贯彻落实绿色发展理念的思路与对策

邓小云

(河南省社会科学院 中州学刊杂志社，郑州 450002)



经济研究

贯彻落实绿色发展理念的思路与对策

邓小云

(河南省社会科学院 中州学刊杂志社，郑州 450002)

理念是行动的先导，是思路的集中体现。“十三五”时期，我国经济社会发展的环境、条件、任务、要求等都发生了变化，适应新形势，就要切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念。其中，要从理论向度上深刻把握绿色发展理念，从机制创新上切实体现绿色发展理念，从实践措施上具体落实绿色发展理念，形成绿色发展的合力，推动实现经济振兴、社会健康、人民幸福、人与自然和谐。

绿色发展；社会健康；人与自然和谐

党的十八届五中全会把绿色发展列为五大发展理念之一，将绿色发展放在了更高、更重要的位置。绿色发展理念是中国共产党人运用马克思主义生态文明理论同中国经济社会发展实际相结合的创新，是体现新时期新形势下我国经济社会发展规律的战略思考，是国家治理理念的新飞跃。只有深刻理解并切实践行绿色发展理念，才能实现经济振兴、社会健康、人民幸福、人与自然和谐。

一、从理论向度上深刻把握绿色发展理念

理念是思想理论的“头”，是规律性认识的凝练与升华*《坚持绿色发展(深入学习贯彻习近平同志系列重要讲话精神)——“五大发展理念”解读之三》，《人民日报》，2015年12月22日。。纵观人类社会关于发展方式的认识，大致经历了先污染、后治理的人本主义发展模式，主张停滞发展、保护环境的环保主义发展模式，到今天强调人与自然和谐统一的绿色发展模式。可见，绿色发展理念的提出是对以往发展理论进行扬弃的结果，是对发展实践的规律性总结，标志着人类关于发展的思想理论上升到了更高、更加科学的阶段。贯彻落实绿色发展理念，有必要准确把握绿色发展的内涵，挖掘绿色发展理念的理论指导意义。

1.绿色发展的基本内涵

绿色发展强调经济社会的发展性和发展的绿色性，注重将绿色作为生态环保的象征渗透于五位一体建设中。这里的绿色是相对于污染而言的，是安全、优质、高效的代名词，安全即对人与自然无害或危害尽可能小，优质即各项发展指标保持在较高品位上而不是低层次地得到满足，高效即节约集约利用资源能源。绿色发展包含四重要义：其一，转向内涵型经济增长方式、发展低碳循环经济是实现绿色发展的前提和关键；其二，实现经济社会健康、协调、永续发展是绿色发展的目标指向；其三，为民众生存和发展创造优良的生态环境是绿色发展的价值依归；其四，发展生态科技、建设生态法治是实现绿色发展的有效路径。简言之，绿色发展以人与自然和谐为价值取向，以节约清洁低碳循环安全为主要内容，以生态文明建设为基本抓手，是有别于主要依靠增加要素投入、消耗自然资源、追求数量扩张来实现经济社会发展的传统发展模式的新型发展模式*肖安宝，王磊：《习近平绿色发展思想论略——从党的十八届五中全会谈起》，《长白学刊》，2016年第3期。。从科学理念与发展模式的历史传承的角度看，绿色发展是可持续发展的应有之义，二者都以实现经济、社会、自然与环境的可持续发展作为出发点和落脚点；同时，绿色发展的含义更加确切，比可持续发展更加具有实践上的可操作性。

2.绿色发展理念是科学发展观的有机组成部分

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，“发展是硬道理，发展必须是科学发展”，“绿色发展是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现”*《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，《人民日报》，2015年11月4日。。这些表述有三层含义：其一，人类社会必须发展；其二，人类社会的发展必须是科学发展，要实现永续发展；其三，人类社会必须通过绿色发展，才能实现永续发展。可见，这里的绿色发展是作为实现科学发展必须坚持的理念、实现永续发展需要满足的条件提出来的，表明贯彻绿色发展理念是科学发展观的要求和体现。从理论上讲，绿色发展理念强调在资源承载能力和生态环境容量有限的情况下，通过保护自然环境来实现可持续发展；科学发展观的基本要求是全面、协调、可持续发展。二者都把可持续发展作为人类社会发展的路径和目标要求，除了这一共通之处，科学发展观的内涵更加丰富。

3.绿色发展符合马克思主义辩证法的要求

马克思主义经典作家指出，主要矛盾在事物发展过程中处于支配地位，集中力量解决主要矛盾是做好工作的关键。社会主义建设是一项系统性很强的工程，需要解决方方面面的问题，在长期的建设实践中，我们党运用马克思主义基本理论，找到了解决其他一切问题的关键——发展。这在党和国家的很多文件、文献中都有体现，如党的十八大报告指出:“以经济建设为中心是兴国之要，发展仍是解决我国所有问题的关键。”*《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗》，《光明日报》，2012年11月18日。党的十八届三中全会通过的《决定》指出：“全面深化改革,坚持发展仍是解决我国所有问题的关键这个重大战略判断。”*《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》，2013年11月16日。这些表述深刻表明，发展是我国面临的诸多问题中的主要问题，即主要矛盾。根据唯物辩证法，主要矛盾也是一个完整、具体的矛盾，如何解决一个具体的矛盾呢？马克思主义经典作家认为，矛盾具有同一性和斗争性，二者是可以转化的，转化是需要条件的。那么，对于经济发展与环境保护这一矛盾，怎样促使矛盾双方的斗争性向同一性转化呢？根据唯物辩证法思想，矛盾的主要方面对问题的解决居于支配地位、起主导作用，解决问题要抓住矛盾的主要方面。绿色发展就是化解经济发展与环境保护之间矛盾的金钥匙，是矛盾的主要方面。绿色发展并不排斥经济发展，相反，它强调经济发展的色彩——环保化，追求兼顾环境保护的更高层次的发展。因此，绿色发展理念是运用马克思主义辩证法思想解决当代发展问题的科学理念。

4.绿色发展是我们党直面现实问题的战略选择

改革开放以来，我国经济社会发展取得了极大成就，但与此同时，经济建设与环境保护之间的矛盾日益突出，环境污染、生态失衡、资源能源短缺等问题已成为制约经济社会持续稳定发展的瓶颈。2012年，中国人口约占全球的19%，GDP占全球的11.4%，但所消耗的煤炭占全球的50.2%，化肥使用量占全球的30.7%，总物质消费量占全球的32%，GDP的资源消耗强度显然太高了；在碳排放方面，中国碳排放量人均达到6.2吨，而全球人均4.4吨。*《中国经济的未来发展之路——绿色发展方式》，国研网，http://www.drcnet.com.cn/DRCNET.Channel.Web/gylt/2014/index13.aspx.补齐生态短板，从长远来看，是实现中华民族健康永续发展必须解决的重大课题；从短期来看，是夺取全面建成小康社会决胜阶段伟大胜利必须攻克的难关。正是基于对这些突出问题的深刻认识，党的十八届五中全会把绿色发展作为“十三五”时期乃至今后必须坚持的一个重要发展理念，强调生态环境是经济社会发展的基础，应当从空间上、时间上、整体上挖掘经济社会转型发展的绿色动力，这充分体现了我们党直面现实问题进而积极主动地解决问题的实事求是的工作作风，体现了党对人民福祉和民族未来的责任担当和对促进人类文明进步的深邃思考*周世敏：《树立绿色发展理念落实绿色发展举措》，《光明日报》，2015年12月26日。。

二、从机制创新上切实体现绿色发展理念

党的十八大报告从基本管理机制、生态补偿机制、市场化机制、考核评价机制、责任追究和赔偿机制五个方面对加强生态文明建设作出了安排。贯彻落实绿色发展理念，也需要对这五项机制进行绿化创新，具体可考虑以下五个方面。

1.完善规划引领机制

我国《环境保护法》第13条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划；环境保护规划应当与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。由于主体功能区规划是上位规划，所以环境保护规划与之相衔接，其实就是服从*《环境规划与其他规划怎么衔接？》，《环境经济》，2014年第7期。。至于环境保护规划与土地利用总体规划和城乡规划的衔接问题，《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出，推动有条件地区经济社会发展规划、土地利用规划和城市总体规划等“多规合一”。据此，各地可以结合实际情况，实行经济社会发展、环境保护、土地利用、林业、主体功能区、城乡建设等多规合一，统一规划的名称、标准、期限、审批机关和程序等，实行规划“一张图”，以此引领绿色发展的各领域、各环节相互衔接、协调，确保绿色发展取得良好实践效果。

2.健全环境监管机制

目前，我国环保系统的监管手段整体上比较滞后，尤其是基层环保人力和技术、设施非常不足，“管理靠经验、污染靠眼看、收费靠估算”生动描述了乡镇一级环境监控和治理上的尴尬现状。鉴于此，要进一步加强环保领域的政策扶持和资金投入，加大将信息化技术应用于环境治理的规模和力度，以弱化环境治理对人力的依赖，并节省环境治理的成本、提高效率。在现有条件下，要通过环境监管机制创新，补强人力物力。具体而言，一是推行“无间歇”机制，加大环保督察力度。督察是比巡视更加有力的监督机制，2015年7月，中央深化改革小组第十四次会议审议通过的《环境保护督察方案(试行)》对实施环保督察作了原则性规定，但没有细化督察的程序、范围、流程等。建议环保督察以环保部人员为主，全国人大和全国政协派员参与，不定期突击检查环境风险高危地区和重点排污领域，切实形成党政同责的环保责任格局。二是推行“部门联动”机制，加强环保部门与纪检监察、公检法、水利、工商、建设、安检等部门的联系与配合。环境保护是一项复杂的系统工程，仅靠环保部门的力量难以凑效；实践中的环境污染问题纷繁复杂，一个具体的环境违法行为背后可能潜藏着分布于不同领域、涉及不同管理环节的行为链条，因此，环保部门要与相关部门定期开展联合执法检查和专项行动，为经济社会发展打造全方位的绿色生态。三是推行“阳光执法”机制，提升环境执法的公信力。环境执法人员要主动接受群众、企业和媒体监督，把保障和推动绿色发展的政策依据及实践举措晒在公众眼前,让群众感受到政府为绿色发展保驾护航的能力与威力,实现自律与他律相结合、执法与监督相促进。

3.强化生态补偿机制

我国目前的生态补偿机制存在补偿范围不明确、标准不科学、模式比较单一、资金来源匮乏等问题。国务院办公厅2016年5月13日发布的《关于健全生态保护补偿机制的意见》明确了“谁受益、谁补偿”的原则，具体措施由各地、各部门在实践中探索。笔者认为，在操作上，可以由污染者自己承担环境治理责任，环保部门进行监督；或者由环保部门代为实施污染治理，钱从企业缴纳的生态补偿基金来。理论上第一种选择的成本远远小于第二种选择，即企业主动治理污染的成本较小。但实践中很多企业为了追逐利益而有能力治污却不去治污，对此，可以扩大污染治理责任人的范围。如果污染物产生者、排放者无力负担法定清污费用和损害赔偿费用，则任何参与其利益分配者(如对其控股或参股的组织和个人)均可成为追责的对象，均需承担污染治理的连带责任。在生态补偿的方式上，可以实行货币补偿，也可以实行实物补偿、政策补偿、智力补偿(技术支持、教育培训)、项目援助等。生态补偿资金主要来源于政府财政，辅之以通过环境税收、建立流域生态补偿基金、社会公益组织捐赠等渠道筹集。另外，从立法体系的角度看,《关于健全生态保护补偿机制的意见》位阶较低，为了增强立法的规制效力，建议国家出台关于生态补偿的专门法规、规章，建立健全覆盖主要生态系统、禁止开发区域和重点生态功能区的纵向生态补偿机制，推动建立开发地区与保护地区之间、受益地区与保护地区之间、流域上下游地区之间的横向生态补偿机制。

4.创新政府与市场、社会合作环保机制

我国政府部门在环境保护中的角色和功能现状是：既是执行者、投入者，又是监管者、协调者。这对政府机构设置提出了“大而全”的要求，但实际上，政府的人财物等资源是非常有限的，政府部门不可能事必亲躬。尤其是在环境保护领域，一些问题的解决需要比较专业的知识技术，而政府环保机构未必有足够专业的设备和人力，即使勉强为之，也会导致“政府失灵”，既损耗行政成本，又贻误环境治理。因此，政府要学会借力，着重做好监督和服务。对绿色发展而言，要将这一领域的事务，该交给市场的就交给市场调节，该借力社会的就吸收社会力量参与，这样既树立政府亲民信民的良好形象，又契合环保工作的特性。环境是最大的公共福利，绿色发展涉及所有人群，需要最大限度地吸纳各种力量参与，并且，当今环境危机已是不争的事实，社会各界都热切关注并愿意积极参与环境保护。在这种情势下，政府需要做的，就是提供机制、搭建平台，将大量专业性、技术性较强的绿色发展事务放给第三方竞争性完成，政府做好监督；将涉及群众切身利益的绿色发展事务尤其是行为方式改变、消费习惯转型等吸纳多元社会主体参与，政府部门听取群众意见，呼应群众关切，基于群众诉求作出科学合理的决策。

5.严格环保评价考核机制

建立科学的目标责任评价考核机制是确保绿色发展理念得到落实的重要制度基础和条件。为此，各地要加大力度完善符合绿色发展要求的政府部门及其人员政绩考核体系，根据不同区域的主体功能定位，实行差别化的绿色发展绩效评价考核机制，在对政府部门及其人员的考评晋升中适当淡化GDP因素，加大环保目标责任落实情况的权重；编制自然资源资产负债清单及相应的偿付责任清单，建立领导干部任期内资源消耗、环境损害问责制和终身追究制。值得一提的是，由于绿色发展的绩效难以客观度量，所以有必要发挥审计机制在绿色发展绩效评价考核中的作用。为此，要建立可操作性的绿色发展审计机制。一方面，要求企业实行内部审计并将相关信息公开，确保企业对绿色发展投入了一定的资金等成本，政府部门对企业的绿色发展审计计划制定及其实施情况进行外部审计，审计结果纳入企业承担社会责任考核系统及诚信体系进行管理；另一方面，政府部门实行内部审计，重点是对政府环境决策和管理行为是否符合环境保护法律及绿色发展的政策要求进行合规性审计，对政府批准项目的环境效益以及领导干部自然资源资产绿色化利用、环境保护等情况进行责任审计，同时结合社会审计结果，补强政府部门内部审计的精准度和科学性。

6.刚化法治保障机制

法律的威力在于它的普遍性和强制性。对于所有人都必须遵守的规则而言，如果打破它带来高昂成本而遵守它带来现实或潜在的收益，则排污者当然选择后者。因此，绿色发展亟须强有力的法律制度保障，同时，它要求各地建立具有强制性、权威性和高效率的法律实施体系，用法治思维、法治方式协调绿色发展的相关利益，解决相关纠纷。具体而言，一是研究制定促进绿色发展的法律、法规，各级政府制定指导绿色发展的具体方案，明确绿色发展的标准体系包括高耗能产品能耗限额标准、终端用能产品能效标准、绿色建筑标准和汽车燃油经济性标准等；二是把实践中形成的有效措施上升到制度层面，以制度引导和规范绿色发展；三是修订完善现有法规，清理与绿色发展不相适应的规范性文件，解决法律规范之间相互冲突、脱节、重复、违反上位法等问题；四是强化执法监督，深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，加大环境违法行为查处力度*《中国将实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2015/}29/7596585.shtml，2015年10月29日。；五是实行环境公益诉讼制度，大力提倡环境民事公益诉讼，适度开展环境行政公益诉讼，以司法作为绿色发展的最后防线和屏障；六是利用网络等新媒体，加强绿色法治的宣传教育，营造绿色守法氛围。

三、从实践措施上具体落实绿色发展理念

习近平总书记在华东七省市党委主要负责同志座谈会上指出，绿色发展既是理念又是举措，务必政策到位、落实到位。贯彻落实绿色发展理念，要有实实在在的举措，至少可以采取以下措施。

1.构筑立体多维的“绿色综合体”

各地要严格落实中央关于制定“十三五”规划的建议中提出的绿色发展六大举措：促进人与自然和谐共生；加快建设主体功能区；推进低碳循环发展；全面节约和高效利用资源；加大环境治理力度；筑牢生态安全屏障。在此基础上，要进一步将绿色发展融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，着力培育绿色经济、绿色政治、绿色文化、绿色社会，构筑一个立体多维的“绿色综合体”。培育绿色经济，就是将绿色发展作为新的经济增长点，要求任何经济行为都以保护环境和生态健康为基本前提并有利于环境保护和生态健康。培育绿色政治，就是要求政治思想和执政措施中包含生态保全、环境保护的目标，打造与自然生态一样山清水秀的政治生态。培育绿色文化，就是在文化建设中融入生态保全、环境保护等价值理念，倡导尊重自然、爱护自然、顺应自然规律的生活方式、行为方式和思维方式*湖南省党的创新理论研究和学习服务中心：《理解和把握绿色发展理念的三个维度》，《湖南日报》，2015年11月19日。。培育绿色社会，就是在全社会强调能源资源的节约集约利用，要求人们在生产生活中尽量做到清洁生产、无害排放、物质循环利用，建设清洁、安全、低碳、循环型社会。

2.制定一系列促进节能减排的经济政策

推进绿色发展的举措大体可以归纳为两类：一是做加法，如植树造林；二是做减法，如节能减排。对于节能减排，各地至少可以采取五种积极作为、变中求机的政策措施。一是绿化产业政策：支持节能减排类产业发展，加快淘汰落后产能，构建科技含量高、资源能耗低、环境污染少的产业结构；二是绿化价格和收费政策：推行居民用电阶梯价格、高耗能行业惩罚性能源价格政策，完善污水、生活垃圾处理费政策，通过征收污染费来增大非绿色产品的经营成本；三是绿化财政政策：实施节能技术改造奖励激励政策，尤其是对建筑节能改造、污染物减排能力建设、农村环境综合整治给予财政补助*林国标：《用绿色发展理念引领美丽中国建设》，《湖南日报》，2015年11月18日；解振华：《绿色发展：实现“中国梦”的重要保障》，《光明日报》，2013年4月15日。；四是绿化金融政策：进一步提高高耗能、高排放项目的信贷门槛，将绿色信贷植入银行授信制度体系和操作流程，进行绿色信贷动态评估，相关结果作为评级、信贷准入、贷款“三查”、贷款定价、管理和退出的重要依据*王欣：《创新绿色金融助力绿色产业》，《银行家》，2016年第2期。；五是绿化税收政策：调整煤炭、原油、天然气的资源税税额标准，调整不同排量乘用车的消费税税率，对小排量车减半征收车购税，对新能源汽车免征车购税，研究开征碳税等环境保护税。

3.运用物联网技术加强环境监管

物联网作为运用信息化技术进行智能化环境治理的有效手段，其表现形式是“互联网+环境要素的物理接入点”。目前，我国物联网技术的应用整体上处于探索阶段，一些地方在运用物联网加强环境治理方面取得了一定成效，但整体上重感知层和网络层而对应用层开发不足，今后还需要进一步做好三个方面的工作：一是增加物理接入点，产生基于物物相连的庞大数据；二是建立统一的信息平台，运用云计算等技术对监控搜集到的海量数据进行整合分析和互联共享；三是注重将数据与行业需求相结合，针对行业特点提出污染治理方案并对具体的整改情况进行动态跟踪，将整改效果等信息实时推送到环保部门及有关部门，实现多网融合、有效治理。

4.利用市场机制推行排污权交易

为了使经济增长不会导致污染的扩大，政府必须对现有污染源实行排污许可证管理。从产权的角度讲，排污许可证就是排污权。随着经济发展和排污权需求增加，排污权价格会自动提高，这会成为强有力的激励，促使探索开发更加清洁的技术和产出，而将所节余的排污权用于交易盈利，此即排污权交易。可见，排污权交易的是指是产权交易，其突出功效是激励企业以最廉价的方式进行绿色发展，同时节约政府行政成本。2007年以来，我国在江苏、浙江、天津、湖北等省、市开展了排污权有偿使用和交易试点工作并取得了一定进展，可以预见，随着绿色发展理念的提出和落实，在全国范围内统一开展排污权交易是必然趋势。这就意味着，原有企业在排放污染物之前必须先购买排污权，新建企业在进入某一领域之前必须先获得排污权。由于多年来我国对工业企业一直实行排污许可证管理，所以工业领域实行排污权交易已不成问题。在推动工业绿色发展的同时，还应注重绿色农业发展，重视农业清洁生产、绿色产出。为了解决农业面源污染问题，可以试行工业点源与农业面源之间进行交易以及农业面源与农业面源之间彼此交易。政府可以根据某区域的环境容量，设定该区域可用的化肥、农药总量，然后将总量分解，以农业营养物许可证的形式分配给每个农户，并实施规模农户或农业组织进行农业营养物记录制度。如果某户农民掌握新的耕作技术，能够减少化肥和农药的用量，他就可以将许可证转让给其他有需求的用户。近年来，各地陆续成立了一些农业合作社、家庭农场等农业组织，这些规模农户之间已具备进行排污权交易的条件。对于排污权交易，政府需要做的是服务、监管，提供一个公平且有效的拍卖制度，使污染者可以定期购买到有效的排污权；建立有效的产权登记制度，监督买卖双方合法、有效地进行排污权交易；不断惩戒违法排污者，给排污权交易注入活力。

5.开展环境治理公私合作

环境治理公私合作将分散在各企业的治污工作由第三方负责运营，有利于实现环境治理专业化、规模化和集约化。由于治污责任向第三方转移和集中，对监管部门而言，减少了监管对象，节约了执法资源，提高了执法效率；而第三方治理企业的业务范围由过去单纯的设备制造、工程建设拓展到投资运营服务，企业竞争力将大大提升，从而促进环保产业的发展。随着私人主体投资能力的增强和环境服务市场的不断开放，环境治理领域开展公私合作的条件日臻成熟。政府可以以招投标等形式主导、推动民间资本进入环境治理领域，与污染者和政府部门一起分担治污责任，具体可以采取行政合同的形式规范合作各方实现预期目的。容易出现的问题是：引入第三方治污后，排污方与治污方互相推诿，推脱治污责任；或者互相勾结，弄虚作假欺瞒执法部门。对此，可以通过委托合同由第三方而不是排污企业承担污染治理的主体责任，以使第三方有内生动力和外在压力去监督排污企业的行为，最终实现污染者担责。为了规范和保障环境治理公私合作的运行，政府要制定促进公私合作的政策框架，规范合同文本，降低合作风险；建立合理的定价规则和收益共享机制；在管理方式上实现从行政命令式向契约式转变，激发社会各界在生态保护方面的巨大能量。

[责任编辑：王成利]

河南省哲学社会科学规划项目“农业面源污染综合防控的法律保障问题研究”(2015BFX026)，河南省社会科学院基本科研费项目“河南农业绿色发展的法律支持问题研究”(16E1044)的阶段性成果。

邓小云(1972-)，女，法学博士，河南省社会科学院中州学刊杂志社副研究员。

I561.074

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1003-8353(2016)09-0178-05