D912.3

A