我国南海岛礁民事功能建设若干法律问题研究

王丽娜

(海南大学 法学院， 海南 海口 570228)



我国南海岛礁民事功能建设若干法律问题研究

王丽娜

(海南大学 法学院， 海南 海口 570228)

加强南海岛礁民事功能建设有利于我国对南海岛礁的实际管控、契合“一带一路”战略、促进南海合作并实现我国的主导地位、为国家的海权斗争提供有力支撑。南海岛礁建设还应着重对我国岛礁建设的立场、促进“一带一路”建设、中菲南海仲裁案等法律问题进行深入研究。我国南海岛礁建设合法、合情、合理，中菲南海仲裁案裁决结果可能对我国全面不利，南海岛礁民事设施建设与运营的法律机制急待建立。

南海岛礁建设；民事功能开发；“一带一路”战略；中菲南海仲裁案

一、我国南海岛礁民事功能建设的重要意义

(一)有利于加强我国对南海岛礁的实际管控

岛礁在确定国家领土主权范围上具有重要意义，例如在我国已公布的94个领海基点中，92个在岛礁上[1]；此外，在与海岸相向或相邻国家间的海域划界上乃至其他方面，岛礁同样具有大意义。

习近平主席2015年10月18日在接受路透社采访时曾指出：“南海诸岛自古以来就是中国领土，这是老祖宗留下的。任何人要侵犯中国的主权和相关权益，中国人民都不会答应。”[2]但现在越南、菲律宾等国非法侵占我国多个岛礁，南海有关领土主权与海域划界的争端一直不断。因此，只有加强实际管控，才能捍卫国家主权，为我国将来解决海洋争端提供强有力的支持。同时，南海是海洋战略通道，加强岛礁的民事功能建设，才能满足南海作为国际海上通道日益增长的国内和国际公共服务的需要，进而加强我国对南海岛礁长期、稳定、实质的管控，强化我国在南海的海洋权益。

(二)契合“一带一路”战略，助推海上丝路建设

2013年10月，习主席在印尼国会发表演讲时提出了中国-东盟共建21世纪海上丝绸之路的倡议[3]，并提出了“五通和五个坚持”。“五通”即政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通；“五个坚持”即讲信修睦、合作共赢、守望相助、心心相印、开放包容。2015年3月28日，我国发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，将出资400亿美元成立丝路基金[4]。

从丝路建设的内在要求上，我国南海岛礁的民事功能建设和公共服务功能的开发对于道路联通、贸易畅通等十分重要，是“五通”的基础设施建设。南海是世界上最繁忙的航道之一，也是“一带一路”建设的重点区域。南海岛礁民事功能建设及其公共服务开发不仅将有利于维护航行自由、保障航行安全、提供航行服务，还将有利于我国海洋经济的发展、促进海洋环境的保护。依托岛礁民事功能建设和公共服务开发进行海洋合作的契合性研究，还将有助于缓和南海日渐紧张的气氛，维护南海的和平与稳定，营造和平的国际环境，服务于我国实现“两个一百年”的奋斗目标。

此外，我国南海岛礁民事功能建设在促进海上丝路建设和发展海洋合作关系中的功能，不仅可佐证相关建设的“合法、合理、合情性”，亦能够反证美国等国家相关做法的非法性和非正当性以及中菲南海仲裁案相关裁决的无效性。

(三)促进南海区域合作，实现我国的主导性地位

南海是一个半闭海，它的地理位置赋予它同时具有陆架海与深海大洋的特性，因此资源极其丰富，是海洋资源宝库。同时，南海又是亚太地区面积最大、周边国家最多和争议最多的海域。

因此，在南海岛礁建设民事功能设施，提供如海洋航行补给、科考协助、资源勘探、海难救助等公共服务，建立民商事法律层面的渔业资源养护机制、油污预防和处理机制、南海搜救机制、海洋自然资源保护与合作机制、水下文化遗产保护机制，将有利于推进我国与周边国家在主权纷争问题之外的低敏感领域开展合作，并增进互信，实现我国对南海资源主导性保护、开发和利用的地位。而上述低敏感领域合作的开展，必须要有充足的民事设施和公共服务能力为基础。我国作为负责任的区域大国，开发自身领土以向周边国家及全球航行船舶提供必要的航行辅助、搜救、应急处置等公共服务，体现了我国积极和平解决南海争端，争取国家互信与合作的立场。

(四)为国家的海权斗争提供支持

2015年10月29日，《联合国海洋法公约》附件七下仲裁庭在中国认为菲律宾无权提起仲裁因而“不接受、不参与”程序的情况下，裁决其对菲方15项诉求中的7项具有管辖权，并保留对其他诉求管辖权问题的审查以及对未裁决问题进一步审查和裁决。2014年，美国出动了1 200架次军机和各类舰船对我国进行抵近侦察或在南海炫耀武力。2015年4月，在日美力主下，G7外长通过了《关于海洋安全问题的声明》，表示“对类似大规模填海造地等改变现状及增加紧张局势的任何单方面行为表示关切”[5]。2015年5月，美军P-8A反潜侦察机抵近中方南沙岛礁进行侦察，CNN记者在机上现场报道我方扩建活动；7月，美军太平洋司令飞巡南海7小时；10月，美舰在渚碧礁和美济礁12海里内巡航数小时[6]；12月，美军B-52战略轰炸机闯入华阳礁上空两海里内。2016年1月27日，美军太平洋司令宣称：南海岛礁不属于中国，美国将继续在南海挑战中国的主张[7]；1月30日，美舰侵入我国西沙中建岛12海里领海内[8]。

上述事态是部分国家对我国在南海主权管辖范围内自主建设属我岛礁进行无理挑衅和蛮横干涉的表现。因此，坚持南海岛礁民事功能建设和公共服务开发，并就当前正在发生的对我国南海核心利益具有重大威胁的事态进行研究并提出对策，因应了我国处理南海重大现实问题的迫切需要，有助于为中央和地方政府的南海问题决策、法律外交斗争、公共外交提供法律和智力支持。

二、我国南海岛礁建设与公共服务开发面临的法律斗争

(一)南海岛礁建设的合法、合情、合理性分析

面对众多来自域外大国及周边国家的质疑，我国应对南海岛礁建设行为“合法、合理、合情”的立场开展论证研究和宣传工作，以及按照“中国有权在相关岛礁上部署必要军事防御设施，但岛礁更多功能是为各类民事需求服务”的思路研究岛礁建设的后续对策。

关于我国南海岛礁建设的“合法、合理、合情性”的研究，不仅是我国南海岛礁民事功能建设的法律与情理的前提和依据，也是我国采取后续性建设措施的法律与情理的前提和依据，同时，它亦反证了外国舰机巡航我国南海岛礁附近海域及其上空的非法性和非正当性，反证了中菲南海仲裁案管辖权裁决和最终实体裁决的无效性，为我国不执行裁决提供了法律与情理的支持。

我国南海岛礁建设具有合法、合理、合情性。

1.合法性(1)从岛礁(岛屿、岩礁、低潮高地等)的法律制度和不同管辖海域的航行飞越制度来看，我国是在本国领土上进行的自主建设，并未对任何国家的海洋航行造成任何不便和障碍。(2)从我国的法定立场来看，例如《关于领海的声明》、《领海及毗连区法》、《专属经济区和大陆架法》以及我国于2009年5月7日递交给联合国秘书长的照会声称：“中国对南海诸岛及其附近海域拥有无可争辩的主权，并对相关海域及其海床和底土享有主权权利和管辖权。”(3)我国扩建的南沙7岛礁均在太平、中业、南威等岛屿的200海里内，在我国主张的专属经济区内。

2.合理性(1)诸多数据表明我国是南海中最主要的用海国，南海通道安全对我国的国家安全至关重要，而当前南海中存在诸多传统安全和非传统安全问题。(2)我国在南沙进行岛礁建设的目的主要是为各类民事需求服务，是为了更好地履行我国在航行安全、海上搜救、防灾减灾、海洋科研、气象观测、海洋环保、渔业生产服务等方面所承担的国际义务。

3.合情性(1)美国等域外国家正在逐步紧缩对我国的海上包围，在南海挑拨离间、拉帮结派。同时，菲律宾、越南等邻国与我国争夺南海权益的局势也正日趋激烈。(2)菲律宾、越南等国家早就在南海岛礁上进行过大规模的扩建活动。例如2015年5月13日，美国助理国防部长施大伟曾对参议院外交委员会讲到：“2009—2014年间，在前哨升级和填海造地方面，越南无疑是最积极的声索方。除去中国和文莱，其余所有声索方均在争议岛礁上建造了各类跑道并进行了各项功能的完善”；施大伟认为，“在2009—2014年间，越南是最具侵略性的。而这也让我们能够进一步理解中国领导人所说的中国已经显示出‘极大克制’的含义”[9]。直到2016年2月，越南还宣称拟再建设2个岛礁；菲律宾也加紧了相关岛礁的建设。

(二)美军舰机巡航我国南海岛礁的非法性和非正当性及我国的对策

对于美国舰机巡航我国南海岛礁，我国外交部指出：“美方军舰有关行为威胁中国主权和安全利益，危及岛礁人员及设施安全，损害地区和平稳定”[10]。美军此类行为是非法、非正当的。非法性体现在：(1)高潮高地有领陆主权和12海里领海主权，美国舰机在华阳礁和中建岛12海里范围内巡航是侵犯我国领土主权的行为；(2)某些低潮高地可作为领海基点，即使由于争端，中方未划定领海基线，但外国舰机也不应在其12海里内巡航，因为可能侵犯我国主权；(3)虽然对于外国军舰的无害通过权有争议，但我国法律规定必须要经许可，且美官方1990年的报告称，当时世界上就有48个国家对外国军舰进入领海作了限制[11]。现在大多数沿海国家主张军舰须事先取得许可才能通过领海[12]。因此美军此类行为严重违背了中方法律和国际习惯法。非正当性体现在：(1)前述美国助理国防部长施大伟的作证；美国对南海他国的岛礁扩建活动从未采取任何反对措施，而针对中国，美国采取了如上强烈的反对措施；美国自定双重标准，拉帮结派选边站，具有敌对性；(2)美国舰机采用奔袭式突发性的所谓巡航活动，极易造成误判，不仅会危及岛礁人员及设施安全，更严重的是很可能挑起国家之间的海上武装冲突；(3)美国基于特定的政治目的，其舰机巡航具有针对性、特定性、偏袒性，因而具有挑拨性、挑衅性、敌视性，对和平解决南海争端造成巨大障碍，损害了南海地区的和平和稳定。

我国的对策：我国应对外国舰机巡航我国南海岛礁的行为采取法律的、外交的、行政的、军事的措施。

(三)跟踪研究中菲南海仲裁案的后续影响

2013年菲律宾提起诉中国南海争端仲裁案，该案目前已作出了最终裁决。正如所料，仲裁庭的裁决意图使我国南海岛礁“岩礁化”、“非领土化”，从而严重威胁我国南海岛礁的法律地位。这个裁决结果被美日等国恶意炒作，试图在国际社会对我国形成压力。

如果遵从该仲裁庭裁决将在整体上颠覆我国的南海主张乃至影响我国在东海的权利，因此我国应始终坚持“不接受、不参与”仲裁以及“不承认”裁决效力的立场；持续反对仲裁庭的管辖权，并采用多样化的抗辩途径。目前，联合国发表官方声明，声称国际法院是联合国主要司法机关，位于海牙的和平宫，而仲裁法院只是和平宫的另一“租客”，与联合国没有任何关系。仲裁庭的管辖权和裁判的公正性在国际社会受到了严重的、普遍的质疑。已有90多个国家的230多个政党和政治组织表示公开支持中国在南海问题上的立场。菲律宾和美国并没有实现他们期待的国际舆论效果。

但是，我们仍需要以菲律宾的起诉书、仲裁庭关于管辖权的裁决书、仲裁庭有关实体审理的庭审记录以及将要发布的最终裁决为基础材料，研判本案对我国可能造成的后续不利影响，特别是对我国继续在南海进行岛礁建设开发的不利影响，在此基础上提出对策。同时，在此基础上系统梳理我国学界的有关研究成果，针对仲裁庭论证其是否具有管辖权的依据等方面，系统驳斥仲裁庭对本案的管辖权和实体裁决，探讨我国可以采取及应采取的对策和措施，一方面，为我国坚持不接受、不参与仲裁以及不承认裁决效力的立场提供法律和智力支持；另一方面，要为更有效地捍卫南海主权、加强我国对南海岛礁的实际管控和建设做好充分的法律准备、外交策略准备甚至是军事准备。

三、加快南海岛礁民事功能建设

(一)岛礁建设相关的海洋环境保护法律问题

从人类海洋工程技术的发展趋势来看，进行岛礁建设是人类不可避免地探索、利用自然资源的重要手段。从所处的时代背景和国际政治环境来看，我国南海岛礁的建设特别是民事功能建设，也是维护我国海洋权益的重要手段。建立在我国南海岛礁民事功能建设基础上的海洋公共服务开发，将为我国及周边国家甚至国际社会的一切非政治目的的海洋利用带来新的思路。以此角度，对我国南海岛礁民事功能建设，应该特别注重对建设规划的法律要求以及对海洋环境的保护甚至修复。

破坏海洋环境是菲律宾等国质疑我国南海岛礁建设的另一重要借口。我国作为《联合国海洋法公约》缔约国，同时也是负责任的区域大国，已经制定了完善的包括《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《海岛保护法》、《海域使用管理法》、《渔业法》等一系列法律法规，对于南海岛礁建设也采取了严格的海洋环境保护标准。对于岛礁建设所造成的环境影响，应依据上述法律规定的环境质量标准、生态修复等制度，开展海洋生态恢复工作。考虑到我国履行资源开发和环境保护方面的大国义务，应通过研究形成各国可用以借鉴的岛礁建设与海洋环境保护的标准，并形成以下区域立法建议：(1)环境资源保护在岛礁建设和海上公共服务开发过程中的最低保护标准问题，例如生物多样性保护的最低标准、开发矿产资源时维护环境安全的最低标准、海上民事建设与航行所造成油污污染及其他污染的防范与治理问题，都需要在南海区域协商的基础上得到解决。(2)进行岛礁建设的国家之间，对环境保护责任的承担和责任分配等问题。(3)在低敏感领域合作方面，国家间对资源勘探、开发、利用的合作方式及相关环境保护的责任承担及责任分配问题。同时，应提出国际法和国内法的完善建议，真正履行大国在资源开发和环境保护方面的义务。

(二)依托岛礁提供南海公共服务的种类、内容、方式、保障等法律体系建设

为了使岛礁建设合理、有序地开展，使公共服务常态化，应重点研究岛礁民事功能开发和海上公共服务开发的运作机制和法律规制。这些研究涉及民商法、经济法、行政法、国际法等交叉学科，且涉及国家海洋争端等较为敏感话题。要将岛礁民事功能建设与促进“海上丝路”建设紧密契合起来。目前国内学界关于海上丝路的研究成果丰硕[13]，但对我国南海岛礁建设与海上丝路建设的契合关系的研究成果尚属鲜见；而西方学界相关研究则主要是否认我国在南海的权益[14]。

对依托岛礁的公共服务产品开发研究，应格外注重公共服务产品化的制度设计，建立周边国家的甚至国际社会的一般民商事主体购买、使用公共服务产品的法律规则。

(三)构造相关建设的功能框架与建设公共服务的法律体系

该问题所需研究的具体内容主要涉及适度民居所需的功能及设施、国内和国际公益服务功能及设施、民商事角度下可能存在的法律问题这三个方面：

1.民用所需的功能及设施运作的相关法律制度。例如供水、供电、供气、供养等功能建设与运营；污水与垃圾的处理；飞机的起降、船舶的停靠等必要的交通工具辅助设施运营等相关领域。

2.提供国内和国际公益服务功能的法律制度。例如：(1)建设国际航路岛礁大型综合灯塔，并设置AIS基站等区域无线电导助航设施和VHF基站等海上安全通信设施等；(2)建设海上应急救捞设施，以及配备应急救助打捞、海事航保溢油应急处理等设备；(3)满足救助船舶的停靠补给，为过往渔船等船舶提供停泊、避风、补给及维修等服务；(4)建立地面气象观测站和海洋观测中心，以满足海啸预警、地震监测、海洋环境监测等方面的需求；(5)建立海洋科研中心，开展海洋科研、海岛保护、生态建设、岛礁科学综合研究等活动；(6)建立综合性医疗和急救设施。针对以上内容，进行立法、执法等方面的制度建设。

3.民商事法律制度。(1)研究对岛礁建设及建成后设施的权利确认、权利内容、权利形式与保护的法律制度；(2)研究公共服务产品化的法律路径，例如产品定价、产品的政府购买、服务产品的法律保障等问题。

(四)建立相关法律制度体系，促进我国海洋法律制度的完善

随着科学技术的进步，国家对一些低潮高地及低潮低地的岛礁进行建设和利用，已成为不可逆的趋势。2015年6月，国家发改委组织编制了《南沙岛礁民事功能设施建设方案》，开始了我国的岛礁民事建设历程。加快南海岛礁的民事功能建设以及合理的开发使用，开发多样的国内、国际公共服务产品，需要制定相关保障制度，才能实现常态化的服务和实际管控。

虽然我国是《联合国海洋法公约》的缔约国，但国内法的相关建设明显还不够完善，目前我国一些海洋基本法律法规虽然为南海岛礁建设及其公共服务开发提供了基本法律规则，但并不具体，也未对洋中岛礁的民事设施运行及公共服务提供作出规定。如岛礁民事设施的权利内容、归属及保护问题尚没有制度安排；依托岛礁进行的海上公共服务种类、投资、服务产品化、服务的监督保障等问题还没有制度设计等。

随着科技进步与海洋经济的发展，对上述法律制度的需求已变得非常紧迫。南海岛礁的建设对相关法律制度的建立与完善提出了要求，也提供了契机。

应该说，我国开展南海岛礁建设，重在民事设施建设和公共服务能力的开发，是我国作为一个负责任的大国，为促进南海区域合作、发展海洋经济作出的努力，同时也契合“一带一路”建设的国家战略，为建设“21世纪海上丝绸之路”奠定坚实的基础，具有重大意义。

[1] 邹立刚.适用于南沙群岛的领海基线法律问题研究[J].河南财经政法大学学报,2013(3):134-140.

[2] 习近平.南海诸岛是老祖宗留下[EB/OL].[2016-05-01].http:∥www.chinanews.com/gn/2015/10-18/7575509.shtml.

[5] 强推G7声明 日本暗藏心机[EB/OL].[2016-06-01].http:∥news.hexun.com/2015-04-17/175051275.html.

[6] 美海军驱逐舰进入南沙渚碧礁12海里中方对美舰实施跟踪警告[EB/OL].[2016-06-01].http:∥mt.sohu.com/20151027/n424294091.shtml.

[7] 美军太平洋司令称南海岛屿不属于中国国防部回应[EB/OL].[2016-06-01].http:∥news.ifeng.com/a/20160128/47278886_0.shtml.

[8] 美舰进入我西沙中建岛12海里军方人士:可撞击[EB/OL].[2016-06-01].http:∥www.mnw.cn/news/china/1096777.html.

[9] 越南在南海占48个岛礁疯狂填海造陆大陆仅8个[EB/OL].[2016-06-01].http://news.sina.com.cn/c/2015-06-22/090431975532.shtml.

[10] 美军舰进入我南沙群岛有关岛礁邻近海域我海军舰机依法对其进行跟踪监视和警告[EB/OL].[2016-06-01].http:∥news.ifeng.com/a/20151028/46021208_0.shtml.

[11] 王丽玉.外国船舶在我国领海的通过制度[J].海洋与海岸带开发,1992(4):49-52.

[12] 修志君.论无害通过权的适用范围[J].东方论坛,2002(1):116-119.

[13] 陆芸.近30年来中国海上丝绸之路研究述评[J].丝绸之路2013(2):23-26.

[14] Barry Wain. Beijing Should Erase the “U Shape Line”[J]. The Asian Wallstreet Journal ,2000(5) :26-28.

[责任编辑：王怡]

On the Legal Issues in the Construction of Civilian Facilities in the South China Sea Islands and Reefs

WANG Li-na

(Law School, Hainan University, Haikou 570228, China)

Strengthening the construction of civilian facilities in the South China Sea islands and reefs is of help to the actual control over them, which meets the “Belt and Road” strategy, promotes the cooperation of the South China Sea to realize China’s dominant position, and provides the powerful support for the struggle of national maritime rights. The construction of the South China Sea islands and reefs should also involve the thorough studies of the legal issues that are related to the standpoint of China’s construction of islands and reefs, the promotion of building the “Belt and Road” as well as the arbitration case over the South China Sea between China and Philippines and so on. China’s construction of the South China Sea islands and reefs is legal, reasonable and rational while the verdict of the arbitration case over the South China Sea between China and Philippines might be completely unfavorable. It is urgent to establish the legal system of the construction and operation of civilian facilities in the South China Sea islands and reefs.

construction of the South China Sea islands and reefs; exploit of civilian facility; “Belt and Road” strategy; arbitration case over the South China Sea between China and Philippines

2016-06-14

教育部人文社会科学研究青年基金项目(16YJCZH097)；海南省法学会研究课题(hsfh2016a10)

王丽娜(1980-)，女，河北正定人，海南大学法学院讲师，法学博士，主要从事民商法学研究。

D 993.5

A

1004-1710(2016)04-0023-05