环境监管全过程存在的问题及新模式探索——从医药企业的环境问题引发的思考

张廷洲，晏　威

(咸宁市环境保护监测站，湖北　咸宁　437100)



环境监管全过程存在的问题及新模式探索
——从医药企业的环境问题引发的思考

张廷洲，晏威

(咸宁市环境保护监测站，湖北咸宁437100)

摘要：从一家医药企业因超标排放导致停产整顿的环境问题，引出环境监管全过程存在的问题，即企业的重审批轻验收、重投入轻论证和重建设轻监理，及环保部门的宣传、服务、监管机制和能力不足等方面问题。针对这些问题，应从环评审批源头、“三同时”验收过程、环境监测过程、环保专项行动、环境稽查过程、末端环境信访应急等六个方面来积极探索环境监管全过程新模式，并提出进一步加强早期介入、环保监理和队伍能力建设的建议，以真正意义上实施建设项目的全过程监管，确保企业的正常生产和环境质量安全。

关键词：环境污染；环境监管全过程；提前介入；强化监管；能力建设

一家医药企业因超标排放而被责令停产整顿，造成了巨大的经济损失，也严重影响了公司形象。该企业由于生产过程中产生的有机废气回收装置不完善，未得到回收的有机污染物以气态或液态的方式排入环境中，对周围环境造成了极大影响，从而不仅引起了周边企业及群众的强烈反响和多次投诉，网民对企业恶臭问题的热议，还被省经济信息内参刊登了相关内容，引起了省、市政府领导的高度关注。

通过对医药企业进行深入剖析，和对环保工作流程的深入研究，发现其根本原因在于“环境监管全过程”中存在问题。

环境监管全过程，是指企业从立项到后续生产，在环保部门至少要经历的获取总量指标、环评审批、建设期间环境监理、“三同时”验收、生产日常监管及后督查六大工作环节的监管。六个环节中，企业和环保部门任一方对任一环节落实不到位，都会出现难以科学判断企业存在的环境问题，难以采取行之有效的措施予以避免或杜绝环境污染，难以确保企业正常安心生产和环境质量安全，特别是对于环境污染隐患较大的企业。依法开展环评监管，突出环评全过程监督管理，强化责任追究，加大信息公开和公众参与力度，对发挥环评源头预防环境污染和生态破坏的作用，促进经济和社会全面、协调、可持续发展意义十分重大。[1]

一、从医药企业的环境污染，引出环境监管全过程存在的问题

深入剖析这家医药企业的环境污染问题，从企业和环保部门两个方面着手分析环境监管全过程存在的问题。

(一)企业方面

1.重审批轻验收

企业对环保有关法律法规掌握不够全面，对环评认识不到位，对环保工作不够重视。部分企业认为开展环境影响评估的目的仅仅是为了通过环保部门审批，尽快办理其他后续行政审批事项，为早日开工建设奠定基础。企业办理环评手续纯粹是为了拿到一纸批文，而没有仔细研究环评报告和环评批复对企业在污染防治方面提出的各项要求。导致项目虽通过了环评审批，但忽视了环保污染防治要求，对企业应该落实的污染防治措施，不按规范要求落实，致使“三同时”措施落实不能满足要求，迟迟不能通过环保验收，造成了严重环境隐患，也给企业造成严重经济影响。

2.重投入轻论证

随着环保宣传力度的加大，企业在对环境保护的认识有一定程度的提高，也认识到搞好环境保护是需要投入的，但由于没有对环保投入与带来的环境效益进行充分论证，而导致盲目投资，环境问题未能得到有效解决，企业自身也感到冤屈。如这家医药企业前期环保投入达1 000多万元，占项目建设期投资的10%，但没有对污水治理工艺进行充分论证，导致设计处理能力不能满足实际需求，污水不能实现达标排放，同时恶臭气体的排放严重影响周边环境。

3.重建设轻监理

环境治污工程的监理是指环境监理机构受项目建设单位委托，依据环境影响评价文件、环境保护行政主管部门批复及环境监理合同，对项目施工建设实行的环境保护监督管理。其根本目的在于：提高环境影响评价的有效性，实现工程建设项目环保目标；落实环境保护设施与措施，防止环境污染和生态破坏；满足工程竣工环境保护验收要求。

目前，大多数企业均具有一定的环保意识，并建设废水、废气等治理设施。但由于大多数项目建设过程中缺乏环境监理，使得环保措施和设施“三同时”很难落实到位、甚至出现未经批准建设内容擅自发生重大变动、私设暗管违规偷排等违法违规现象，导致最终无法通过环保竣工验收，同时也给项目建成后的环境监管造成困难。由此引发的环境污染和生态破坏事件时有发生，有些环境影响不可逆转，有些环保措施难以补救。

(二)环保部门方面

1.宣传有待进一步深化

随着环境保护事业的不断发展，人民群众对环境保护的期望不断提高，环保工作越来越向着规范化、透明化发展，各项环保法律法规、政策措施及相应的要求正在不断快速的更新、完善。环保部门如不能及时、有效的向企业和群众进行宣贯，将难以让这些政策措施公布于众、深入人心。比如，很多企业都只知道项目建设之前要办理环境影响评价手续，而不清楚项目建设过程中，要按照环评及批复意见落实各项环保措施，也不清楚项目建设完成后，要申请建设项目“三同时”验收等。

2.服务有待进一步优化

环境保护是监管和执法，更是服务。虽然环保工作一直以调整产业结构，转变经济发展方式，和服务地方经济健康、可持续发展为目的，但是随着城市经济的快速发展，招商引资的项目日益增多，环保部门在做好服务的过程中，只能按事情的轻重缓急、项目的大小、环境的影响程度等因素来逐步落实，难以面面俱到，有待进一步优化服务理念。

3.监管机制有待进一步完善

企业从立项到投产，在环保至少要经历五道审批关，但当前环境监管机制中，责任不明确，监管部门之间信息既不对称，也没有共享，部门间协调、协作、联动机制不健全，无法形成全过程环境监管格局，尚不能对项目建设、投运、试生产、正常生产进行全过程有效监管。如部分项目甚至没有监管人员进行过现场检查，项目何时开建、何时建成、何时投运、是否符合审批要求均弄不清；环保措施和要求在建设过程中未得到认真落实，到验收阶段才暴露问题，且许多问题已难以补救，造成不利环境影响，使得环境违法行为得不到及时查处和纠正，也纵容了企业的违法行为。

4.能力有待进一步加强

环保基础设施建设仍然滞后，环保能力建设较为薄弱，环境监测、环境标准化建设达不到上级要求；人员队伍素质能力建设与环保事业日益发展的工作要求不匹配；环保工作存在管理体制不顺，监管力度不够等问题，不能适应环保新形势的需要。由于现有的环保能力不足，在企业出现环境风险时，难以提前介入，以把环境风险扼杀在摇篮中；在发现企业环境违法时，难以及时采取相应的执法、管理手段，以让企业付出相应的违法成本。

二、积极探索环境监管全过程的新模式

针对环境监管全过程中存在的上述问题，当务之急应是寻求探索出一条适合城市发展实际的全过程环境监管模式的新道路，以真正意义上实施建设项目的全过程监管。经过反复深入调查研究，我们认为应当从以下六个方面着手。

(一)从环评审批源头上强化监管

结合地方市并联审批制度改革，使环评审批真正成为各部门审批的前置条件；同时加强局系统内部的沟通与联系，推进环评、审批、环保治理、验收监测、排污收费等环节“一体化”管理，即在项目审批前期环境监察、环保治理提前介入，在审批后期环境监测及时跟进，切实保证环境管理各项职能工作的正常开展。

(二)从“三同时”验收过程中强化监管

要严格按照《建设项目环境保护管理条例》和《建设项目竣工环境保护验收管理办法》的有关规定，加大对工程建设项目建设过程中和试生产验收管理的监督检查力度。督促发生重大变动未办理重新报批手续、环保措施滞后主体工程建设进度、施工期环保措施未落实、防护距离内居民搬迁和区域替代等进展缓慢、未按要求开展环境监理、久拖不验的建设项目及时整改，对存在重大环境违法行为的建设项目要及时调查取证或处罚，全面推进验收工作。

(三)从环境监测过程中强化监管

环境监测作为环境管理的技术支撑，环境监测工作是引领环境管理工作开展的窗口。要充分发挥环境监测在环境管理中的基础性作用，在出现环境质量变化的时候，通过监测数据分析原因，并能提出相应的对策和措施。

(四)从环保专项行动中强化监管

环保专项行动是近几年环保工作的重点，每年一个专题，重点对某些行业进行专项整治，并收到了一定成效。要充分利用专项行动，进一步强化对企业的监管。

(五)从环境稽查过程中强化监管

上级部门通过环境执法稽查,依法强化环保法律法规的有效执行,有效落实各项环境保护方针政策,纠正违规行为,惩治违法行为,净化执行环境,推动环境事业的健康发展。可以借助上级部门的力量，加大对一些执法难的企业的监管。

(六)从末端环境信访应急上强化监管

积极探索环境监管责任追究机制，以环境污染投诉事件为引子，深入分析造成环境污染事件的原因和本质，倒查建设项目在环评、环境监理、试生产、环境监测、“三同时”验收、环境监管、环境监察、污染防治等监管环节中存在的各类违法违规行为、失职渎职行为、弄虚作假行为，一经查实，严肃查处，切实保证环境保护法律法规的贯彻实施。

三、建议

(一)切实做好环保审批提前介入服务工作

建立健全环保同各级经济开发区、招商局、市发改、规划、土地、交通、经信委、水利等部门联动工作机制，主动加强部门间的沟通和联系，及时掌握项目信息。帮助企业了解环保审批程序，做深、做细环评前期工作及顺利快捷通过环评审批；帮助企业提前了解制约环保审批的主要因素，对不符合生态环境功能区规划、不符合产业政策、不符合总量减排、不符合环境质量要求、不符合公众参与要求等的项目，及时提醒，提出意见，避免出现项目做了大量前期工作，进入环评审批阶段被否决的被动局面。对于通过环保提前介入否决的项目，审批科应在第一时间将项目信息告知环境监察部门，环境监察部门要强化对该项目拟建地点的日常监察工作，避免企业蛮干。

(二)积极推进建设项目施工期的环境监理

政府可出台加强建设项目环境监理的有关文件和政策，出面协调环保与住建委完善施工期工程监理制度，强化部门联动，督促监理单位履行环保监理责任，落实“三同时”的要求。

环保部门应积极开展技术规范体系建设工作，制定《建设项目环境监理技术指南》、《建设项目环境监理实施方案编写大纲》等，指导环境监理工作。同时，拟定监理人员培训工作计划，提高环境保护监理人员业务水平，以充分发挥环境监理单位作用。审批科应在建设项目环评和批复中，明确要求项目建设期间进行环境监理，否则环境保护行政主管部门不予办理试生产核准手续和竣工环境保护验收。通过利用专业队伍，加强环保的监管力量，弥补环保技术力量、人员的不足。监理单位须接受环保主管部门相关科室和单位的监管。

(三)全面加强环保队伍能力建设

进一步加大环保投入，加强环保经费保障力度。适当增加环保部门人员编制，以应对日益复杂的环境形势和人民群众日益高涨的环境质量要求。全面增强环境监测、监察标准化能力建设，以达到相应的标准化建设要求；全面提高人员队伍素质和经费保障力度。

文献标识码：A

中图分类号：X32

收稿日期：2015-10-25

文章编号：2095-4654(2016)01-0004-03