大气污染防治与政府协同治理研究

卓成霞

(1.苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123；2.山东社会科学院，山东 济南 250002)



管理研究

大气污染防治与政府协同治理研究

卓成霞1，2

(1.苏州大学政治与公共管理学院，江苏 苏州 215123；2.山东社会科学院，山东 济南 250002)

大气污染治理是一项长期的系统工程，不仅需要地方政府协同治理，更需要不同层级政府的区域合作。目前，我国大气污染防治效果呈现非均衡的区域差异化发展方式、各自为政的公共政策运行机制和利益主导的府际松散治理等特点，惯性制度下的科层式属地治理模式也加剧了大气污染协同防治梗阻。因此，基于大气污染无届性与扩散性特质，破除大气污染防治的“公地悲剧”及“搭便车”效应，破解邻避冲突，必须及时启动府际协同治理模式。从区域发展的经济发展模式，从区域公共政策的协同制定，从区域利益的协同妥协等层面，构建地方政府防治大气污染的协同治理机制，构建大气污染区域联动防治体系。

大气污染；防治困境；政府协同治理

大气污染防治是多种要素耦合、持续的治理过程，这种治理不但亟需国家经济发展方式的成功转型，也诉求地方政府治理模式转型。近年来，我国大部分地区持续高发的雾霾，引发社会公众对大气污染的高度关注，逐渐作为一个政治议题走向政府治理的视野。早在1962年，拉西尔·卡森就在《寂静的春天》中论证了人类春天不寂静的污染因素。我们必须清醒地认识到，大气污染形成的主要诱因是20多年粗放的发展方式引发地方竞争过渡依赖GDP政绩而造成的。目前，我国环境承载能力已到达发展红线，环境质量已成为各级政府服务能力提升的主要任务和治理短板。大气污染防治需要跨界治理与政府协同创新，这不仅考验着政府公共政策的执行能力，更考验政府集体行动能力。

一、地方政府协同治理与大气污染防治的关联性分析

当前，中国经济发展动力源受到各种因素的制约，大气污染的跨界特质成为地方政府必须协同的促进因素。美国著名政策科学家金登设计的经典政策框架认为，“政策过程包括三个不同主体和过程的溪流构成，即问题流、政策流和政治流。”*朱亚鹏：《公共政策过程研究：理论与实践》，北京：中央编译出版社，2013年版，第43页。大气污染倒逼政府协同治理，优化碎片化的区域政府形态与各自为政的决策机制，地方政府协同治理大气污染过程就是问题流、政策流、政治流的治理过程。

(一)大气污染协同防治难与地方政府发展模式异质化有关

区域发展不平衡是我国改革开放以来一直面临的结构性难题，这与区域固有的资源禀赋、环境特质、历史政策有关，由此也造成了大气污染协同防治难的格局。已有的治污艰难历程与代价表明，在我国重要的经济转型期，环境质量属地治理理念已不能破解大气污染带来的次生灾难，遵循公共决策的公共属性，将决策基于关系到国家利益的清晰标准，成为大气治污的政治议题。美国政治学家罗尼·利普舒茨在《全球环境政治：权力、观点和实践》中，对以市场作为一切环境难题的解决方法提出了质疑，认为它只能修复那些己经对环境造成的损害，并不能从源头上解决环境难题，提出只有借助政治行动，才能拯救环境。在现有管理体制下，我国各个地区由于经济基础的差距，带来环境保护理念、制度及发展结构方面的差异，也就形成了区域发展受益方与非受益方的不公平现象。比如，A区域率先粗放发展的同时，也把污染转移到了B、C、D等其他区域，而其他区域并未享受到A区域的发展成果与经济利益，却在大气“漂移”中承受了A区域潜在的污染。目前，我国形成了珠三角、长三角、京津冀、蓝黄经济区等发展格局，虽然各发展极之间的发展布局有很大的差异，但产业副效应带来大气污染的程度与危害具有不可预估性。大气污染协同治理必须终结属地利益二分的陈旧观念，强化各级政府集体行动力。

(二)大气污染协同防治难与地方政府决策机制碎片化有关

长期以来，属地区域化发展模式主导了国家战略发展的方向。从目前大气污染的协同防治困境看，区域化发展模式是把双刃剑，它虽提高了属地GDP政绩与部分区域的富裕水平，但同时也转接或转移了其他区域的污染。事实上，不同区域应对大气污染所呈现的差异，反映了公共政策路径与发展阶段的不平衡性。政府作为主导者，其治理偏好直接决定了其治理效果。地方政府属地治理思维降低了大气治理的效果，协同治理能够创造最大化的公共价值。因此，从横向与纵向的政府层级分布看，大气污染防治的根本性诉求催生地方政府存在合作、相互提携的可能性与必然性。目前，区域治理模式对于国家宏观性公共政策，在各地的执行状况千差万别。因此，不同层级政府的施政模式，必须考虑当地公共政策对上级政府或下级政府的衔接效能，并通过有效的创新机制或制度调整促进经济政策、社会政策与发展理念的深度融合，积极应对大气污染防治中出现的新问题、新挑战。大气污染与污染性的经济结构，污染型的产业结构、能源结构和交通运输结构有关。“在污染性的产业结构、能源结构、交通运输结构不变的情况下，煤炭消费和汽车消费的快速增长和污染性的工业、建筑业的经济活动量的大幅会抵消大部分末端治理带来的减排效应。因此，要将雾霾降低到我们预期的目标，必须大力度地调整产业结构、能源结构和交通运输结构。”*马骏：《治理雾霾需用经济与金融手段》，《财经综合报道》，2015年12月9日。发达国家早期治理大气污染，较好地在政策变迁中处理了政府层级之间的关系，提出倡议联盟框架，在各级政府间调整了三大结构比重。“国家和地方的政策执行官员有着很大的自由裁量权，他们有权决定，在地区差异极大的各个地方，如何把联邦‘政策因地制宜’地转化为数千个具体政策*保罗·萨巴蒂尔：《政策变迁与学习》，北京：北京大学出版社，2011年版，第17页。，”碎片化的政府执行机制不利于大气污染治理，需要一种政策联盟协约。

(三)大气污染协同防治难与地方政府属地政绩分化有关

过去一段时间以来，“政绩锦标赛”一度成为我国区域政府治理的逻辑。相对于GDP政绩的硬指标而言，大气污染防治这种软性指标，地方政府更趋向前者。西班牙埃萨德商学院豪梅·达维教授2015年曾在《中国：大型基础设施和可持续性》批判了我国热衷于修建大型工程对环境、大气污染的危害。为了达到既定发展阶段的目标，我国在发展战略及手段上弱化了对生态环境的保护，增大了大气污染的几率。从各省领导人的升迁轨迹看，“超越思维”一直是各区域领导人的执政思路，这也是我国目前属地体制的一大特点。在应对大气污染问题上，区域合作治理模式主要是府际主导，包括纵向和横向的府际主导。但目前我国“纵向府际主导的模式主要问题在于依赖行政命令、自上而下的单向治理，是一种被动的政策响应，形式上是区域合作，但实施上仍然是以行政区为主的碎片化松散治理。”*谢宝剑，陈瑞莲：《国家治理视野下的大气污染区域联动防治体系研究》，《中国行政管理》，2014年第6期。而横向府际主导的模式由于府际协议的法律地位模糊、协调机构权威不足、执行的强制性有限导致区域合作治理功能十分有限。由于纵向的各级政府在利益网络上只对上，不对下，横向的各级政府在利益网络上没有直接切合点，这就形成了属地利益的强大惯性，也就形成了在大气污染防治上的制度真空，造成“公地悲剧”现象的发生。今天，大气污染防治已不再是一个省、市、地区的责任，而是群体的生命抗争，破除属地利益之争，合力治理大气污染必然成为各级政府的发展之路。目前，治理大气污染的措施基本属于末端治理，这种治理模式有其局限性，在短时期内，能够快见成效，但长期内会处于疲软状态。无论目前防治策略多么完善，都不能从根本上解决污染问题。因此，本源治理才是根本，地方政府协同治理大气污染势在必行。

二、大气污染防治与政府协同治理的多重困境

物的发展价值与人的终极价值追求发生方向上的偏移是大气污染防治陷入困境并难以走出巢臼的根源。目前，治理大气污染我们需要反思三个问题，经济社会发展与生态环境治理之间的困境；督查治理与制度立法的终端治理选择极限困境；经济增长指标对治理污染是推手还是阻力的问题。大气污染防治的政府协同治理是政策网络运行机理的重要表现，海(Hay)认为，“政策网络之所以能形成，在于网络参与者要么为了一个长期战略性的议题，要么为了短期的、目标导向与战略性的倡议而联合在一起。”*Hay·C.，the Tangled Webs We Weave:the Discourses,Strategy and Practice of Networking,InD.Marsh,Comparing Policy Networks,Open University Press,1999,p33-51.地方政府协同治理大气污染的困境既有客观因素，也有主观因素，更裹挟了人与历史的因素。

(一)大气污染协同治理面临个体诉求与公共道德的背离

大气污染协同治理面临道德“公地悲剧”。大气污染属于公共短缺问题，是在政治过程中加以界定的。大气污染的危害性说明了清洁空气的短缺，“当一个社会对它的公共短缺进行界定的时候，已说明这种短缺对于人的意义。”*[美]德博拉·斯通：《政策悖论》，北京：中国人民大学出版社，2006年版，第101页。大气污染已严重危害人的健康成为不争的事实，任何人不论身份、职业、背景必须面对同呼吸共吸霾的现实。事实上，人的优先生存逻辑使个体陷入公益困境，生存危机与发展冲动二者不可调和的矛盾催生了大气污染治与不治的两难境地，其背后是公共道德与精神的缺失。在一定污染限度内，人们对大气污染危害感知较弱，但超过自然界自我清洁的限度后，大气污染的危害加重，人们对大气污染的危害感知就会强烈，个体诉求达到高峰，但个体的感知未必带来集体行动。我们应该反思，一个数百年诉求集体主义价值观的国家，为什么在污染协同治理面前出现公共精神缺失的现象与行为，难道自我的诉求与国家的发展是背离的吗？站在道德的制高点对他人污染行为进行道德审判，这是不尽合理的。因为每个行业的背后，都是一群利益主体的博弈，涉及国家利益、政府利益、公民利益，这种利益交错就像多种生物圈，环环相扣，利益交织。整治一项污染项目，背后带来的是多种利益格局的博弈。比如，整治工业污染，就会涉及第一产业、第二产业，第三产业的重新洗牌，最重要的是涉及就业的大问题，一旦涉及到大众就业的切实利益，大气污染治理的效果就会大打折扣。人人都知道，粗放的发展方式对于生态破坏具有不可逆性，但为什么有些地区不愿放弃这种发展方式呢?转方式调结构、节能减排不仅是经济活动，更是社会政策，其中涉及大气污染企业的就业链条。短时期内，节能减排的压力很大，关停污染企业困难重重，一个最为关键的原因是，潜在的失业风险与社会稳定。一个污染企业的关停必然会带来多个产业链上的失业，这种失业现象可能是短期的，或是长期的。但从政府、个体来讲，都知道污染严重性，但较之于政府政绩与个体稳定的收入来说，污染在观念中被排在末位。个体与个体之间对于大气污染的协同治理都如此之难，试想，作为工具理性的地方政府会把发展的机会让给其他区域吗，多年属地主义的治理模式充分说明了答案。

(二)大气污染协同治理面临区域发展逻辑与公共精神的解构

大气污染协同治理陷入“囚徒困境”。公共精神的缺失是政府协同治理大气污染面临主要困境。现阶段，每个省份都铆足了劲大包大干，诸多战略如火如荼的进行着。大气污染是国家战略强力推动下的副产品，国家战略在不同时期体现着三种不同的价值指向，即国家利益、地方利益与公民利益的博弈与调适。我国30多年的高速汲取发展成就大国地位，但也造成地方政绩之争带来过渡发展的结局，财富剧增后对公共权益漠视的负面效应。值得注意的是，有些地方政府大气污染防治政策部分属于工具性替代功能，因为有些政策的实施是基于意识形态需要或绩效要求的，有些政策的效用在大气污染防治中是无效的，甚至是有害的。地方政府基于GDP排名以及官员对于显性政绩的膜拜都使得竞争性大于合作的可能性。对于大气污染治理这样一种隐性的、在短时期内看不到的、且不宜做出政绩排名的公共服务，地方政府协同治理大气污染往往陷入摇摆状态，有可能基于地方利益而做出非合作的举动。目前严重的大气污染表明，我们的发展目标似乎遗忘了发展的本质是为了让人过得更好，忘记了发展的公共性，盲目追寻政绩。大气污染协同治理是我们重拾公共精神的契机，需要公民、社会、政府的集体行动。目前，地方政府如何理清发展与不发展的边界，是个重大的课题。政府发展的边界应有清单制度，否则经济增长与环保就永远做不到有效均衡。大气污染的链条纽带与多种产业息息相关，而这种粗放的发展模式虽成就了政府的政绩冲动，却埋下了数代人发展的隐患。目前我们发展的产业链条就像生命链条一样环环相扣，前提是这种发展链条必须是公共精神的有机体才具有发展潜力，才能引领未来。

(三)大气污染协同治理面临政绩冲动与非均衡的常态存在

大气污染协同治理难以生成“集体行动”。美国经济学家奥尔森认为，“如果个体面临只能通过集体行动才能够得到某种公共物品的前提下，理性个人依然存在着不付出努力而获得部分公共产品份额的侥幸心理，侥幸心理的泛滥同样造成集体行动面临困境，但是如果每个人都参与提供公共物品，那么所有人都将从中受益。”*[美]曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海：格致出版社，2014年版，第15页。在公共精神尚未培育完善时，各地的属地治理模式仍将持续，继而替代的还是政绩冲动。因为“政策制定者为达到政策工具在实践上的可行性，将一部分政策目标拿出来作为交换。反之，目标群体则因无法实现的政策目标与可实现的选择相交换而得到好处。”*日二次审议Jordon·G.,Sub-governments,Policy Community and Networks,Journal of Theoretical Politics,1990,p326.通过目前四个层级的科层管理模式，在一定程度上带来政府横向与纵向联合治理的弊端。大气污染是全民性的，没有等级与地域区分，更没有管理层级的严格限定。乔登认为，“在一个政策共同体中，一项具体的业务是在由已经有着相互需要、期待以及经验的参与者所组成的环境中达成交易的”。*彼得·巴克拉拉：《权力的两面》，《美国政治学评论》，1962(56)，第947-952页。因此，协同治理大气污染更需要地方政府担当公共责任，而不仅仅是法律义务。虽然全国一盘棋的区域协作治理已达成共识，但如何协同仍是合作的焦点。据国家权威部门已发布的不同类型污染源来看，各个地区在大气污染协同治理的体制、机制上还未达成共识。大气污染的联防联治最大的难题是政绩区域化的延续，政绩包括各自为政官员的政绩升迁、属地GDP排名之争、中央政府的财政税收之争。因此，大气污染治理的困境不仅表现在区域治理的政绩挂帅，更表现在我们行政区之间根深蒂固的利益守护。如果我们还把政绩的检验标准放在财政收入上，那么今后的大气污染治理将是难上加难，污染的后果我们将以代级传递难以弥补的代价去修复。对于公共短缺，古典政治科学学派认为，“短缺通过有组织的利益群体的形式表达出来，并转化为对于政府的政治诉求。所有重要或强烈感觉的短缺都将转化为行动。”*[美]盖伊·彼得斯：《公共政策工具-对公共管理工具的评价》，顾建光译，北京：中国人民大学出版社，2007年版，第21页，第13页，第189页。因此，大气污染的协同治理必先建立在健康发展的思维基础上，把属地治理政绩追逐目标的提升公共服务能力上来。虽然我们得益于30年的发展速度走上了经济快车道，再转入常态慢车道将是痛苦的转型。一方面，我们没有办法让自己的发展速度慢下来，另一方面，修复破坏的生态圈链条难度增大。

三、地方政府协同治理大气污染的路径与调适

大气污染协同治理必须有壮士断腕的决心与恒心，将公共之心纳入政府的公共决策中，把公平之舵介入政府的政绩考核中，将法律尊严融入政府行政价值观体系中。“随着政府职责的逐渐扩张，以及政策实施的问题变得日益复杂，对于科学和实践观察能力的要求也与日俱增。”*[美]盖伊·彼得斯：《公共政策工具-对公共管理工具的评价》，顾建光译，北京：中国人民大学出版社，2007年版，第21页，第13页，第189页。大气污染防治应从硬约束走向政府治理的新常态，建立全国大气污染合作治理的长效机制势在必行。

(一)立法衔接：大气污染区域防治立法衔接制度化

党的18届四中全会提出依法治国，特别指出环境污染治理的区域协同法律保障，并赋予法治框架下的污染治理规约。大气污染政府协同的立法衔接主要包括中央环境立法、地方政府立法与部门立法衔接，即中央环保立法与地方环保立法的一致性；地方环保立法的共同责任与共同利益的独特性；地方关于环保立法与大气污染法的责任一致性。区域法治形态理论认为，区域法治是“一种崭新的法治形态”*文正邦：《区域法治—深化依法治国方略中崭新的法治形态》，《甘肃社会科学》，2008年第6期。。目前，由于大气污染的无界性特点，地方政府协同治理在成本与效用方面，没有统一的或区域的法治解释文本，出现了治理手段的法外模式。目前，关于“区域之间经济、社会、环境冲突的规范与协调更多纳入了法外空间，采用非法律的行政手段、协调方式进行调整。”*陶品竹：《从属地主义到合作治理:京津冀大气污染治理模式的转型》，《河北法学》，2014年第10期。大气污染联合立法的功能在于统一地方立法目标、保持地方立法的一致与协调。第一，创建区域共同立法协作机制。对于大气污染协同防治的条文中，必须界定重污染地区防治的统一机制，即监测机制、预警机制、应急机制的统一。第二，建立法律责任衔接制度。法律责任是有效治理区域大气污染的主要屏障，因此，区域协同的法律条文中，务必涉及各相关治理主体的责任，激发地方政府协同的集体行动动力。2015年，全国最高人民法院通过了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，其中对生态损失的赔偿做了明确创新性规定，这标志着我国环保立法的具大进步。第三，制定个体违法行动的惩处制度。必须加大对违法排污行为的处罚力度，增加处罚种类，细化环境监管人员的法律责任等。

(二)区域战略衔接：大气污染防治发展战略机制科学化

区域战略下的公共政策应有助于提升大气环境质量的改善，在规划制度上进行调整。目前，区域战略呈现的重复性与过度性特征对大气污染共同防治带来新的挑战与不确定性。巴达克(Bardach)运用博弈理论对政策执行过程进行了研究，他将执行过程相关参与者就实现政策目标所作的谈判、评价与妥协的互动情况作为关注重点，他认为“如果能够提升政策执行博弈的制度化程度，就会提高政策执行成功的可能性。”*Bardach.E.，The Implementation Game :What Happens After a Bill Becomes a Law,Cambridge:MIT Press.1977.大气污染防治达成政策协同是区域战略博弈与妥协的结果。第一，建立地方性规划的弹性调节机制。中央政策策略应当坚持空间管控、多规合一，坚持规划先行，中央应严控地方战略的无端浪费与重复建设。第二，设立政策禁区条款。任何一项关系国计民生战略的提出与实施必须考虑四个问题：地方政府被赋予的自治权限，能有多大权限决定区域的发展大局；当地的经济发展水平，能承载多大强度的城镇化发展；该地政府财力，能提供多少可预期的公共服务；地区的自然资源承载力。第三，建立地方政府长期与短期政策的修正机制。“追求政策的合理化意味着经常能够获得一种所谓的原政策。”*[美]盖伊·彼得斯：《公共政策工具-对公共管理工具的评价》，顾建光译，北京：中国人民大学出版社，2007年版，第21页，第13页，第189页。如果大气污染防治政策在常规途径中很难达到治污协同治理的合理化，我们必须“使民主和政治恢复活力的社会活动上采取集体行动”，并尽量发掘政治行动的新形式，区域战略与规划统筹机制在一定程度上有助于大气污染的间接改善。

(三)监管衔接：大气污染协同治理监管机制有效化

目前，大气污染治理路径主要是政府主导模式，为提高治理效能，弱化地方政府利益保护主义行为，应在监管方面应有新的机制突破，建立官员政绩与公众监督之间的体制蓄水池，以防范自我监督与体制监督的真空现象。罗宾·艾克斯利在《绿色国家：重思民主与主权》一书中，提出国家是“生态托管员和跨边界民主的推动者，而不是仅仅护卫管辖区域却忽略或无视外部地域需要的自私角色。”*[澳]罗宾·艾克斯利：《绿色国家:重思民主与主权》，郇庆治译，济南：山东大学出版社，2012年版，第2页。第一，细化卫生、防疫系统的跟进监管机制。事实证明，大气污染的严重性已对公民健康造成了威胁，大气污染协同防治应该把卫生系统的各级部门纳入到监管体系中，长期研究大气污染与人体健康的关系。第二，调整地方政府职责清单与内容细化监管方案。大气污染防治工作需要多部门的积极配合，为避免形成责任真空地带，就必须细化各负责部门的责任人及年度考核指标，在每项具体工作任务后面，直接标注负责部门及联系人电话，提高解决实际问题的效率，也为问责提供制度依据。第三，设立环境数据监测的第三方监管机制。基于大气污染协同防治的紧迫性及重要性，应设立独立于政府部门之外的第三方环境数据监测监管机构，该机构的职责就是准确统计环境质量监测数据及污染源排放数据，统一发布全国大气环境质量状况信息。第四，筹建以环境质量达标为准则的官员考核体系。地方政府要把环境质量改善程度纳入政绩考核体系中，签订目标责任书。这将有助于官员在发展方式与环保之间做出理性选择，破除观念形态上的发展边界问题，为发展做出明确的生态治理选择方向。

(四)执行衔接：大气污染协同治理执行机制常态化

政府协同下的重点区域大气污染防治，必须有严格统一的执行机制为依托，尤其在执法、应急、监测等方面有较好的衔接机制，在污染治理方面有比较具体细化的市场化治理体制。第一，执行信息共享常态化机制。由于区域发展不平衡，产业结构有较大差异，污染源与空气污染程度也不同，有必要建立信息化的气象信息共享平台。该平台主要为政府协同治理大气污染提供有效依据，在调查污染源、编制排放清单和预警大气污染模式等方式上有区域应急性。第二，建设区域重大污染源的解析与应急机制。防治大气污染，最有效的方式是污染源的源头预防与末端治理协同用力，从根源上杜绝大气污染的漂移，依据季节的变化以及污染的严重程度，建立省市之间的联动应急机制。第三，优化污染源的结构体系。提高工业用地的价格机制，围堵大范围的工程项目，确保自然生态的修复周期；提高煤炭资源税的税率，减少大气污染的排污源，提升清洁能源的逐渐普及率；改革轨道交通的融资体制，减少汽车污染源，建立减排区间补贴机制。第四，健全国家环境审计制度。这是中央政府主动适应当前生态文明建设和环境保护新常态的一项重大制度创新，有助于提高大气污染防治的执行效能和地方政府协同治理的效率。

结语：大气污染的严重危害性倒逼政府公共战略趋向善治，倒逼政府形成协同治理机制与制度创新。新常态下，大气污染防治需要各级政府从上到下达成一以贯之的集体行动新思维，需要技术创新治理与战略调整的双管齐下。发达国家大气污染的教训表明，现代化进程中大气污染的主要源头是汲取型的国家建设对生态造成不可逆转的危害及生态自我修复功能下降的二重叠加造成的。大气污染的协同防治不仅诉求国家利益、地方利益与公共利益的整合妥协，更诉求制度设计的法律新思维。因此，大气污染政府协同在价值上诉求国家战略转型，即从注重国际地位的提升转向国家利益的自我修复；地方公共政策转型，即从注重地方政绩的排名转向地方生态的休养生息；公共精神的培育，即从注重个人财富增长转向生存环境的生态依附。更为关键的是在包容性的政治制度体制下，大气污染防治的关键要转换政府治理模式，各级政府的职能价值都要体现实际行动上。一是要借鉴发达国家国外治理大气污染的经验，在立法、执法上体现法的尊严、公共利益的尊严。二是国内要有严格的大气污染防治体系与持续性的制度支撑。中央政府宏观治理要从战略决策上规避污染源大面积形成，防止资源过度汲取问题；地方政府微观治理从操作层面上确保决策可行有效，使“抄底”策略与“修补”政策的形成合力；各级政府对GDP诉求与治污成本要理性取舍。

[责任编辑：王成利]

卓成霞(1975-)，女，苏州大学政治与公共管理学院博士，山东社会科学院副研究员。

D63

A

1003-8353(2016)09-0183-05