区域协调发展:历史演进、机制设计与对策建议

仲伟周，益　炜

(西安交通大学 经济与金融学院，陕西 西安 710061)



经济研究

区域协调发展:历史演进、机制设计与对策建议

仲伟周，益炜

(西安交通大学 经济与金融学院，陕西 西安 710061)

促进区域协调发展是转变我国经济发展方式和全面建成小康社会的内在要求。基于区域协调发展定义、目标框架及动因分析，考察总结发达国家推动区域协调发展的政策措施及其经验启示；回顾分析我国各个经济区域的区域布局及成型逻辑，提出未来我国区域协调发展的机制设计与对策建议，有助于促进未来我国区域经济协调、持续和健康发展。

区域差距；区域协调发展；经济发展方式；发展模式；区域经济

党的十八届五中全会提出，牢固树立和贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，是关系我国发展全局的一场深刻变革。其中，区域协调发展注重的是解决区域发展不平衡问题。基于区域协调发展定义、目标框架及动因的拓展和延伸，考察总结发达国家推动区域协调发展的政策措施及其经验启示；回顾分析我国各个经济区域的区域布局及成型逻辑，提出未来我国区域协调发展的机制设计与对策建议，对于推动我国未来区域经济协调、持续和健康发展，进而顺利实现“两个一百年”奋斗目标具有重要意义。

一、区域协调发展的一般理论分析

(一)区域协调发展定义及目标框架

关于区域协调发展的定义，国内外学者、专家存在不同的观点。第一种观点认为，区域协调发展是区域之间在经济交往上日益密切、相互依赖逐步加深、发展上逐渐关联互动，最终达到各区域均衡持续发展的过程*覃成林，张华，毛超：《区域经济协调发展:概念辨析、判断标准与评价方法》，《经济体制改革》，2011年第7期。；第二种观点认为，区域协调发展是不同区域基于自身要素禀赋的特点，确定不同要素约束条件下的开发模式，形成合理的分工，同时在政府的调控下，保持区域之间的发展条件、人民生活水平的差距在合理的范围内，人与自然之间保持和谐状态下的发展状态*覃成林，姜文仙：《区域协调发展:内涵、动因与机制体系》，《开发研究》，2011年第2期。；第三种观点认为，区域协调发展是指在国民经济的发展过程中，既要保持国民经济的高效运转和适度增长，又要促进各区域的经济发展，使区域间的经济差异稳定在合理、适度的范围内，达到各区域优势互补、共同发展和共同繁荣的一种区域经济发展模式*万腾飞，张明浩，王叶峰：《现代物流对区域协调发展的作用分析》，《福建论坛》(社科教育版)，2010年第2期。。综上所述，笔者认为区域协调发展是指各区域通过良性竞争与紧密合作，经济联系日益紧密，分工日趋合理，协调互动机制逐渐健全，交流合作日渐密切，经济社会发展差距逐步缩小并趋向收敛，形成涵盖经济、社会、文化、生态、环保和民生等领域优势互补、互为所长的可持续发展的格局，从而最终提高国民经济运行能力的资源配置的效率，达到各区域间内外高度协调发展的新局面。

关于区域协调发展的目标框架，就我国而言，具体包括：一是实现以经济公平、惠及民生为主导的要素有效配置，正确处理保障和改善民生与经济发展的关系，相互结合、相互促进，从而实现经济发展的民生目标；二是实现环境友好型经济增长，促进可持续发展，建设美丽中国，积极推进生态文明建设，形成资源节约的空间格局、环境友好的产业结构、绿色制造的生产方式、低碳环保的生活方式，从而实现环境友好目标；三是缩小区域间发展差距，兼顾公平和效率，实现经济发展的总体均衡性和更高水平地发展，从而实现区域均衡发展目标。要实现这三个目标，就需要深入分析影响区域协调发展的内、外在动因。

(二)影响区域协调发展的动因分析

实现区域协调可持续发展，一方面需要通过内在动因，发挥各区域的积极性与能动性，在共同利益驱动下实现区域规划与政策协调；另一方面，需要通过外在动因，施展政府对经济发展的干预协调能力，在外力协助下实现整体区域协调发展的实现。内、外在动因在促进区域协调发展的实际运作过程中，往往相互配合、互相促进、共同构成区域协调发展的体制保障。

在内在动因方面，应通过打破地区壁垒、完善激励补偿机制等来推动区域协调发展。在不同的地域空间上实现区域的整体协调发展,主要通过协调地区间产业结构的协调发展、区域空间结构的协调发展、区域基础设施建设的协调发展、环境资源开发与保护的协调发展以及区域内部各种行政关系的协调发展*孙海燕：《区域协调发展机制构建》，《经济地理》，2007年第5期。。从经济发展的大局出发，各区域需要打破地区壁垒，逐步形成统一开放、竞争有序的市场环境，让市场在资源配置中发挥基础性作用。通过资源的市场化配置，发挥各地区的比较优势，在经济利益的驱动下完成产业的跨区域转移，从而提高区域经济发展的协调性。

在外在动因方面，应通过高层政府积极干预、完善法治规则、跨区域合作治理等措施来提升区域发展的协调性。各区域存在为了发展本地经济、增加财政收入、提升自身执政业绩，在项目争夺中通过减税、提供补贴等方式进行恶性竞争。因此，在区域协调发展中高层政府的干预必不可少。在项目布局中，高层政府应该根据国家宏观政策指向、各地区资源优势、项目本身的特点进行合理规划。随着区域协调发展的深入，在制定区域经济发展规划中要打破行政区划的限制，从功能区、经济区的视角制定经济发展规划，逐步淡化行政区划的色彩，发挥各地区比较优势，最终实现区域协调发展。

二、发达国家实现区域协调发展的做法及其经验借鉴

第二次世界大战后，西方国家处于在总体和平恢复的环境中，社会经济的高速发展带动了区域协调发展方面的研究，并进入了理论和实践发展的“黄金时期”。发达国家从区域发展的不平衡到平衡，从相关政策体制的不健全到健全，从相关实施举措的不完备到完备，均实现了螺旋式上升，取得诸多明显成效。

(一)发达国家促进区域协调发展的模式选择

1.市场主导型之美国模式。为促进各州间的区域平衡发展，首先，美国联邦政府采取区域协调发展措施,扶持、援助落后地区发展。联邦政府采取加大对西部、南部落后地区的财政投入力度和税收优惠力度，并强化基础设施和基础教育的投资力度。仅1975年就有106.39亿美元的资金从东北部和中北部流入西部地区*张冬霞：《美国区域协调发展的政策分析》，《广东经济》，2013年第6期。。1984年，联邦政府用于国内的6995.28亿美元财政支出中，南部占34.5%，西部占22.6%，东北部仅占21.6%，中北部占21.3%*石风光，李宗植：《美国、日本区域协调发展改策实践及启示》，《国际问题研究》，2008年第5期。；其次，美国联邦政府采用法律手段调整区域协调发展，并保证援助政策的稳定性和连贯性。《联邦受援区和受援社区法案》等一系列法案的实施为援助落后地区提供了法律保障，为美国各区域经济繁荣、社会安定、文化蓬勃发展奠定了坚实的基础。

2.立法主导型之德国模式。1949年到1989年，德国分裂为联邦德国和民主德国主权国家，经济发展不平衡的空间差距经历了南方相对落后、北方相对落后、东部地区相对落后的3个阶段，受德国分裂影响，老工业区与富裕州、城镇经济水平差距过大、社会发展不一、农业、科技及第三产业区域发展存在差异，引发了生活水平悬殊、劳动就业和社会安定等一系列问题。为了解决这一系列问题，德国采取法律保障，陆续颁布一系列法律和设立专门协调机构，缓解地方发展压力。其中，1949年《德国联邦基本法》规定，联邦可在本基本法授权的立法权限内对在州和乡镇作重要投资时给予各州财政帮助，这些投资将防止整体区域经济发展的不平衡或为促进某区域的经济增长*《联邦德国基本法》，北京：中国法制出版社，2013年版，第104b条。；1965年德国《空间规划法》对德国的空间不同功能划分做了战略性规定，并指出应坚持空间发展的可持续性原则思想，社会与经济空间的需求应符合空间的生态功能；《德国财政平衡法》从法律义务上规定了财政平衡的目标，通过州际及州与地方的税收再分配，保证各州人均收入的均等；1964年，德国设立“区域经济政策部际委员会”，执行专门的区域经济协调职能，委员会由财政、农林、劳动、交通、城市住宅、内务、邮政、国防等各部官员组成。

3.区域规划型之英国模式。英国是城市规划的起源国，也是区域规划理论和实践的开先河者之一*张丽君：《典型国家国土规划现况》，《国土资源情报》，2011年第7期。。纵观英国区域规划的发展历程，不同的区域机构一直承担着区域规划的职能。1915年，苏格兰生物学家帕特里克·格迪斯在《进化中的城市》中较为系统地提出从事城市科学研究和城市规划的工作框架，将区域思想系统化；第一次世界大战后，英国各郡议会间成立联合委员会解决各郡间不同的土地问题；1964年，英国政府出台相应政策，国家被划分为9个经济规划区域，每个经济规划区域配置区域委员会和议会量身定做区域经济发展方案；目前，英国采用区域议会形式制定区域空间战略，区域空间战略为法定且每年修订一次，包括住宅布局、交通、基础设置、国家政策运用等内容*包晓雯：《英国区域规划的发展及其启示》，《上海城市规划》，2006年第4期。，确保区域利益和公众利益的实现。

4.政府主导型之日本模式。日本区域规划协调机制的主要特色就在于自上而下的规划协调,通过项目规划和实施中的协调来协调地方间的利益。首先，日本比较重视政策措施的阶段性，20世纪60年代初，为了提高经济发展的速度，日本实施了非均衡发展策略，20世纪70年代初，为了推动区域发展的协调性，日本开始实施“加速建设过疏地区，限制发展过密地区”政策；其次，日本充分发挥规划的宏观指导作用，20世纪60年代，为了推动区域协调发展，日本先后制定了五个具有承接性的全国综合开发计划，同时全国规划的基础上，还制定了地区发展规划；再次，日本比较重视法律制度的保障作用，为了保障经济规划的执行效率，日本于1950年制定了《国土综合开发法》、1974年制定了《国土计划法》、1979年制定了《工业整备特别地区整备法》、1988年制定了《产业集聚促进法》；最后，日本还重视财政金融政策的作用，强化财政金融工具对区域发展的调节作用。为了推动本国区域经济协调发展，日本还大规模投资基础设施建设，完善国内交通体系，拓宽资金筹集渠道，通过交通基础设施的建设缩小地区发展差异*周绍杰，王有强，殷存毅：《区域经济协调发展:功能界定与机制分析》，《清华大学学报》(哲学社会科学版)，2010年第2期。。

(二)发达国家促进区域协调发展的经验与启示

1.发挥政府在区域协调中的重要作用。各国政府均成立专门的组织管理机构，确保区域开发和政策推行的计划性、长效性与可行性。政府在区域协调中发挥作用，主要体现在：一是设立区域政策，助力区域协调发展；二是完善的制度基础，具有完善的法律制度，保证了区域政策的规范性和可行性；三是为统筹协调落后地区的开发工作，成立专门区域开发机构，根据区域特色制定“一区一策”的发展策略，并执行区域政策进展情况的监督工作；四是政府设立专项资金、基金。专项资金、基金对区域间经济结构调整、生产力布局、引导重点产业发展等领域发挥导向作用；五是加大投资基础设施建设投入。基础设施建设对区域协调发展有良好的带动作用，可为区域城乡发展注入新的活力。

2.注重发挥市场的决定性作用。各国均发挥市场促进区域协调发展的决定性作用，以促进区域间形成合力的分工体系。发挥市场的决定性作用主要措施有：一是为促进欠发达地区的要素和商品的自由流动，打破保护主义和市场限制制度；二是培育经济欠发达地区的自我发展能力。教育和培训事业应是政府的各项专项资金、基金的投向重点。区域协调发展后劲大小由劳动者的知识水平和创新能力决定；三是营造良好氛围，鼓励社会各方参与区域开发和建设。西方国家推动地方政府、监管部门制定有利于落后地区的发展政策，鼓励有条件、符合要求的企业落户落后地区，支持各类资金投资于落后地区。

3.实行大规模的财政转移支付和金融支持。各国政府对落后地区的财政金融支持政策对于缩小区域经济发展差距、促进区域协调发展起到至关重要的作用。通过大规模的财政转移支付，既可以增强落后地区政府提供公共服务的能力，又可以通过改善当地的投资环境,提高企业投资效益，增强对资本和劳动力的吸引力*谌莹，唐志军：《发达国家区域经济协调发展政策研究》，《改革与开放》，2008年第3期。；扩大金融机构、民间投资对落后地区的支持力度，让更多金融机构参与进来，通过制定落后地区金融产业发展策略、优惠政策、完善信用担保体系、实施金融创新战略、降低准入门槛、健全金融法律法规等形式，满足落后地区企业和项目的融资需求。

三、我国各大经济区区域协调发展阶段及成型逻辑

新中国成立以来，党中央从我国国情和各区域历史背景、风俗文化、资源禀赋、地理区位出发，对我国区域协调发展进行了长期探索实践和有效科学创新。我国区域协调发展阶段的演变大体经历了四个阶段，各阶段区域发展战略均取得了历史性的发展成就。厘清区域发展阶段的划分及其成型逻辑，将为制定我国未来区域协调科学发展提供研究借鉴和对策措施。

(一)我国区域协调发展的阶段

1.以内陆地区为重点，各地区重点发展工业的阶段。建国初期，基于国家安全和经济均衡发展，从“一五”到“五五”计划,经济发展战略的主导思想是优先发展重工业，促进生产力平衡发展。“一五”时期，国家平衡生产力生产，重点加强内部建设；1958年，全国划分为东北、华北、华东、华南、华中、西南和西北七个经济协作区*俞奉庆：《主体功能区建设研究》，博士学位论文，复旦大学，2013年。，建立区域独立的工业体系；20世纪60年代，党中央根据各地战略地位不同，实施了“三线建设”。从经济发展角度看，这种战略加快国家的工业化进程，以求整个国家生产力布局合理化与区域经济的平衡发展，大批大型建设项目建成也对所在区域的经济发展起到一定的带动作用*练绪宁：《我国区域经济发展战略的演进》，《科技经济市场》，2010年第11期。。

2.以东部沿海为核心，各地区非均衡发展阶段。改革开放后，我国社会主义现代化事业进入了新的发展时期。党和国家探索在社会主义市场经济条件下区域发展非均衡战略，将东南沿海地区作为优先发展的区域，将经济特区和沿海开放城市作为区域发展的战略重点，形成经济发展的“增长极”，提高经济效益，产生示范效应。同时，支持贫困地区、民族地区发展，1982年起，我党开始开展扶贫试点工作，该工作对各区域经济发展和总体经济发展具有深远的影响。

3.以缩小差距为导向，控制区域发展差距阶段。进入20世纪90年代，西部的生产要素不断向东部发达地区回流、东西差距日益扩大的现象逐渐引起党和政府及社会各界的关注。在这一背景下，党的十五届四中全会正式提出国家实施西部大开发战略，标志着我国区域经济发展进入了一个新的发展阶段，对缩小东西部发展差距、协调区域经济发展、进行成本补充、实现共同富裕具有重要作用。在逐步加大支持中西部地区发展的同时，根据邓小平同志南方讲话的指导，党中央实现全方位的对外开放政策，形成了包括沿海、沿边、沿江和内陆省会城市相结合的多层次、多渠道、全方位的对外开放格局，进一步推动了我国区域协调发展。

4.以科学发展观为指导，促进区域协调发展阶段。2003年，党的十六届三中全会明确提出了科学发展观，强调要“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”*薛泽洲：《中国中部地区现代化发展战略研究》,博士学位论文，中共中央党校，2004年5月。的要求，树立全面、协调、可持续的发展观，这标志着党中央对社会主义现代化建设规律认识的更加深入。同时，“十一五”规划首次提出主体功能区建设，“十二五”规划将主体功能区建设上升至战略层面，并按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构*徐孟洲：《论区域经济法的理论基础与制度构建》，《政治与法律》，2007年第8期。，这也是我国经济社会走上科学发展轨道的一项重要举措。

(二)各大经济区区域布局及其成型逻辑

1.资源带动形成的东部经济区

通过资源带动形成的东部经济区主要有长三角、京津塘—环渤海、珠三角等经济区。这些经济区技术先进，产业结构合理，劳动力充足，为我国其他地区产业升级和结构转型提供较为成功的范式和经验借鉴。

长三角经济区。长三角经济区包括上海、江苏、浙江、安徽等省市。该区作为我国最早成型的几个经济区之一，内部发展动力是主要动因，一是充分发挥自然优势。该区腹地资源广阔，温带季风气候为主，近年来，该地区农业发展已从传统粗放经营的传统农业转向为“机械化、产业化、品牌化、外向化、多功能化”为特征的现代农业，同时，该区充分发挥水系众多、地处平原优势，交通优势度高、设施完善、交通可达性强，对各类企业有较强的吸引力，区位发展支撑能力较好；二是区域联动日益趋同。该区混合经济模式发展程度高，重视加强基础设施衔接、旅游合作、竞争协作，呈现出网络互动的发展态势，社会一体化程度日趋紧密*张仁开：《关于长三角开展区域技术预见的思考》，《江南论坛》，2011年第6期。，为该区区域协调发展奠定了基础；三是充分发挥人才资源优势。该区是实施区域人才竞争优势的领先者，科技教育事业发达，人才保障和智力支持质量高，高新技术和第三产业企业众多，在开展国际经济、金融、贸易等各领域具有领先优势；四是国家政策扶持力度高。首个国家级新区上海市浦东新区、首个自贸区中国(上海)自由贸易试验区均落户该区。

京津塘—环渤海经济区。京津塘-环渤海经济区包括北京、天津、河北、辽宁和山东等省市。该区的成形和发展一是发挥区位优势，大力发展工业。建国初期，出于国防和建立完备工业体系的需要，我国与前苏联合作在该区建立的许多大型项目，奠定了先期发展基础。同时利用地理条件优势，沿海建立港口多、货物吞吐量大、管道运输便利，数千家大中型企业集聚该区，为开展区域经济技术交流提供了良好的环境支持； 二是借助政策支持，发展对外开放格局。1984年国家批准的14个沿海开放城市中，该区有5个，随后陆续批准建立辽东半岛、山东半岛对外经济开放区，天津港、大连港保税区、中日韩自由贸易区；三是资源配置、生产要素、资金和劳动力流动性强。20世纪90年代，市场主导的资本流动在利润引导下主要向东部地区流动，这种流动改善了资本空间配置效率，促进了该区经济增长和区域协调发展*卢玉玺：《环渤海经济圈区域经济一体化发展的优势与对策探析》，《特区经济》，2010年第8期。。

珠三角经济区。珠三角经济区是广东珠江三角洲区域的9个地级市组成的经济圈，辐射到香港和澳门，是仅次于长三角都市经济圈、京津冀都市经济圈的中国大陆第三大经济总量的都市经济圈。珠三角地区的快速发展得益于以下几个因素：一是借助地理优势，大力发展制造业。该区毗邻港澳，且为侨乡，作为我国最先开放的地区，经济外向型特征突出，加工贸易发达，外资和侨胞资金保障充足，成为三地向内地转移产业和技术的首选区位；二是利用区位优势，吸引劳动力资源。该区外来劳动力要素庞大、区域分布集中度高、价格相对低廉；三是政策优势明显。该区是国内最早发展市场经济和进行改革开放试点的地区，得到了国家在税收和发展非公有制经济方面的政策支持*邝国良，方少帆，林晓湧：《从“珠三角”制造业竞争优势转向看“泛珠三角”的发展》，《改革与战略》，2004年第8期。。深圳和珠海两个经济特区作为改革开放的试验田均取得成功并起到很大的辐射作用。

2.促进中西部发展以缩小区域差距形成的经济区

中部经济区。中部经济区在中部崛起战略的基础上，区域范围包括山西、河南、湖北、湖南以及华东地区的安徽和江西六省。该区区位优势明显，位于我国中部，具有“承东启西、联接南北”的区位优势，综合交通网络和信息高速公路网络便利，是我国重要的人流、物流、商流和信息流中心，工农业生产发展较快，具备了实现经济腾飞的基本条件。自2004年国家首次明确提出促进中部地区崛起战略以来，该区积极抢占区域合作为中部带来的发展机遇，经济实力显著增强，结构调整成效明显，支撑能力大幅提升，人民生活水平持续提高，生态环境日益改善，呈现出持续快速发展的良好态势，凝聚成了中部崛起的强大正能量*喻新安，杨兰桥，刘晓萍，郭志远：《中部崛起战略实施十年的成效、经验与未来取向》，《中州学刊》，2014年第9期。。

成渝经济区。成渝经济区处于中国西部，包括成都、重庆相邻两座城市的辐射地区。该区一是中国人口密集度最高的区域之一，也是中国西部经济最发达和发展速度最快的地区，城市规模、经济实力、人才水平、基础建设均不逊于沿海城市；二是该区是西部地区工业重镇及高新技术产业的主要聚集地；三是该区是西部大开发的重要组成部分，也是西部地区中唯一一个能够突破行政区划、在更大范围内优化资源配置的经济区域*石琳娜，王登洋：《成渝城市圈的辐射效应研究》，《特区经济》，2011年第5期。。

3.转变经济增长方式形成环境友好型经济区

“十二五”期间，中央高度重视可持续性经济发展，明确提出要促进生产要素集聚与生态环境承载力相适应。因此提出构建鄱阳湖生态经济区和黄河三角洲经济区，不仅促进不同区域之间经济领域的合作与共享，推动生态和环境的可持续发展，还在很大程度上推进我国区域协调发展的实现。

鄱阳湖生态经济区。鄱阳湖生态经济区是以鄱阳湖为核心，范围包括鄱阳湖周边城市圈的经济特区，承担着调节库容、拦蓄洪水、维护生物多样性、污染降解等多种生态功能。该区建设一是有利于探索生态与经济协调发展的新模式，有利于构建国家促进中部地区崛起战略实施的新支点，有利于树立我国坚持走可持续发展道路的新形象，有利于取得经济、社会和生态环境效益的协调统一*《国务院关于鄱阳湖生态经济区规划的批复》(国函[2009[145号)，2009年12月。；二是该区通过发展生态型工业和环保产业，摸索发展循环经济的道路和实现新型工业化进程；三是该区通过开发特色农产品、优质农产品，建设农业产业链条和生产基地，用现代科技和经营手段加快农产品产业化进程，促进新农村建设和传统农业转型。

黄河三角洲高效生态经济区。黄河三角洲经济区位于渤海南部黄河入海口沿岸地区，包括东营和滨州两市全部以及与其相毗邻市县*于吉海：《区域规划:重构中国经济版图》，《地理教学》，2010年第5期。。该区一是自然环境独特，以自然保护区、水源地保护区和海岸线自然保护带为主题的核心保护区占区域总面积的14%；二是该区建设时间较短，面临基础设施相对落后，产业结构不够合理，服务业发展相对滞后，地处资源性地区，生态环境较为脆弱等一系列问题。

四、我国区域协调发展的机制设计

纵观改革开放以来，我国区域协调发展得以推开并取得重大进展，各大区域的蓝图和功能定位已基本确定，区域总体差距逐步缩小，为走中国特色区域协调发展道路提供了一定经验。与此同时，当前我们面临着对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区等区域扶持力度不够，部分地区资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等严重现象*《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，北京：人民出版社，2016年3月1日。，城市密度、体量与实际资源容量不匹配的矛盾加剧，电力、钢铁、建材、化工等重点行业碳排放量控制力度不足，高能耗行业能耗管控缺失等一系列现实问题。结合我国区域发展的现实问题与发达国家促进区域协调发展的经验与启示，我们在推进我国区域协调发展的过程中提出以下机制设计：

1.激励与约束机制方面。区域协调发展可以实现优势互补，减少资源的浪费，从而最大化国家利益及各地区自身利益。区域协调发展顺利实施的关键在于能否协调好各地区的利益关系。我国区域协调发展离不开高层政府的推动与指导，也需要充分发挥市场在资源配置中的基础作用，通过政府指导与市场主导相互渗透、相互作用形成区域协调发展的良性局面。当前我国区域经济发展中，各地方政府之间竞争要多于合作，各地区产业规划雷同、项目无序竞争等现象屡见不鲜。针对我国区域经济发展的现状：一是国家应该从战略层面制定区域发展规划，并出台相应的区域发展政策。而地方政府要根据自身经济发展阶段、资源禀赋状况、生态承受能力等制定本地区发展目标，同时，从行政安排、制度设计、人才培养等方面保障发展目标的实现；二是在未来区域协调发展中，高层政府要利用政治晋升、绩效考核、评优评奖等手段对地方政府进行激励与监督，鼓励地方政府在跨区域环境治理、产业分工、基础设施建设等方面进行合作，同时将合作努力程度、合作效果等纳入对地方政府的考核体系中，从而避免地方政府在招商引资、项目争夺中的恶性竞争；三是高层政府在制定区域发展规划中要充分考虑各地区比较优势，确保区域发展规划要具有科学性、权威性，可以通过法律程序给予其法律效力。对地方政府执行情况进行监督，并给予奖惩，对无视地区发展规划、抵制区域协调发展的地方官员要给予行政处分甚至可以追求其法律责任，保证地方政府按照制定的区域发展规划“积极合作、良性竞争”。

2.运行与协调机制方面。区域协调发展是一个非常复杂的过程，需要中央政府、地方政府相互配合与协调。当前，我国区域协调发展不畅，很重要的一个原因就是缺乏具有权威性的内部协调管理机构。虽然我国也有一些官方、半官方性质的区域协调组织，但是其权威性相对不足，协调方式也流于形式，协调目标很难实现。因此，当务之急，我国高层政府要设立具有权威的区域协调组织，强化宏观管理效益，增强制度绩效，明确各类经济区域资源禀赋特征和产业、功能定位，并确定约束性指标优化区域协调手段，并保证区域协调目标的实现。一是区域发展规划应具有全局性和长期性两大特点，同时要引导各区编制地区发展规划时与国家宏观规划相契合。地方政府在制定合作计划、签订合作协议时，中央政府要积极参与，尽量避免各区域之间由于短期利益冲突而出现“合作失灵”；二是区域间合作应淡化行政区划色彩，强化经济区域功能，从基于行政区治理模式向基于区域经济关系的跨政区公共治理模式转变。中央政府在规划区域发展方案时，可采用招标模式，由具有该产业发展前景、或该规划主题契合本区域发展需要的地区竞标，使中央与地方政府之间的联动机制常态化，提高了规划本身的机制绩效；三是要本着自愿平等的原则积极构建区域协作组织，发挥核心成员的主导作用。中央政府可以采用利益诱导机制，促进区域互动，打破地区行政垄断、降低地方市场分割程度，实现区域共赢；四是要充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，完善资源类产品的定价机制以及资源开发的生态补偿机制、理顺资源型产品的定价机制、提高生产要素价格的市场化程度。

3.保障与补偿机制方面。在我国市场经济发展还不完善的今天，政府要在区域协调发展中积极介入，发挥外部调节作用。一是进一步推进税制改革。在税收征收管理方面，要实施产业梯度优惠政策，针对不同产业，完善设计更加合理的优惠政策，从税收地区优惠为主转向税收产业优惠为主，再对特定扶持发展区域实行一定的优惠税收；二是科学选择财政支出重点优化经济结构。在财政支出方面，要控制第二产业的投入，使其与其他产业的发展相协调，以财政奖励、贴息、补助，引导参股投资、跟进投资，鼓励社会资本投资等方式加大对高新科技产业的投入，加大对电子信息、新材料、现代物流、新能源、生态环境、航空航天等高新技术产业的支持力度；三是加大对农业的投入，加快农业产业化和现代化进程，加大对第三产业的投入，推动现代服务业的发展；四是要保证规划审批、规划落实和资金拨付监督管理权的统一。对于需要优先发展并给与中央财政扶持的规划项目，应由地方财政先行拨付配套资金，规划审批及监督机构根据区域规划实施的实际效果和实践需要，审核落实中央财政支持部分的资金使用，从而促进地方政府在规划中更加注重财政资金的使用效益；五是税收政策应按照“谁污染，谁治理，谁纳税”的原则，鼓励企业节能减排、环境保护、资源综合利用的行为，将资源利用和环境保护的激励与惩罚机制有机统一，减少资源浪费、生态恶化、环境破坏的现象。

[责任编辑：王波]

本文系陕西省自然科学基金“陕西省资源主导型产业转型发展的路径与政策研究”(项目编号：2014KRM15)、西安交通大学基本科研业务费国际合作项目“大城市边缘区可持续发展的治理机制研究”(项目编号：SKZD11018)的阶段性成果。

仲伟周(1968-)，男，经济学博士，西安交通大学经济与金融学院教授、博士生导师；益炜(1989-)，女，西安交通大学经济与金融学院博士生。

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