论国家生态治理现代化

杜飞进

（光明日报社，北京100062）



论国家生态治理现代化

杜飞进

（光明日报社，北京100062）

摘 要：推进中国特色生态治理现代化，加强社会主义生态文明建设，是破解资源能源、环境污染问题，建设美丽中国、实现中华民族永续发展的根本之举，是“五位一体”总体布局的重要组成，也是全面建成小康社会的重要内容。中国特色生态治理现代化包括治理体系现代化和治理能力现代化两个方面。生态治理体系与生态治理能力是一个相辅相成的有机整体，生态治理体系从根本上决定了生态治理能力的强弱，生态治理能力又反过来影响生态治理体系的效能。推进中国特色生态治理现代化，必须吸取世界生态治理实践的有益成果，坚持以中国特色社会主义社会形态为前提，以优秀中华文化为基础，以建设美丽中国为目标，以正确处理人与自然关系为核心，以生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程为要求，从治理理念、治理主体、治理方式、治理机制等方面全方位探寻现代化路径，努力形成生态治理现代化的系统合力，确保经济社会持续健康发展。为此，应按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以新的发展理念推动新的发展实践。按照习近平同志所要求的，坚持目标导向和问题导向相统一，坚持立足国内和全球视野相统筹，坚持全面规划和突出重点相协调，坚持战略性和操作性相结合，着力解决我国生态治理中的突出问题和明显短板，加快生态治理现代化和生态文明建设进程。

关键词：生态文明；生态治理；生态治理能力；生态治理体系；中国特色生态治理现代化

·政治文明与法律发展·

改革开放以来，我国经济社会发展取得了巨大成就，工业化、城镇化快速推进。但在长期粗放发展方式的影响下，生态脆弱性增加、资源能源短缺和环境污染问题掣肘现代化进程、制约经济社会发展、影响人民生活质量。推进生态文明建设是破解资源能源、环境污染问题，建设美丽中国、实现中华民族永续发展的根本之举，是“五位一体”总体布局的重要组成，也是全面建成小康社会的重要内容。在推进生态文明建设这项庞大的系统工程中，我国当前最突出的短板是生态治理现代化水平不高，严重影响了生态文明建设成效。借鉴国际经验，立足我国国情，大力推进国家生态治理体系和治理能力现代化，是一项关键而紧迫的任务。

一、国际生态治理实践的发展与启示

生态问题与工业文明发展相伴而生。20世纪60年代以来，全球环境污染问题愈加严重，给人们敲响了警钟，人们开始从多方面寻求解决办法。20世纪90年代以后，很多国家都将生态环境改善和生态治理视为可持续发展的重要内容，绿色、低碳与可持续发展的世界发展潮流逐渐形成。

（一）可持续发展理论、生态现代化理论和治理理论是国际生态治理实践的理论基础

20世纪60年代至70年代，是国际生态治理理论和实践的准备期。在这一时期，随着《寂静的春天》的出版、罗马俱乐部的成立及其《增长的极限》研究报告的发表，世界开始认识到以技术引领、效用为先、财富积累、改造并征服自然为特征的工业文明给地球和人类自身的可持续发展都带来了巨大挑战［1］7。之后，对于生态治理和可持续发展的著述乃至社会运动快速增多。

进入20世纪八九十年代，可持续发展理论、生态现代化理论和治理理论的发展，使国际生态治理实践具有了更加坚实的理论基础和理念支撑，可持续发展思潮兴起，加强生态治理、促进可持续发展逐渐成为世界性潮流。（1）1987年世界环境与发展委员会《我们共同的未来》报告，提出了“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”的可持续发展理念。这一理念在1992年联合国环境与发展大会上被100多个与会国普遍接受。可持续发展理念成为各国推进生态治理最重要的理念基础。（2）生态现代化理论对国际生态治理实践产生了较大影响。20世纪80年代，德国的马丁·耶内克、英国的阿尔伯特·威尔和约瑟夫·墨菲、荷兰的格特·斯帕加伦、马藤·哈杰尔和阿瑟·摩尔等社会科学家提出生态现代化理论，其理论与方法的基本含义是，可以通过政策推动的技术革新和现有的成熟的市场机制，促进工业生产率的提高和经济结构的升级，取得经济发展和环境改善的双赢结果。因此，技术革新、市场机制、环境政策和预防性理念是生态现代化的四个核心性要素［2］176。生态现代化理论为生态治理实践提供了一种可以选择的思路。（3）治理理论为国际生态治理实践提供了方法支撑。作为治理理论中的治理，最早出现于1983年世界银行的世界发展报告，该报告提出并讨论了如何应对行政管理变化与公共部门的责任。全球治理委员会认为，现代治理有四个基本特征:治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。这样一种全民参与的治理思路，对国际生态治理实践产生了深刻的影响。

（二）20世纪90年代以来，国际生态治理实践取得了丰硕的发展成果

20世纪90年代以来，全球生态治理实践取得了堪称丰硕的成果。在国际合作领域，1992年联合国环境与发展会议把可持续发展规定为全人类共同的发展战略，通过了《里约环境与发展宣言》《21世纪议程》《气候变化框架公约》等文件。2000年联合国提出以“减贫”为核心的千年发展目标，并逐渐形成了包含经济发展、社会进步和环境保护三个支柱及以消除贫困、保护自然、转变不可持续的生产和消费方式为核心要素的综合发展框架［3］。2015年9月，《变革我们的世界——2030年可持续发展议程》在联合国发展峰会上正式获得通过。这一面向2030年的可持续发展议程包括7个相互联系的可持续发展目标和169个具体指标，其中就包含了城市发展和环境保护的内容，提出了综合的可持续发展目标，力图消除贫困、保护地球，培育一个和平、公正、包容的社会。同年12月，《联合国气候变化框架公约》的近200个缔约方一致同意通过了《巴黎协定》，承诺各方将加强对气候变化威胁的全球应对，把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2摄氏度之内，并把升温控制在1.5摄氏度之内。

从国别实践看，近20多年来，发达国家加强了生态治理，已经形成了比较成熟的生态治理模式。一是加强立法。发达国家生态治理遵循制度化、法治化路径，通过完善生态立法工作，以法律制度调节人与自然的关系，推动形成政府、市场与社会力量等多中心治理结构［4］199。瑞士、美国、德国、欧盟等都建立了覆盖广泛的保护生态环境的法律法规体系，在环境保护法中明确污染者付费、谁污染谁治理等经济原则，并将科学技术标准纳入环境立法体系。二是依靠科技。科学技术在发达国家生态治理中起到关键作用。比如德国的生态环境在二战中遭到毁灭性破坏，利用各种科学技术，现在已经将渗透在土地中的各种重金属和化工有毒物质逐一清除，恢复了碧水蓝天。自20世纪90年代以来，欧美国家积极开发“低废”和“无废”技术，并且引导产生“多价值审核”的观念，在衡量某一企业时不仅要以企业的利润多少为依据，还要将能源与资源的利用率等因素统筹考虑在内进行综合审核［5］13。三是推进生态民主。通过政府与企业合作机制解决具体的生态环保问题。比如德国政府通过政府主导、企业参与的合作方式，充分发挥民间政治和经济力量在生态治理过程中的积极作用，取得一系列富有成效的治理结果。同时，鼓励公民积极参与生态治理，重视发挥大众媒体和环保非政府组织的作用［6］。四是完善机制。比如普遍建立了包括水资源生态补偿、农业生态补偿、森林生态补偿等在内的生态补偿机制，其中包括:政府推动的生态补偿机制，如美国为推动生态城市建设建立了生态补偿机制、生态森林养护机制、土地休耕计划等；市场化的生态补偿机制，如欧洲生态产品认证计划；社会组织推动的生态补偿机制，如民间自然保护组织购买重要的生态功能区进行保护等。很多国家还建立了国家公园建设制度。目前有200多个国家和地区建立了近万个国家公园和类似保护区，在保护自然系统和自然资源中发挥着重要作用［4］218。一些国家还建立了环境保护的教育机制。比如瑞士、德国等国在学校广泛开设与环境相关的课程，让环保教育普及到各个地区、各个角落和各个层次甚至每一个人。五是一些国家把生态现代化上升为国家发展目标。德国将生态现代化列为国家发展目标。德国社会民主党在1998年的竞选纲领中明确提出了生态现代化问题，将对城市交通、污水、垃圾等公共基础设施进行符合现代生态要求的改建，作为实施生态现代化的具体纲领之一。德国、瑞典、荷兰等国还提出要走生态现代化道路。荷兰的国家环境政策计划被认为是推进生态现代化的典型［5］13。

（三）国际生态治理实践的启示

加强立法、完善政策、依靠科技、创新机制、动员社会参与是发达国家生态治理实践取得的主要经验，我国在生态治理现代化中应当大胆借鉴这些经验。但也应认识到，发达国家生态治理的大规模开展，伴随着其工业化高度成熟并进入后工业化社会的过程，受益于产业结构的转型升级。比如德国从20世纪70年代开始相继关闭污染严重的煤炭和化工企业，并投入巨资对废弃厂区进行生态修复；同时，在世界领先的信息技术、生物技术和环保技术的直接推动下，德国从工业化社会进入信息化社会，进一步降低了社会经济对生态环境的污染和破坏。可见，生态治理要想取得成功，推动产业结构转型升级是必不可少的内容。

同时还要看到，发达国家的生态治理实践并非完美无缺，而是有着突出的弊端和短板。首先，走的都是先污染后治理的道路。发达国家工业化进程长达200多年，此期间生态环境遭到持续破坏，只是到最近30年才加强了生态治理，虽然取得了很大成效，但是在之前的200年时间里，人们一直生活在环境污染的阴影下。先污染后治理的前提是经济能够进入发达阶段，有治理已经被严重污染的环境的财力和技术，可以把高污染高排放的产业转移到发展中国家去。而这个前提是很多走工业化道路的发展中国家所不具备的，因而发达国家的生态治理模式并不可取。其次，发达国家生态治理走的是技术线路和市场线路，然而很多环境难题比如城市扩张、土壤侵蚀、生物多样性流失、核废料的最终处置和全球气候变化等，并不存在市场化的技术性手段，而对于那些紧迫性环境问题，生态现代化的方法也作用有限。而且，环境效率带来的局部改善往往会被随后的增长过程所抵消，这可称为“N型曲线困境”。正因为如此，生态现代化理论的提出者马丁也承认，虽然生态现代化作为一种以市场为基础的方法，迄今为止是卓有成效的，但如果没有一个明确的结构性解决方案，可持续发展管治不可能成功。由于更关键的任务是长期环境预防，工业转型终将不可避免地与既得利益集团相冲突，因而，可持续发展管治必须能够动员起足以赢得这场斗争的意愿与能力［2］177。这一局限导致西方发达国家并不能杜绝生态破坏和环境污染问题。比如，美国不仅在历史上属于二氧化碳排放量最多的国家，目前仍然是每年温室气体排放量最多的国家之一。美国是世界头号发达国家，且仅有3亿多人口，这样巨大的排放量足以说明其生态治理存在漏洞。有鉴于此，一些西方学者也开始反思工业文明的弊端，认识到如果不能超越工业文明的体系和框架，很多生态治理问题就难以解决。但由于受到社会体制和意识形态的局限，这一观点并未成为主流，也未对实践产生大的影响。最后，人类中心主义的西方生态治理并不能真正建立起人与自然的和谐关系。国内外学者普遍认为，无论是可持续发展理念还是生态现代化理论，都是人类中心主义的，其立足点在于满足人类这一物种的需要，所要实现的只是人类的利益，亦即只关注人的福利，而没有保证满足人以外的其他物种的需要，没有解决人以外的其他物种的利益。或者说，即使是对非人类生命物种乃至整个自然界的关切也完全是从人的利益出发，服从人的福利［7］。

发达国家生态治理实践启示我们:第一，必须坚持立法先行、完善相关政策体系，推动有利于绿色循环低碳发展的科技创新和生态治理体制机制创新，鼓励和动员人人参与。第二，不能重蹈西方国家先污染后治理的覆辙。以人为本、造福于民是中国特色社会主义的本质要求，我们不能为了一时的经济发展而让人民遭受生态环境巨大污染之苦，而必须坚定不移地加强生态治理，走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。第三，不能迷信发达国家的生态治理模式。发达国家生态治理的实践已经表明其生态治理模式存在很大弊端和局限性，集中体现在城市扩张、土壤侵蚀、生物多样性流失、核废料的最终处置和全球气候变化等方面。这就要求我们必须秉持先进的发展理念，根据本国国情积极探索具有中国特色的生态治理模式。马丁也认为，在当今世界，一个国家力量的重要体现在于其战略性的自上而下的政策制定与实施能力。生态现代化从根本上说就是一种以知识为基础的、技术性的、自上而下的政策；国际绿色战略的落实本质上也是自上而下的。总体上说，生态现代化需要对创新保持开放的政治结构和政府强有力的战略性行动，同时也需要全社会对经济革新的充分认可和广泛压力。在西方国家，这主要通过基层环境主义运动来实现，而在中国，中央政府完全可以扮演一个更加主动的角色［2］179。第四，必须把建设生态文明作为生态治理的目标。发达国家治理实践已经证明在工业文明范式下进行生态治理并不能达到治本的效果。生态文明作为对工业文明的超越，代表了一种更为高级的人类文明形态。只有把建设生态文明作为目标，生态治理才能真正取得成效，才能解决一系列在工业文明范式下难以解决的生态问题，形成人与自然和谐发展的格局。第五，必须加强国际合作，增强国际减排协议的法律约束力。当前在全球共同面对的生态治理问题上，国际合作困难重重，不同国家观点分歧很大，国际协议缺乏法律约束力，致使协议的许多内容停留在理念层面而难以付诸行动。在面对全球变暖等全球性生态环境问题的时候，国际组织应当充分考虑西方发达国家的历史责任，坚持发达国家与发展中国家共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则；应当切实增强国际协议的法律约束力，确保国际协议承诺的内容能够得到切实落实。

二、我国生态治理的成绩和问题

近年来，我国加大了推进生态文明建设力度，生态治理实践也在有序推进。在全球生态治理实践日益深入发展的国际大背景下，我国可以从国际生态治理实践中学到很多有益经验。但也要看到，我国的独特国情和需要解决的诸多特殊问题，决定了我国无法照抄照搬别国的模式，而必须立足国情，积极探索，努力走出一条有中国特色的生态治理现代化之路。

（一）我国生态治理的发展现状

改革开放以来，我国用20多年的时间完成了发达国家200多年的工业化进程，经济快速发展的同时，增长方式粗放、资源环境代价过高的问题集中暴露，表现为资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化，在生产方式上呈现出高投入、高消耗、高排放、不循环的特征。人们发现，单一、被动地治理环境污染难以解决愈演愈烈的生态破坏问题。正是在这样的背景下，2002年，党的十六大报告提出:“推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”2007年，党的十七大报告明确提出“建设生态文明”。2012年，党的十八大报告将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，并提出把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程。党的十八届三中、四中全会进一步将生态文明建设提升到制度层面，提出“建立系统完整的生态文明制度体系”，“用严格的法律制度保护生态环境”。在党的十八届五中全会上，习近平同志又提出并系统论述了绿色发展理念。至此，经过党的十八大和十八届三中、四中、五中全会，我们党对生态文明建设作出了顶层设计和总体部署，明确要求:把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设的各方面和全过程，协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持把节约优先、保护优先、自然恢复作为基本方针，把绿色发展、循环发展、低碳发展作为基本途径，把深化改革和创新驱动作为基本动力，把培育生态文化作为重要支撑，把重点突破和整体推进作为工作方式，切实把生态文明建设工作抓紧抓好［8］。

我国提出的生态文明建设，涉及价值理念、目标导向、生产和消费方式等方面，是全方位的发展转型，是对工业文明的超越，具有先进性。这背后是指导思想的与时俱进和发展理念的重大创新。作为发展中大国，实现什么样的发展、为谁发展、怎样发展，以什么样的发展理念来处理人与人、人与自然的关系，是重大的指导思想问题。生态文明建设和绿色发展理念的提出，集中反映了我们党对新形势下正确处理人与自然关系这一人类社会发展规律的新认识，体现了坚持以人为本、建设美丽中国的决心和信心。

在党关于生态文明建设的思想与理念的指引下，我国生态治理工作和生态文明建设取得了巨大成效。一是污染治理工作取得了积极进展。污染物排放总量持续大幅下降，环境效益明显。“十二五”时期降低化学需氧量（COD）、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量的目标提前半年完成。酸雨面积已经恢复到20世纪90年代水平。主要江河水环境质量逐步好转，劣Ⅴ类断面比例大幅减少，由2001年的44%降到2014年的9.0%，降幅达80%。2014年，全国五种重点重金属污染物（铅、汞、镉、铬和类金属砷）排放总量比2007年下降1/5，重金属污染事件由2010—2011年的每年10余起下降到2012—2014年的平均每年3起。二是制度和法治建设扎实推进。在制度建设方面，《生态文明体制改革总体方案》已作出顶层设计，明确构建起由8项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。建立健全生态环境保护责任追究制度、环境损害赔偿制度、自然资源资产产权制度，以经济杠杆进行环境治理和生态保护的制度体系基本确立。区域联防联控机制建立，京津冀、长三角、珠三角等重点区域建立了区域大气污染协作机制，水污染防治协作机制正在建立中。同时，排污权有偿使用和交易稳步铺开，绿色信贷信息共享机制逐步健全，环保费改税稳步推进，环境污染强制责任保险试点取得成效。《大气污染防治行动计划》（《大气十条》）和《水污染防治行动计划》（《水十条》）颁布实施。在法治建设方面，以新修订的《环境保护法》为标志，环境保护的立法和执法工作取得明显进展。目前，我国已颁布30多部环境与资源保护法律，对污染防治、能源节约、生态保护和循环经济发展等发挥了积极作用。为加强与新《环境保护法》的衔接，正在加快推进水污染防治法、土壤污染防治法、核安全法的制定或修正进程，积极推动环境影响评价法、固体废物污染环境防治法、建设项目环境管理条例等法律法规的制定或修正工作。三是我国的环境治理还为解决国际环境问题作出重要贡献。我国颁布实施了《中国淘汰消耗臭氧层物质国家方案》，制订了25个行业的淘汰行动计划，关闭了相关淘汰物质生产线100多条，在上千家企业开展了消耗臭氧层物质替代转换，累计淘汰消耗臭氧层物质25万吨，占到发展中国家淘汰总量的一半以上，圆满完成了《蒙特利尔议定书》各阶段规定的履约任务。四是随着环境监管执法趋严、趋实，环保守法的良性局面正在逐步形成，地方政府保护环境的责任意识、排污企业的守法意识、公众的监督意识都有了较大提升［9］。

（二）我国生态治理存在的问题

虽然近年来我国生态文明建设从理念到实践均取得了积极成果，但总体上仍滞后于经济社会发展，突出表现在资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化三个方面。挥之不去的雾霾现象，农地、水污染导致食品安全问题，危害人体健康等，都在诉说着生态环境之痛。可以说，资源环境问题已经成为我国经济社会可持续发展最紧的约束、实现全面建成小康社会最短的短板。而在这个最短的短板中，生态治理体系和治理能力现代化又是短中之短，成为提高生态文明建设水平的巨大制约。存在的主要问题有如下七个方面:

第一，生态治理实践大大落后于理念。我党提出的生态文明建设和绿色发展理念，是指导生态治理实践的先进理念。但这一理念还没有做到真正深入人心，无论是各级干部、企事业单位或者个人，对于生态文明的认识往往只停留在保护环境上，而没有意识到生态文明和绿色发展需要进行全方位的生产生活方式变革以及产业结构调整，要求政府转变职能和工作思路，企业采用节能减排新技术推进绿色生产，个人身体力行绿色生活方式。认识不到位，就必然会导致行动自觉的缺乏，既不能自觉做出符合生态文明建设要求的行动，也不能自觉参与生态治理的活动。

第二，生态治理现代化的顶层设计有待完善。

虽然党中央已经明确提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”总体布局，要求把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，但在实践中，各地方往往对经济建设重视程度高，对生态文明建设重视程度低；在生态文明建设中，对环境治理注重程度高，甚至认为生态文明建设就是对环境保护工作的提升，对生态文明建设其他方面的治理，比如涉及经济、政治、社会、文化领域的生态治理却没有给予应有的重视，不仅制度建设严重滞后，而且缺乏相关标准和明确要求，治理体系大大滞后于生态文明建设要求。这种生态文明建设与其他建设存在脱节的情况，显然无法达到更加理性、均衡地处理人与自然、发展与保护关系的生态治理现代化的要求。

第三，先进的生态治理理念同落后的生态环境管理体制之间存在矛盾。在环境形势极其严峻的今天，环境保护无疑是生态文明建设一项重要而紧迫的任务。但是，生态治理要求看到生态的整体性和统一性，实行统筹谋划和治理。而现行生态环境管理体制则是行政分割的，导致很多政策落实不下去。从职责归属看，生态环境保护的责任被划分为不同部门共同管理，如环保、水利、农业、林业等部门，生态环保职能分散交叉，造成多头管理、职责不清以及责任回避的现象。从区域关系看，生态环境保护被行政区划所分割，面对日趋严峻的区域、流域复合污染时往往束手无策。从环保机构与其他机构的关系看，环境管理部门不是垂直设置，环境保护部对地方的管辖权相对有限。在地方政府内部，环保机构受同级政府的领导，在资金和人员方面依赖于地方政府并受其影响；相比其他同级机构，环保机构也往往处于弱势地位，所以即使想管也往往力不从心。目前的区域环境督查中心在设计之初就存在缺陷，权限不足，对地方的监督也难以起到应有的威慑作用［10］B7。上述矛盾导致了以下问题的滋生:（1）与环境保护相关的各部门对跨界污染责任不明，相互推诿，不能相互协调配合，使生态环境保护政策难以发挥预期的效果。（2）生态环境的公共物品属性使得不同行政区域在环境治理博弈中不合作，跨区域环境污染频繁发生。某一地区的环境保护措施可能因其他行政区域的环境污染而抵消或完全失效。遭受污染的地方政府并没有权力和能力治理其他地区的污染。（3）由于缺乏跨区域的环境治理协同机制和生态补偿机制，环境污染在不同行政区域内的转移十分明显。目前不少地区之间已在开展跨区域环境治理合作机制的有益尝试，但还缺乏稳定性和制度性，制度效率较低［11］。总之，生态环境管理体制与建设生态文明的要求还相距甚远。面对日趋严峻的区域、流域复合污染，区域、流域环境管理体制还没有理顺，陆海污染防治缺乏统筹，污染防治区域联动机制刚刚起步，区域、流域环境合作缺乏法律依据，致使解决跨区域环境问题难度很大［12］。

第四，没有形成责权清晰的多主体参与的生态治理机制。生态治理不单纯是政府的责任，而是整个社会的责任，包括政府、企业、非政府组织和普通公众。目前公众的生态治理参与意识虽然逐渐增强，对空气污染、水污染、化工厂污染等表示了极大的关注，但总的来说，一方面，公众参与生态治理的素养不高，很多选择网络参与，存在不够理性、缺乏秩序的问题；另一方面，公众利益表达渠道不畅，多主体参与生态治理的相关制度和参与平台建设滞后，缺乏正规的、合适的参与途径，围绕生态问题的社会矛盾呈多发趋势。

第五，市场机制尚不健全，作用难以有效发挥。在生态文明治理机制中，市场是一个重要的治理机制。但当前我国生态治理的市场机制尚不成熟，其作用难以有效发挥。主要表现在:资源性产品定价过低，价格中未能包含供求稀缺价值和生态价值，致使过度消费现象普遍；生态治理的市场化机制不完善，很多制度仍处于试点阶段，再加上违法处罚成本低，企业的排污行为未受到控制；绿色信贷的实施过程中存在银行成本偏高、银行征信系统与环保部门信息沟通机制不完善、政府为保障税收而为企业银行牵线搭桥等问题，部分获得信贷的企业不够绿色；一些企业为追求利润，将产品的绿色化当作卖点，而良莠不齐、假冒不止、监管不严的问题扰乱了正常的市场竞争秩序，甚至引致劣胜优汰现象的产生，等等［13］。

第六，法律体系不健全，存在执法不严现象。

2014年《环境保护法》全面修订后，许多地方启动了制定地方环保法规的进程，但由于能力不足和急于求成，缺乏充分讨论和深入咨询，一些法律规定还存在欠科学的地方，立法质量有待进一步提高。法制建设方面，随着《环境保护法》的修订，水、土壤等相关的环保法律法规已经显得有些落后于现有制度［14］。有学者认为，我国与生态建设和环境保护相关的法律体系依然是不完整、不完善的。例如，与生态关系极其密切的土地和水流，从产权到开发、从规划到利用、从使用到管理……还处于比较混乱的局面，缺少统一治理的制度，许多地方土地开发处于无序的状态；水资源管理、水的开发与利用、用水与排水等不能统一与协调，这些情况不仅造成土地和水流的低效使用与严重浪费，而且给国家的生态环境带来极大危害，甚至严重破坏了生态平衡［15］34。此外，在环境执法领域，有法不依、执法不严的问题还比较严重。

第七，干部考核体系还没有充分反映生态文明建设的要求，存在着生态目标与其他目标考核配合度不够的问题。正是这种体制机制上的不尽完善，使得一些地方政府常常以牺牲环境指标来完成其他更具优先性的指标。

此外，人口众多、人均资源占有量低、地区差距大和改善民生任务繁重等，都极大提高了我国生态治理的难度，使我国生态治理面对着特殊的困难。我国是一个有着13亿多人口的发展中大国，在占世界7%的国土面积上生活着占世界20%的人口，各种资源总量虽多，但人均水平很低。我国的现实国情使得生态文明建设的任务更重，生态治理现代化的任务更艰巨也更紧迫。我国耕地、林地少，难以利用的土地多，后备土地资源不足；人均淡水资源占有量仅为世界人均水平的1/4，在世界上排名百位之后，是世界上人均占有水资源最贫乏的13个国家之一，目前全国城市中有约2/3的城市缺水，有约1/4的城市严重缺水，水资源短缺已成为制约经济社会持续发展的重要因素之一；目前我国森林面积和林木蓄积量在世界上排第6位，但人均量分别仅及世界人均值的1/6和1/8；我国有45种主要矿产资源，人均占有量不足世界人均水平的一半，许多重要资源更是远低于世界平均水平。同时，我国刚刚进入工业化后期，第三产业、高技术产业和环保产业发展滞后，单位GDP能耗远高于发达国家，万元工业增加值用水量是发达国家的3～4倍；各地发展不平衡，城乡发展差距大，全国还有7000万贫困人口需要脱贫，经济发展和改善人民生活的任务繁重。

三、推进中国特色生态治理现代化是建设美丽中国的必由之路

无论是国际生态治理的实践发展，还是我国需要解决的特殊问题，都启示我们，只有提高生态治理水平，推进生态治理现代化，才能从根本上推动生态文明建设，建设美丽中国。目前发达国家的生态治理存在很大局限性，尚不能说实现了治理现代化。我国既不能也不应照搬发达国家模式，而必须立足实际，积极探索适合中国国情的中国特色生态治理现代化道路。

（一）中国特色生态治理现代化的评价标准

我国是最早参与可持续发展行动的国家之一，并于1992年签署了联合国《里约宣言》。1994年，我国在世界上率先发布了国家级21世纪议程——《中国21世纪议程》，表明我国推进生态治理的坚强决心。同时，我国也是世界上第一个正式提出生态文明发展理念的国家，并将其上升到中国特色社会主义建设总体布局的高度，提出了建设美丽中国的目标和努力走向社会主义生态文明新时代的愿景，因而完全有可能引领世界生态治理现代化进程。我国是社会主义国家，而社会主义是比资本主义更加先进的制度形态，因而我国生态治理现代化具有相较于资本主义国家生态治理的制度优势。此外，我国是正在和平崛起的发展中国家，既能吸取发达国家生态治理的经验，引入并自主研发有利于绿色、循环、低碳发展的科学技术，又能看到发达国家生态治理的教训和不足，因而我国生态治理现代化具有明显的后发优势。正是上述种种优势，决定了我们完全能够走出一条中国特色的生态文明、绿色发展之路，并为世界的生态文明、可持续发展和生态安全作出积极贡献。

20世纪末，魏德纳（Helmut Weidner）和耶尼克对30个国家的生态治理现代化进行了跨国比较研究后得出结论:生态治理现代化能力强或者环境政策与管理水平高的国家（在这里可以理解为生态治理水平），许多建立了具有良好内部合作关系的完善的环境参与团体，以及全面且易行的监督和报告制度；政治精英对环境高度关注；大众传媒有能力利用政治策略来解释资讯；具有完备有效的管制手段与工具，运转良好的制度和高度的政策合作；具有大量的创新型环境商业部门和现代工业结构；具有坚定的和战略熟练的参与者团体；高污染产业因环境丑闻而动摇，因国际组织而有所改进；有解决明显环境损害的可行办法供使用，并且有着为“绿色形象”而奋斗的目标群体［16］。归结起来说，魏德纳所认为的生态治理水平高的评价标准是:具有社会主体广泛参与的基础、相关的监督和报告制度、政府的高度重视、有利于生态治理的社会舆论环境、比较充足的管理和政策工具、运转良好的制度、有利于生态建设的产业基础等。但在发达国家的治理实践中，由于不同社会主体比如政府、企业、社会组织、公众的生态目标并不相同，因而上述条件并不能形成生态治理的社会合力，反而会在很多重大环境问题上产生分歧，滞缓生态治理进程，所以现实情况并未如他所认为的，“一旦上述这些理想条件结合到一起，同时社会福利处于合适水平，经济有着良好前景，高度尊敬后物质主义价值的文化预先创立，那么，环境成功将是不可避免的”。许多发达国家生态治理效果不尽如人意的事实也说明仅有上述条件，并不能达成生态治理现代化的结果。换句话说，上述标准并不能构成生态治理现代化的评价标准。

那么，生态治理现代化的条件或者标准是什么呢？这显然是推进生态治理现代化首先需要明确的问题。在综观世界各国生态治理实践的基础上，笔者认为，生态治理现代化的首要条件或标准是具有先进的生态治理理念。治理理念，作为治理的观念形态，是制度价值取向的体现，在国家治理体系中起着引导治理体系建设、规范治理主体行为、凝聚治理共识、决定治理体系发展方向的重要作用［17］。如果缺少现代化的生态治理理念引领，因为利益出发点的不同，政府、企业、社会组织和公众对于生态建设目标的看法就很难统一，生态治理实践就不可能成功。现代化的生态治理理念应该正确把握人与人、人与自然的关系，完全摒弃工业文明范式下过度开发利用自然导致自然资源枯竭的做法，改变把经济发展同生态保护对立起来的观念，自觉遵循尊重自然、顺应自然和保护自然的方针，在尊重自然、顺应自然、保护自然的前提下实现人类社会与自然的和谐发展。同时，现代化的生态治理理念也是体现生态民主和生态公正的治理理念。

其次，治理主体具有较高的生态文明素养。生态治理主体是多元主体，包括政府、企业、社会组织和公众等，每一个主体都应该具有良好的生态文明素质，明确生态文明建设的目标和主要举措，明确自己在生态文明治理中应当扮演的角色和应尽的义务；都应该正确履行自己在生态治理中的职责，各司其职，并且养成践行现代生态治理理念的生产方式和生活方式，形成全社会共同建设生态文明的整体合力。由于生态治理产品在很大程度上属于公共品，所以政府应当在生态治理中发挥主导作用，成为促进达成社会共识、形成社会统一行动的中坚力量。政府在生态治理中作用的发挥情况，也是衡量政府公信力和治理水平的重要标尺。

再次，具有比较成熟、完备的生态文明和生态治理制度体系。有了好的治理理念，明确了治理主体之间的关系和地位后，要把治理理念落到实处，切实规范各治理主体的行为，还必须有成熟的治理机制，也就是关于生态文明建设和生态治理的一系列制度体系，包括生态文明建设体制机制，也包括基于生态文明的经济建设、政治建设、社会建设、文化建设和生态文明建设等各方面的体制机制。制度是否具有系统性、完整性和先进性，是生态治理现代化发展水平的重要体现。主要包括生态治理主体间的责任分工与平等协商机制、公权力运行的规范机制、促进经济与生态共赢的发展机制、有利于生态文明建设的社会包容机制、生态治理的成本控制机制、生态治理标准化机制、生态公正保障机制、生态文明宣传教育机制，以及包括自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等的生态制度体系。应当指出的是，在不同社会，由于社会的经济基础不同，社会制度不同，历史传承、文化传统、经济社会发展水平等的差异，生态治理现代化的路径会有差别，突出表现在生态治理主体之间的关系和职责分工、生态治理体制机制的具体设计方面。各个国家都应该从实际出发，探索适合本国国情的生态治理现代化之路。正如习近平同志深刻指出的，一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的，是由这个国家的人民决定的。这一观点，同样适用于生态治理现代化路径的探索和选择上。

进入21世纪，中国对联合国实现“千年发展目标”作出了突出贡献，在低碳发展、减缓气候变化等方面取得了突出成绩，中国的生态文明建设得到了国际社会的高度认可，为世界工业文明向生态文明发展转型探索了方向和路径。中国的生态文明建设，可望对工业文明转型与实现可持续发展的世界发展难题作出科学解答［1］7。我们同样可以预计，中国不断提高生态治理水平，中国特色生态治理现代化路径的持续探索，也将为推动世界生态治理现代化进程作出巨大贡献。

（二）中国特色生态治理现代化的丰富内涵

生态治理现代化包括治理体系现代化和治理能力现代化两方面。生态治理体系与生态治理能力是一个有机整体，相辅相成。制度是管根本、管长远的。生态治理体系从根本上决定了生态治理能力的强弱，生态治理能力又反过来影响生态治理体系的效能。生态治理体系包括治理理念、治理主体、治理方式、治理机制、治理绩效评估等多项内容。生态治理能力则可以看成是各治理主体能力的集合。推进中国特色生态治理现代化，必须吸取世界生态治理实践的有益成果，坚持以中国特色社会主义社会形态为前提，以优秀中华文化为基础，以建设美丽中国为目标，以正确处理人与自然关系为核心，以生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程为要求，从治理理念、治理主体、治理方式、治理机制等方面全方位探寻现代化路径，努力形成生态治理现代化的系统合力，推动我国生态文明建设迈上新台阶。

1.推进生态治理理念现代化

党的十八大以来，我国生态文明建设的实践和理论不断发展丰富。习近平同志提出一系列有关生态文明建设和绿色发展的理念，为生态治理理念现代化奠定了坚实的基础。推进生态文明建设和生态治理现代化，就要秉持绿色发展理念，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的基本方针；要坚持尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，发展和保护相统一的理念，绿水青山就是金山银山的理念，自然价值和自然资本的理念，空间均衡的理念，山水林田湖是一个生命共同体的理念［18］，用科学的理念和方法推进生态治理现代化。

具体来讲，我国生态治理理念现代化的内容可以归纳为:生态治理现代化是全方位的现代化，体现在经济、政治、文化、社会、生态建设等各个方面，是立体和多维的，能够带动人类社会发展方式的全面转型和实现对工业文明的全面超越，其标志是正确处理人与自然的关系，因而要从生态文明这一超越工业文明的角度全方位谋划生态治理顶层设计和生态治理实践；突出建设美丽中国的目标和人与自然和谐的价值取向，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，在人与自然的良性互动中实现人类社会与自然的和谐，实现中华民族的永续发展；坚持生态公正，从人民群众根本和长远的福祉出发，把良好生态环境作为最公平的公共产品和最普惠的民生福祉；把生命共同体的概念扩大到包括人类在内的整个自然界，按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，进行整体保护、系统修复、综合治理，增强生态系统的循环能力，维护生态平衡。

2.推进生态治理主体现代化

政府、企业、社会组织、公众（包括个人）都是生态治理的重要主体，其生态文明素养和现代化程度都会极大影响生态治理实践的实效和生态治理现代化的水平。推进生态治理现代化，必须根据不同主体的特点，提高生态治理主体现代化水平。

政府是生态治理的第一责任人。在生态治理中，政府的现代化主要体现在:一是秉持生态文明建设理念和现代生态治理理念，把促进人与自然和谐、推动各项发展与生态文明建设统一作为开展政府工作的前提。二是在保护生态安全、维护人民生态权益、促进生态公正方面发挥应有作用。生态公正既包括人与自然之间的公正，也包括当代人之间以及当代人与后代人之间的公正。三是加强生态文明和生态治理的制度供给，通过提供系统完备的市场化、法治化的制度，既完善和加强市场调节的功能，彰显法律权威，形成支持生态文明建设和生态治理的利益导向机制，又能够形成对各类治理主体行为的明确规范和有效约束。

企业是社会生产的基本单元，企业生产行为对生态治理的影响巨大，因而是生态治理的主力。企业要在生态治理中实现自身现代化，就应当前瞻本国乃至世界生态文明建设潮流和绿色产业发展趋势，合理调整自己的生产模式和产品结构。各项排放标准是对企业开展正常生产的底线要求。现代化的企业主体不能仅满足于符合环保底线标准，而是应该自觉采用新技术、开发新产品、创新管理模式，在建造、生产和经营过程中尽量减少污染和排放，推广有利于节能减排的新产品，更好地履行企业生态社会责任。在生态文明理念深入人心的社会中，企业的这一做法也会赢得公众的支持和信任，带来更大的经济效益。

生态文明建设涉及全体民众，每个人都是生态文明的践行者和利益相关者。生态治理制度体系包括覆盖生产、分配、流通、消费各环节相互协调、密不可分的系列制度，以及保证制度实施的体制机制等，渗透到居民生活的细枝末节。公众的理念、偏好、行为，以至习惯都成为相关治理制度能否实施、治理绩效能否实现的基础和保证，决定着生态治理的方向、进程和质量［15］35。因此，社会组织、公众乃至个人都是生态治理的重要主体。只有获得广泛而有效的公众支持，生态治理才能取得广泛而又持久的成果。公众应该掌握生态文明的各方面知识，在日常生活和工作中，能够做出有利于生态文明建设的正确判断和选择。在参与生态治理时，主动选择合法的、积极的、有序的参与方式。社会组织包括工会、青年团、妇联组织，行业协会商会类社会组织，学会、研究会等科技类社会组织，教育、文化、卫生、体育、社会福利、环境保护等公益慈善类社会组织，城乡社区服务类社会组织等，都可以发挥生态文明理念传播和动员的作用，开展形式多样、方法灵活的平等对话、相互协商、彼此谈判、规劝疏导，为解决问题出谋划策，化解不同利益主体之间的利益冲突，推动生态治理现代化向前发展，为生态文明建设带来更多正能量。

3.推进生态治理方式现代化

推进生态治理方式现代化，就是要以现代化的方式和手段开展生态治理。

首先，合理确定各生态治理主体在生态治理中的关系和地位。政府、企业、公众和社会组织都是生态治理的重要主体，这当中应该由谁来发挥主导作用、由谁发挥次要作用，以及政府应该如何更多采用经济的、法律的还是行政的手段履行生态治理职责，并无一定之规。但是，无论如何处理上述主体之间的关系，无论如何搭配上述三种手段，都必须坚持一条根本原则，这就是达到生态文明建设总体效应的最大化。由于各个国家国情不同，即使相似体制的国家间也存在历史、文化、传统习俗等多方面差异，因而泛泛而谈应该采用哪个国家的生态治理模式是毫无意义的，不顾国情而照搬别国模式只会损害本国生态治理效益，甚至造成难以挽回的灾难性后果。从大的方向看，多元协同治理是比较适合现代社会的治理方式。但应该如何达到协同，不同的国家则见仁见智。对我国来说，应该更好发挥政府的主导和监管作用，发挥企业的积极性和自我约束作用，发挥社会组织和公众的参与和监督作用，并在此基础上开展各主体相互协调、协同合作的协同治理。同时，加强生态治理的制度化、法治化建设和市场体系建设，政府区分不同情况合理采用经济、法律和行政手段，是尊重我国现实国情的明智选择。

其次，实现生态治理方式的创新。积极推行“规则之治”。现代社会是规则社会，规则是社会秩序的基础和保障。推进生态治理方式现代化，必须强调社会行为的规范性、社会秩序的规则性，不断推进全体社会成员法治意识的培育和对法律规则的遵循［19］。积极发挥“市场之治”。现代社会是市场机制覆盖社会生活各领域、国内与国际乃至全球的社会，离开市场几乎寸步难行。因此，推进生态治理方式现代化，必须构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系，着力解决市场主体和市场体系发育滞后、社会参与度不高等问题。积极倡导“文化之治”。现代社会是文明社会，而文化是文明的源头和展开。我国古代即有“天人合一”的文化思想，马克思主义也一贯批评对资源无节制开发掠夺的资本主义生态观，中国特色社会主义理论体系更是提出了实现人与自然和谐的目标。因此，推进生态治理方式现代化，必须充分发挥中华先进生态文化教化人心、润物无声的作用，把先进的生态文化置于生态治理体系之中，加强生态文明宣传教育，把生态治理理念深植于人们内心，转化为建设生态文明的自觉行动，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。不断加强“科技之治”。现代社会是科学技术高度发达的社会，也是科学技术发挥越来越大作用的社会。在现代社会，先进的科技手段是实现从工业文明向生态文明转变的根本保证，科技成果的应用也将极大提高生态治理的效率和效果。比如运用互联网和信息技术等手段可以扩大治理主体参与治理的途径和方式，运用卫星技术等手段可以实现对国土资源状况的实时监测，运用现代生物技术等手段可以有效治理生态环境污染。因此，推进生态治理方式现代化，必须积极开拓互联网时代的生态治理方式，拓宽公众有效参与生态治理的渠道；加大科技投入，加强资源节约、环境友好、治污减排等技术的研发和应用，提升绿色经济、低碳经济和循环经济在国民经济中的比重。

4.推进生态治理机制现代化

推进生态治理机制现代化，就要依据生态系统内在的高度多样性和复杂性规律，按照经济、政治、文化、社会、生态文明建设“五位一体”的要求，建立涵盖资源节约、环境保护、生态保育、空间优化、产业升级、社会转型、科技创新、绿色文化、生产生活方式绿色化等各领域系统性、完整性、科学性的制度体系，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，构建人与自然和谐发展现代化建设新格局。

第一，完善有利于生态治理的市场机制。推进生态治理机制现代化，首先要适应社会主义市场经济体制的要求，充分发挥市场的作用，把市场作为配置生态资源的重要手段，通过调控市场信号对经济行为主体进行引导，激励企业发挥在生态治理中的主体作用。为此，应该健全自然资源资产产权制度，以此作为发挥市场配置生态资源作用的制度基础。同时，深化资源性产品价格和税费改革，凡是能由市场形成价格的都交给市场，构建符合市场规律的自然资源定价机制，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度，建立排污权和碳排放交易制度等，形成有利于生产方式绿色化的激励机制。

第二，构建完善的生态治理协调机制。推进生态治理机制现代化，必须构建完善的生态治理协调机制。一是通过建立信息沟通机制、环境危机事件应急机制、合作约束和监督机制等，加强地方政府间的生态治理合作，实现政府部门内部和区域之间横向、纵向的治理协调。理顺各部门生态治理职能，形成责权对等的分工协同机制，建立区域流域环保联防联控机制，并根据确保效能和提高效率的原则，将分散在各部门的生态治理职能集中起来，建立健全生态文明建设的领导机制和部门联动机制，提高政府部门在生态治理中的统筹施策能力。二是完善生态治理公众参与机制。坚持政府主导、多方参与、全民行动的原则，建立和完善环境信息公开制度，使公众具有环境知情权；完善听证会、座谈会、民意调查、环境影响评价的公众参与制度等，建立合理、高效、制度化的参与渠道。三是注重发挥新闻媒体的舆论引导和监督作用，培育节能环保志愿者组织，引导和支持公众自觉参与生态治理。

第三，形成现代化的生态文明和生态治理法律体系。推进生态治理机制现代化，必须加快形成现代化的生态文明和生态治理法律体系。立法是最高层次的顶层设计，必须与时俱进地完善生态治理的法律体系，制定、修改、完善相关法律法规，推进依法治理生态环境。目前我国还缺乏生态文明建设和生态治理的统领性法律，关于生态治理的法律条文分散在资源节约、环境保护、生态建设的各种法律法规中，缺乏系统性，甚至法条之间存在矛盾。生态治理的内容涉及经济社会各方面，统领性法律的缺乏，显然不利于将生态文明融入到经济、政治、文化和社会建设的各个方面和全过程，不利于推进生态治理现代化。而且，现有的有关生态治理的法律条文大多缺少刚性约束，在执行中的自由裁量空间比较大，降低了促进生态治理的效果。因此，形成现代化的生态文明和生态治理法律体系是中国特色生态治理现代化的一项重要任务，必须把它摆上重要议程加以切实推动。

第四，建立生态科技发展促进机制。推进生态治理机制现代化，必须加快建立生态科技发展促进机制。应充分利用我国生态科技的后发优势，通过建立生态科技的风险投资基金、实行税收优惠、加大贷款等资金支持等方式，鼓励企业不断开发新能源技术，大力发展环保技术，努力开创新产业技术，加快科学技术的升级换代，促进经济结构的优化转型。加强生态科技基础研究领域重大项目的联合攻关，开展能源节约、资源循环利用、新能源开发、污染治理、生态修复等领域关键技术攻关，为企业技术创新提供基础理论和元创新支持。将重大生态科学技术标准上升为国家法律，从制度层面确保生态治理的科学性、先进性。

第五，建立生态环境治理的政绩考核机制。推进生态治理机制现代化，必须建立生态环境治理的政绩考核机制。把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，加大其考核权重，建立反映资源环境效益的生态文明建设评价与政府考核体系。对领导干部实行自然资源资产和环境离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制度。

第六，建立生态文明建设的宣传教育机制。在调节人们行为的各种因素中，人的观念等软性规则往往有着更深入、更持久的作用。因而应从推进生态治理机制现代化的高度，抓紧建立健全生态文明建设的宣传教育机制，开展全民生态教育，把生态环境治理教育作为国民素质教育的重要内容，纳入大中小学的课程体系。采取丰富多彩的形式加大生态文明宣传力度，深化各类群众性精神文明创建活动，培育普及生态文化，提高生态文明意识，倡导绿色生活方式，形成崇尚生态文明、推进生态文明建设的良好氛围。加强对企业经营者的宣传力度，加强企业生态社会责任感，激励企业始终把环境保护贯穿于生产全过程，形成“以保护生态环境为荣、破坏生态环境为耻”的良好道德风尚。

四、抓住关键问题，推进中国特色生态治理现代化

当前，全面建成小康社会对推进中国特色生态治理现代化提出了紧迫要求。生态治理现代化是国家治理现代化中的突出短板，到2020年形成系统完备、科学规范、运行有效的生态治理制度体系，使制度更加成熟更加定型，是生态治理现代化必须完成的任务。为此，应该按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以新的发展理念推动新的发展实践。按照习近平同志就“十三五”规划建议向十八届五中全会作说明中所提出的:坚持目标导向和问题导向相统一，坚持立足国内和全球视野相统筹，坚持全面规划和突出重点相协调，坚持战略性和操作性相结合的原则，着力解决我国生态治理中的突出问题和明显短板，加快生态治理现代化进程，确保如期全面建成小康社会，保持经济社会持续健康发展。

（一）树立绿色发展理念，使生态治理现代化与“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦同向同步

“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦对生态治理现代化既提出了内容要求，也提出了时间要求。目前我国已经对生态文明建设作出了顶层设计，有必要进一步完善生态治理现代化的顶层设计，切实按照“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的要求，加强统筹谋划，使生态文明建设进程和生态治理现代化进程与国家和民族的总体奋斗目标同向同步。为此，应牢固树立绿色发展理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。应正确处理经济发展同生态环境保护的关系，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，决不以牺牲环境为代价去换取一时的经济增长。根据全面建成小康社会的要求，合理确定生态治理的各项动态目标。充分尊重生态红线以及生态功能区的科学性与规范性，实现环境保护规划与经济社会发展规划、城市总体规划、产业发展和土地利用规划的有机融合［10］B7，真正使生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，协同推进新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化和绿色化。

（二）全面深化生态治理体系改革，建立系统完备、科学规范、运行有效的生态治理制度

通过生态治理体系改革，实现政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府之间的功能划分和良性互动，推动构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。在环境治理领域，要构建以空间规划为基础、以用途管制为主要手段的国土空间开发保护制度；以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系；以生态功能基线、环境质量底线和资源能源上线为核心的生态红线体系；以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系。在经济领域，要构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度；覆盖全面、科学规范、管理严格的资源总量管理和全面节约制度；反映市场供求和资源稀缺程度，体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用与生态补偿制度；更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系；生态宜居、城乡互补、绿色低碳的城镇化体系；符合生态文明建设领域科研活动特点的管理制度和运行机制，各主体、各方面、各环节有机互动、协同高效的生态科技创新体系。在政治领域，应推进生态民主，搭建公众参与生态治理的平台，确保公众生态诉求的合理表达；理顺各部门生态文明建设职能，明确承担自然资源资产产权管理、各类资源用途管制、环境污染控制、生态环境保护等不同职责部门的权利和责任，进一步完善不同区域、不同部门之间的协调机制；构建充分反映资源消耗、环境损害、生态效益的生态文明绩效评价考核和责任追究制度。在文化方面，把生态文明纳入社会主义核心价值体系，构建覆盖全社会的生态文明教育体系，建设先进绿色生态文化，形成人人崇尚生态文明的社会新风尚，为生态文明建设奠定坚实的社会、群众基础。在社会方面，倡导并维护生态公正，形成当代人之间、代际之间以及人与自然之间的生态利益合理调整和生态公正维护机制，使各地区之间、城市与乡村之间、各群体之间、当代人和后代人之间公平地分享生态权利，公平地承受生态环境影响，公平地承担生态治理责任及成本。

（三）全面推进生态治理法治建设，加快生态治理法治化步伐

法律是治国之重器，良法是善治之前提。全面推进生态治理法治建设，是生态治理现代化的前提和基础。第一，应构建系统完备的生态治理法律体系，制定出台具有统领性的生态文明法或生态治理法。应按照生态文明和绿色发展的理念，全面梳理并修订现行法律法规中有关生态文明建设和生态治理的内容，通过立法完善对生态治理的顶层设计。第二，加快修订水、土壤等相关的环保法律法规。《中华人民共和国环境保护法》是我国环境保护的基础性法律，随着新环保法的颁布实施，水、土壤等相关的环保法律法规已经落后于新理念新任务新要求，因而要根据新的发展要求和发展理念加快相关法律法规的修订步伐。应以环保法为基础，加快大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治和安全等方面法律法规制定、修订的步伐，加快制定能源法、天然气法、应对气候变化法等，修改煤炭法、电力法、循环经济促进法，建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护、国家公园、空间规划、海洋、耕地质量保护、节水和地下水管理、草原保护、湿地保护、排污许可、生态环境损害赔偿等方面的法律制度。第三，研究区域、流域性环境保护立法的可行性，探索合理的立法模式。跨行政区的生态保护和污染防治是环境治理体系的薄弱环节。为实现区域流域综合管理的理念，有必要研究区域、流域环境保护立法的可行性和立法模式，包括:制定统一的区域、流域法律，以及重点区域、流域的单项法；区域、流域立法的基本框架和体系；各利益主体的责任义务、生态补偿、公众参与和信息公开、纠纷解决机制等重要制度安排［14］。第四，应把有关生态治理的技术标准纳入法律体系中，加强生态治理的标准化建设，以达到更好地引导社会生产、生活方式绿色化的作用。第五，切实解决守法成本高、违法成本低的问题，提高生态环境执法的刚性和权威。用严格的法律制度保护生态环境，推动监管执法全覆盖，强化生产者环境保护的法律责任，大幅提高违法成本，加大对干扰执法的惩处力度。还应深入开展生态法治宣传，促进形成自觉遵守生态治理相关法律的社会氛围。

（四）科学布局生产空间、生活空间、生态空间，形成生态文明建设新格局

习近平同志指出:“要科学布局生产空间、生活空间、生态空间，扎实推进生态环境保护，让良好生态环境成为人民生活质量的增长点，成为展现我国良好形象的发力点。”国土是生态文明建设的空间载体。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间。第一，促进生产空间集约高效。对污染物排放超过环境容量的江河湖泊、草原、湿地的经济布局进行战略性调整，在某些特定区域实现部分产品或者行业的整体性退出，减轻生态环境压力，加大治理和生态修复力度，恢复生态系统的生机和活力；调整产业布局，加快发展绿色产业，加快推动生产方式绿色化，构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式，大幅提高经济绿色化程度，形成经济社会发展新的增长点，构建国际经济合作竞争新优势。第二，促进生活空间宜居适度。开展示范试点，建设一批绿色低碳的企业、社区和城市；采取有力措施促进区域协调发展、城乡协调发展，加快欠发达地区发展，积极推进城乡发展一体化和城乡基本公共服务均等化；提升居民节约、环保、生态、低碳、绿色意识，加快推动生活方式绿色化，实现生活方式和消费模式向勤俭节约、绿色低碳、文明健康的方向转变，力戒奢侈浪费和不合理消费。第三，促进生态空间山青水秀。加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局；提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境。通过科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

为科学布局三个空间，应进一步突出财政资金支持重点，加大对大气、水、土壤污染治理的支持力度，强化对自然保护和生态修复的支持力度，推进国土江河的综合整治。应进一步完善有利于资源节约、生态环境保护的税收政策体系，积极推进环境保护的费改税，积极推进生态补偿机制等制度建设，不断加大对重点生态功能区的转移支付力度，提高基本公共服务的保障水平；稳步扩大流域上下游的横向生态补偿机制，建立起成本共担、效益共享的机制；积极推进排污权等的有偿使用和交易试点，利用市场机制促进节能减排和环境保护。此外，还应以资源环境承载力为基础，坚持节约优先、保护优先，科学划定城镇开发边界，优化城市空间开发格局，促进城市科学发展。

（五）加强生态治理的国际交流与合作，提高我国在生态治理中的制度性话语权

习近平同志指出，中国将继续承担应尽的国际义务，同世界各国深入开展生态文明领域的交流合作，推动成果分享，携手共建生态良好的地球美好家园。当前，全球生态治理不仅表现在保护生态环境领域，表现为绿色循环低碳发展成为当今时代科技革命和产业变革方向，而且发达国家把本国提出的生态标准作为新型贸易壁垒，对发展中国家发展提出巨大挑战。为了应对这一挑战，我国应当发挥自身在生态治理方面的优势，积极参与全球生态治理和公共产品供给，以全球视野加快推进生态文明建设，树立负责任大国形象，积极履行国际减排责任，加强与世界各国在生态文明领域的对话交流和务实合作，制订并提出我国自己的环保标准，引进先进技术装备和管理经验，并加强南南合作，开展绿色援助，在国际范围推广先进的生态文明理念。同时，应将参与国际生态治理的举措与国内加快转变经济发展方式结合起来，统筹国内国际两个大局，大力发展绿色循环低碳产业，形成新的增长点，把绿色发展转化为新的综合国力、综合影响力和国际竞争新优势。

（六）提高各级领导干部推动生态治理现代化的能力和水平

各级领导干部作为“关键少数”，对实现生态治理现代化具有特殊重要的作用。各级领导干部应增强责任感、使命感、紧迫感，彻底转变以国内生产总值论英雄的观念，深刻认识生态文明建设和生态治理现代化的重要性和紧迫性，切实把绿色发展理念贯彻落实到工作当中。应深入实际认真研究在本地发展阶段、资源环境禀赋、主体功能定位下的地区生态文明建设的有效模式。抓住制约本地区生态文明建设的瓶颈，在生态文明治理方面积极探索实践，及时总结有效做法和成功经验。切实强化统筹协调。各级党委和政府对本地区生态文明建设和生态治理成效负总责，并应建立协调机制，形成有利于推进生态文明建设的工作格局。各有关部门应按照职责分工，密切协调配合，形成生态文明建设的强大合力。为了强化对领导干部的激励约束机制，应把生态环境放在经济社会发展评价体系的突出位置，建立健全体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。

参考文献：

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［责任编辑：张莲英］

中图分类号：D61；X321

文献标志码：A

文章编号：1009-1971（2016）03-0001-14

收稿日期：2016-03-08

作者简介：杜飞进，男，浙江东阳人，光明日报社总编辑，高级编辑，高级记者，法学博士，先后作为“学贯中西的理论家”入选首批全国文化名家暨“四个一批”人才，作为“哲学社会科学领军人才”入选首批国家“万人计划”，首批国家新闻出版行业领军人才，中央实施马克思主义理论研究和建设工程专家组主要成员，享受国务院特殊津贴专家，从事现代化理论、中国特色社会主义理论体系和法治中国问题研究。

On the State Ecological Management Modernization

DU Fei-jin
（Guangming Daily，Beijing 100062，China）

Abstract:To promote the ecological management modernization with Chinese characteristics and strengthen the construction of socialist ecological civilization is the fundamental measure to crack energy resources and environmental pollution，build a beautiful China and Chinese people can thus realize sustainable development. It is not only an important component of the overall layout of the“Five in One”，but also an important part of building a moderately prosperous society. Ecological management modernization with Chinese characteristics includes two aspects of governance system modernization and governance capacity modernization. Ecological management system and ecological management capability is a complementary organic whole. Ecological management system determines the strength of ecological management capabilities fundamentally，in turn，ecological management capability affects the performance of ecological management system. To promote ecological management modernization with Chinese characteristics，we must draw on the achievements of the world's ecological governance practices，adhere to the social form of socialism with Chinese characteristics as a precondition，take excellent Chinese culture as the basis，build a beautiful China as the goal，correctly handle the relationship between the nature and human as the core，take construction of ecological civilization into the economic，political，cultural and social aspects of the construction and the entire process for the request，explore the full range of modernization path in terms of the concept of governance，governance body，governance measure and governance mechanisms，and strive to create a modern ecological management system to ensure sustained and healthy development of economic society. To do this，we must follow the overall layout of“Five in One”and the strategic layout of“four comprehensives”，firmly establish and implement the innovation，coordination，green，open，and shared development concepts，and promote new development practice with a new concept of development. In accordance with the requirements of Mr. Xi Jinping，we should adhere to goal-oriented and problem-oriented unity，adhere to co-ordination of domestic and global perspective，adhere to coordination of comprehensive planning with focused issues，adhere to the strategic and operational combination，make great efforts to solve the outstanding problems and obvious shortcomings in China's ecological governance，and accelerate the construction of ecological civilization and ecological modernization governance processes.

Key words:ecological civilization；ecological governance；ecological management capability；ecological management system；ecological management modernization with Chinese characteristics