中国汽车产业政策绩效评价及完善研究

居 桦

(一汽大众汽车有限公司， 吉林 长春 130000)



中国汽车产业政策绩效评价及完善研究

居 桦

(一汽大众汽车有限公司， 吉林 长春 130000)

我国政府高度重视汽车产业发展，在不同历史时期都制定了汽车产业发展的相关政策。计划经济时期主要是实行高关税、高国产化和高保护政策，对我国汽车工业的发展发挥了重要作用；改革开放以后，国家围绕着把汽车产业建成国民经济支柱产业的目标，先后制定了“汽车工业产业政策”和“汽车产业发展政策”两个综合性指导文件，促进了我国汽车产业的全面快速发展。如今，我国是世界汽车产销大国，汽车的自主研发能力和国际竞争力得到大幅提升。从汽车产业的长远和健康发展看，我国的汽车产业政策还应在汽车自主研发、新能源汽车、汽车市场环境和汽车服务业等方面进行细化和完善，以形成更加完善的促进汽车产业发展的政策体系。

汽车产业；政策演变；政策绩效；政策创新

汽车产业政策是一国政府为本国汽车产业发展而制定实施的一整套法律法规及政策体系的统称。汽车产业发展政策，在整个汽车产业的政策体系中起着主导作用，是制定其他相关政策的基础。[1]产业政策作为国家宏观调控的重要手段，对汽车产业的健康长远发展具有重要作用。

1 中国汽车产业政策的演变

我国政府在不同历史时期，制定了很多汽车产业发展的政策。从汽车产业政策的演变看，大致可分为以下3个阶段。

1.1 改革开放前的汽车产业政策

新中国成立之初，我国就十分重视汽车工业的发展。第一个五年计划中明确包括了汽车项目。1956年7月13日，第一辆“解放牌”载货汽车下线，标志着我国汽车工业新纪元的开始。“文革”期间，我国汽车工业受到重创。1976年以后，汽车工业重新走上正常的发展轨道。总体上看，在计划经济时期，我国汽车产业政策的主要特征是高关税、高国产化和高保护，简称“三高”政策。

1.2 改革开放初期至20世纪90年代末的汽车产业政策

20世纪80年代初，虽然汽车厂商不少，但规模较小，产品一贯制，进口车大幅增长。在这样的背景下，政府高度重视汽车工业特别是轿车生产，[2]国家出台了一系列发展汽车工业的政策。1980年，国家机械工业委员会颁发了《1981至1990年全国汽车车型发展规划纲要》和《汽车工业调整改组方案》两个指导性文件，一汽、东风等骨干汽车厂开始筹建汽车工业联合体，成立中国汽车工业总公司，负责汽车工业行业管理。1986年，我国“七五”规划第一次明确汽车制造业为重要支柱产业。1987年，国家明确了轿车生产布局的“三大三小”战略。1994年，我国《90年代国家产业政策纲要》对汽车等支柱产业制定了保护政策，以促进其振兴和发展。1994年，国务院印发的《汽车工业产业政策》从政策目标、发展重点、产业组织、产业技术、投资融资、消费与价格、利用外资等方面对我国汽车工业的发展做出明确规定。政策目标就是尽快将汽车工业建设成为国民经济的支柱产业。1995年，我国“九五”规划将经济型轿车和重型汽车及其零部件产业作为汽车产业发展的重点，建立国家技术开发体系，实现规模经营和提高产品质量。

1.3 进入21世纪后的汽车产业政策

“十五”规划提出，鼓励轿车进入家庭，大力发展公共交通业。按照加入世界贸易组织承诺的条款，自2002年国家海关总署颁布《自2001年1月1日起对暂定税率进行调整公告》，7次下调汽车进口关税，致使进口汽车大幅增加。与汽车工业产业政策相比，2004年，国家发展改革委员会出台汽车产业发展政策，新增了产品开发、商标品牌、营销网络、准入管理等章节，对投资管理、进口管理等进行了比较大的充实和修改。特别是第12章，全面阐述了汽车消费政策，要求创造良好的汽车使用环境，推动汽车私人消费。[3]2009年3月，国务院出台《汽车产业调整和振兴规划》，再次对汽车产业发展提出明确意见。2011年12月，国家商务部出台《关于促进汽车流通业“十二五”发展的指导意见》，对完善汽车营销和服务体系、培育二手车市场、规范汽车配件流通、营造良好汽车流通环境、提高汽车流通现代化水平、鼓励汽车流通业“引进来”和“走出去”等提出意见。

这一时期，发展新能源汽车成为政策支持的重点。2007年11月，国家颁布《新能源汽车生产准入管理规则》，首次提出新能源汽车的概念。2009年1月，国家财政部等启动“十城千辆”节能与新能源汽车示范推广应用工程，制定了《节能与新能源汽车示范推广财政补助资金管理暂行办法》。2010年10月，国务院在《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》中，将新能源汽车确定为战略性新兴产业。2015年5月，国务院在《中国制造2025》中进一步强调，继续支持电动汽车、燃料电池汽车发展，形成从关键零部件到整车的完整工业体系和创新体系，推动自主品牌的节能与新能源汽车同国际先进水平接轨。

2 汽车产业政策的绩效评价

2.1 改革开放以前，我国虽已建立了汽车工业基础，但发展历程艰难曲折

1953年7月兴建第一汽车制造厂之后，我国在“大跃进”时期和20世纪70年代两次掀起大办汽车的热潮。1965年，除一汽外，我国还在南京、上海、北京和济南建成了汽车制造厂和零部件生产厂，汽车生产能力达到6万辆。1966年以后，国家开始兴建二汽、川汽、陕汽等汽车制造厂，同时，全国各省(市)也在积极兴建汽车制造厂。1978年，全国汽车产量达到14.9万辆。由于这一时期实行计划经济体制，产业政策带有浓厚的计划经济色彩，政策执行效果和汽车工业发展都存在许多不尽人意的地方。一是产业规模化、专业化、协作化发展水平低。到20世纪70年代末，全国汽车厂达到55家，改装车厂173家。两次大办汽车的热潮直接破坏了全国统一市场的形成，酿成了全行业“散、乱”的不利格局。二是片面强调“自力更生”，新技术和新产品开发不力。由于自主研发能力不足，产品开发长期徘徊不前。三是投入资金少，技改力度小。1953—1978年，我国汽车工业投资仅48.8亿元，而日本汽车工业在1965—1974年间投资就达到7288.5亿美元。过低的资金投入，造成企业设备陈旧，产品长期“一贯制”。四是企业规模小，产品结构不合理。20世纪80年代初，全国约有整车制造厂73 家，但平均年产量只有3000辆，年产量万辆以上的仅有5家[4]。汽车工业长期处于“以中型载货车为主，缺重、少轻、无轿车” 的状态。

2.2 改革开放初期至20世纪90年代末，是我国汽车工业的快速成长期

1984年，我国经济体制改革的重心转向城市，开启了由计划经济体制向市场经济体制转变的新时期，我国汽车工业从生产什么到怎样生产、从投资融资到产品交易，通过国家计划决定的份额不断减少，通过市场和地方政府决定的份额不断增加。特别是我国将汽车制造业被列为重要支柱产业后，国家对企业扩大或进入汽车整车及其零部件生产的管制大大放松。受汽车市场迅速扩张和地区工业产值最大化倾向的影响，以地方为主体、以引进外资进行合资为主要途径的汽车工业发展高潮迅速在全国掀起。至1994年，国内整车企业数从十几家迅速扩大到122家，年产量从几万辆迅速扩大到140万辆。但是，由于缺乏科学的产业发展规划和体系的产业政策引导，也出现了许多由不规范引致的障碍性问题。

1994年，颁布的《汽车工业产业政策》，为我国汽车工业发展指明了方向，汽车产业在诸多方面都发生了积极变化。一是汽车产量快速增长。1985—2000年，我国大陆汽车产量由43.72万辆增至206.81万辆，增长了4.73倍。二是汽车工业组织结构趋向合理，生产集中度得以提高。国家对汽车工业的扶持政策，重点向骨干企业倾斜，80%以上的投资集中于13家重点骨干企业，促其生产达到或接近了经济规模；2000年，我国前13家骨干汽车企业生产集中度超过90%,其中一汽、东风、上汽三家企业集团汽车生产集中度达44%。三是以合作、合资形式引进国外资金、技术和管理，汽车工业获得快速发展。1981—1995年，引进国外先进技术313项，建立合资企业350多家。[4]四是产品结构开始趋向合理，技术水平得以提高。企业加快了产品更新换代的步伐，部分中档产品初步形成以我为主的开发能力，技术引进上从过去单纯引进生产技术转变为同时引进产品开发技术。1990—1998年，轿车总产量由4.2万辆发展到50.8万辆，年均递增36.6%；重型载货汽车年产量由1.8万辆增长到3.5万辆，年均递增8.7%，“缺重少轻，轿车几乎空白”等结构不合理问题基本得以解决。五是汽车零部件工业落后面貌有较大改观。在国家政策支持下，形成了一批初具规模、能面向多种车型配套并开始进入国际市场的骨干企业。1990-2000年，零部件出口创汇年均递增30.2%。六是汽车市场正在发生根本性转变。消费结构从公款购买为主向以个人购车为主转变。1999年我国个人汽车保有量从1990年的81.6万辆增加到534万辆，年增速为23.2%，1998年以来，50%以上的汽车为个人购买[5]。但是，由于在新旧体制转换时期，政府与市场在资源配置上存在功能缺位或重叠，《汽车工业产业政策》在执行中也存在不少问题，如：由于缺乏配套的财政、金融和区域布局政策，汽车工业的支柱地位没有真正建立；由于没有相应的国家能源政策和消费政策的约束，在汽车产品的销售和使用方面存在乱收费、乱摊派和乱限制现象；由于市场有效需求不足和管理效率低下，汽车企业经营规模扩大与经济效益提高不成正比[6]。“以市场换技术”的产业政策没有达到预期效果[7]，等等。

2.3 进入21世纪后，我国汽车产业步入全面发展时期

2000年以后，我国汽车产业得以全面快速发展。一是支柱产业的地位日益突出。汽车产销量从2001年的234.15万辆和237.1万辆上升到2014年的2372.50万辆和2349.19万辆，年平均增速20%以上，我国已成为世界汽车产销大国；汽车产业效益显著提高，2013年，我国汽车工业资产总额已达到46 788.28亿元、主营业务收入60 654亿元、实现利润5 107.74亿元、总资产贡献率达19.74%。整体而言，我国汽车工业产值、利润总额已连续10多年保持快速增长态势，产业整体效益大幅提高，有力带动了钢铁、橡胶、玻璃、电子、仪表、制冷、物流、运输、金融等产业的发展。二是产业集中度提高。2003年，中国汽车产量前3位的企业生产集中度约为46.7%[1]。2014年，大陆汽车销量达到2349.19万辆，其中，上汽、东风、一汽前三名的销量为1247.23万辆，占53.09%，前10家生产企业销售量占到总销售量的89.72%。三是产品结构更趋合理。目前，重、中、轻、微、轿各车型品种齐全，形成了多品种、全系列整车和零部件生产体系。四是自主研发能力增强，新能源汽车的比重大幅提高。2014年，我国自主品牌乘用车销售757.33万辆，占大陆乘用车销售市场的38.4%，其中自主品牌轿车销售277.44万辆，占轿车市场的22.4%；大陆新能源汽车产量达8.39万辆、同比增长近4倍，销量7.5万辆、同比增长324%。五是汽车市场发生根本性转变。随着我国居民收入水平的不断提高，汽车消费势头强劲。1990 年我国个人汽车保有量为81.6 万辆，1998年以来，50%以上的汽车为个人购买。2014年末，全国民用汽车保有量达到15 447万辆，其中私人汽车保有量12 584万辆，增长15.5%。民用轿车保有量8307万辆，其中私人轿车7590万辆，增长18.4%(数据来源于国家统计局2014年国民经济和社会发展统计公报)。随着我国对外开放水平的提高和汽车产品国际竞争力的增强，我国汽车在国际市场上的占有率进一步提高。2000年，我国出口汽车只有1.70万辆，金额13 303万美元；2014年出口汽车90万辆，金额770亿元人民币，汽车零配件出口总额3022亿元人民币。

3 完善中国汽车产业政策的几点建议

3.1 鼓励企业自主研发汽车

我国已成为汽车产销大国，扩大规模已不是我国汽车产业面临的主要问题。增强自主开发能力、培育自主品牌、提高汽车技术水平、提高国际竞争力等，应成为我国汽车产业发展的方向。因此，应从经费投入、融资优惠、进口关税、出口退税、消费政策等方面，对自主品牌和自主开发汽车给予大力支持和鼓励。

3.2 完善发展新能源汽车政策

一是制定相应政策，整合政、产、学及地区和消费者的力量，形成分工明确的协同工作机制，共同推动汽车产业发展；二是完善科技支持政策，加大新能源汽车研发投入，全面提升新能源汽车关键技术及零部件的产业化生产能力；三是政府部门、公共机构等公务领域的车辆采购应向新能源车倾斜。

表1 2014年分车型销量前十家生产企业销售排名 万辆

3.3 完善汽车市场环境政策

当前我国的经济增长越来越依赖居民消费需求的拉动。促进汽车产业的持续发展，政府应着力于培养良好的市场需求，改善市场环境。如加大对基础设施建设的投资、完善汽车消费金融支持政策、合理制定居民购买汽车应缴纳的税费、加快城市停车设施建设等，进一步释放居民汽车消费潜力。

4 结束语

汽车产业政策对我国汽车产业的发展发挥着极其重要的作用。从政策导向看，不仅要制定项目审批、生产规模、产业组织、技术创新、财税金融、贸易管制等政策规范，更要进一步完善市场发展、汽车消费、汽车服务、消费者权益保护等方面的政策；汽车产业是关联度较高的重要支柱产业，应完善相关产业发展的政策；随着我国对外开放水平的提高，汽车产业政策不仅要着眼于国内市场的发展，更要为汽车产业“走出去”提供政策保障。

[1] 宋静雅，吴利华.我国汽车行业产业政策对产业集中度影响分析[J].企业技术开发，2008(5)：32-35.

[2] 南晓莉.中国汽车产业政策分析与展望[J].大连民族学院学报，2005(6)：80-83.[3] 朱燕，黄凯.汽车产业政策的演变与发展趋势[J].现代管理科学，2005(3)：58-59.

[4] 杨兵.我国汽车工业回顾和未来发展建议[J].宏观经济管理，1998(10)：32-35.

[5] 刘洪德，刘希宋.中国汽车工业产业政策战略性调整的研究[J].技术经济与管理研究，2003(3)：66-68.

[6] 卢凤君.中国汽车工业产业政策的趋势分析及调整建议[J].中国农业大学学报(社会科学版) ，2000(2)：33-37.

[7] 董浩.中国汽车产业政策绩效的分析和评价[J].市场周刊(理论研究)，2008(5)：51-53.

Performance Evaluation of China’s Automobile Industry Policy and Suggestions for Its Improvement

Ju Hua

(FAW-VOLKSWAGENAutomotiveCO.LTD.JilinChangchun130000)

The Chinese government has always attached great importance to the development of the automobile industry，and the policy of automobile industry has been formulated in the different periods. At the planned economy period,our government mainly implemented the policy of high tariffs, high localization and high protective，and it played an important role in the development of automobile industry. After reform and opening up，in order to promote the automobile industry to be a pillar industry of the national economy，our government has formulated two comprehensive guidance documents：Automobile Industry Policy and Automobile Industry Development Policy，and these greatly promoted the comprehensive and rapid development of China's automobile industry. So far, China is not only one of the largest auto maker and auto market in the world，but also its ability of R&D and international competitiveness have increased substantially. From the perspective of the long-term，automobile industry policy should be detailed and refined in many aspects, such as independent R&D, new energy vehicles, automobile market environment，automobile service business and so on，and thus form a more perfect policy system to promote the development of the automobile industry.

automobile industry；policy evolution；policy performance；policy innovation

2016-06-18

居桦(1987-)，男，吉林长春人，硕士，助理工程师，研究方向：汽车制造及汽车产业发展。

1673-1751(2016)04-0057-04

F407.471

A