构建领导干部群众满意度测评常态机制

张家芳

(中共南京市委党校 江苏 南京 210046)

构建领导干部群众满意度测评常态机制

张家芳

(中共南京市委党校 江苏 南京 210046)

当前党群关系总体处于良性状态，各阶层均将影响党群关系的主要因素归责于领导干部。对此，建议构建领导干部群众满意度测评常态机制，将群众监督运用到领导干部的考核、选拔之中，这是敦促领导干部密切联系群众的现实需要，是践行党的宗旨的逻辑必然，也是贯彻落实党的十八届六中全会精神的内在要求。构建这一机制需要遵循价值原则、渐进原则、“群众”原则、第三方原则、公开原则与闭环原则，以确保测评的客观公正、机制的长久有效。

十八届六中全会；党群关系；领导干部；群众；测评；常态机制

党群关系是检验党的建设水平与成效的核心指标。习近平强调，我们要尊重民意，“把人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应作为衡量一切工作得失的根本标准，使我们党始终拥有不竭的力量源泉。”[1]《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确提出，要改进和创新联系群众方法，建立和完善民意调查制度，坚持领导干部群众满意度测评制度，把对上负责和对下负责一致起来。[2]课题组通过对某省不同地区党群关系的实证研究，探讨了影响党群关系的各种因素及其相互关系，进一步提出构建领导干部群众满意度测评常态机制，并将其运用到领导干部的考核、选拔之中，是密切党群关系的重要路径，也是贯彻落实党的十八届六中全会精神的内在要求。

一、党群关系的总体现状以及影响因素

(一)党群关系总体处于良性状态

其一，人们对党的信任度依赖度较高。关于“如突发重大社会危机，您认为谁更能处理好？”选择“中国共产党”的占所有样本的88.3%，75.5%的受访者认为党组织及其相关部门能够代表自己的利益。其二，民众对党的信心逐年提升。通过不同年份的数据对比发现，群众对反腐败和共同富裕的信心迅速攀升，对腐败对官员的意见集中度逐年下降，敢于监督干部的比例显著提高。其三，党群关系尚存在一些问题有待改善。1138份调查样本中，认为党群关系“很好”和“比较好”的合计为35%，选择“一般”和“比较紧张”的分别为56.8%、8.2%。其中公务员的危机意识最强，认为党群关系“很好”的处于受访各阶层的最低位，认为“比较紧张”的则居于最高位。

(二)影响党群关系的主要因素归责于领导干部

关于破坏党群关系的主要因素，所有样本中，“干部贪污腐化”居于榜首(64.9%)，其次是“形式主义与政绩工程”(57.8%)、“干部能力不足”(38.7%)、“政策不合理”(29.9%)，认为“群众不顾大局”的仅占4.5%。而领导干部首选“形式主义与政绩工程”(74.1%)，其次为“政策不合理”(46.9%)、“干部贪污腐化”(46.3%)、“干部能力不足”(36.4%)，选择“群众不顾大局”的比例为7.1%，高出各阶层的平均数。可见，各阶层虽然对影响党群关系的主要因素存在认识差异，但包括干部自身均无一例外的将主要责任归咎于领导干部。调查还发现，影响党群关系的主要因素与群众对干部监督渠道不畅、对决策参与不足有很大关系。

习近平指出，“要深刻认识密切联系群众的重要性，深入群众中寻找解决问题的方案和办法”。[3]“人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格”。[4]各阶层均将损害党群关系的主要责任归因于领导干部，密切党群关系也要着力于对领导干部的监督管理。党的十八届六中全会将党的领导机关和领导干部作为监督重点对象，并且要求建立和完善民意调查制度以及群众满意度测评制度，紧紧扣住了影响党群关系的关键环节。目前各地“万人评议机关”活动有效推动了服务型政府建设，但评议对象是领导机关，尚未包含对领导干部个人的评价，系统内部的领导干部民意测评也不能替代民意调查。因而构建领导干部群众满意度测评常态机制，将其运用到领导干部的考核、选拔之中，发挥群众监督的积极作用，是敦促领导干部密切联系群众的现实需要，也是贯彻落实六中全会精神的题中应有之义。这里提出“领导干部群众满意度测评常态机制”，一是其内涵区别于现有的机关评议活动与系统内的领导干部民意测评；二是强调其实施过程要严格遵循民意调查的科学方法；三是强调其在干部人事制度改革中的作用，突出机制的系统性和长效性。

二、群众测评领导干部常态机制：践行党的宗旨的逻辑必然

如上图所示，良好的党群关系是党组织及其成员是否实践党的宗旨的直接体现，也是一个政权能否长期执政的决定性因素。研究表明当前党群关系总体处于良性状态，但也存在一些问题。影响党群关系的主要因素在领导干部，而对干部最有约束力的举措是选人用人机制。领导干部的选拔任用既要坚持党管干部原则，又要坚持群众公认原则，坚持这两个原则，都需要充分尊重群众的意见和建议。因而，构建领导干部群众满意度测评常态机制，乃是践行党的宗旨的逻辑必然。具体而言，这一必然性在当前又突出表现为以下几个方面：

(一)坚持不忘初心继续前进的必然要求

“主张实际的多数幸福，只有社会主义的政治”[5]，这是陈独秀等创立中国共产党的初心所在。从立党之初，我们党就始终坚持全心全意为人民服务的宗旨，将人民对幸福生活的向往，作为自己的奋斗目标。习近平要求，“要以人民满意为标准。要广泛听取群众意见和建议，自觉接受群众评议和社会监督。群众不满意的地方就要及时整改。”[6]领导干部是否真正做到了立党为公、执政为民，全心全意为人民服务，群众体会最直接，也最有发言权。经常让群众评价领导干部，可以及时反映领导干部对群众利益的代表情况，促其科学决策、民主决策、减少官僚主义和形式主义，有利于巩固党的执政地位，保持国家的长治久安。

(二)加强干部选任与监督管理的必由之路

“截至2016年8月底，全国共查处“四风”违纪问题近14万起，处理党员干部18余万人……十八大以来，中央纪委立案审查中管干部222人，给予纪律处分的中管干部212人……全国纪检监察机关共立案100余万件，给予党纪政纪处分100余万人。”[7]这是十八后反腐倡廉的重大成果，但如此面广量大也反映了现有监督体制存在缺陷。调查数据显示，目前干部升迁因素中，“群众认可”未占主导地位，仅为35.4%。这表明，群众的参与权、选择权、监督权未能得到充分落实。以习近平为核心的党中央敢于直面问题、解决问题。今年8月中共中央办公厅印发的《关于防止干部“带病提拔”的意见》已经把“民意调查”作为“强化任前把关”的环节之一，强调要“广泛深入地了解干部”，“充分接受干部群众监督”。[8]从全面从严治党的趋势来看，这样的民意调查将会由“任前”走向常规。各级党组织和领导干部需要顺应新形势的客观要求，勇于接受群众监督，自觉主动接受监督。构建群众测评领导干部常态机制，将干部考核机制中群众公认原则落到实处，可以对干部的违法违规行为及时预警纠偏，抓早抓小、防微杜渐，这是全方位监督干部、杜绝带病提拔、边腐边升的根本路径。

(三)落实党委主体责任的重要抓手

各级党委对党风廉政建设和反腐败工作要负主体责任，用人失察的、对下级监管不力的，党组织领导班子尤其主要负责人和直接责任人要被严肃追究责任。《中国共产党问责条例》落实党组织管党治党政治责任，要求做到“有权必有责、有责要担当、失责必追究”，并且“实行终身问责”，以督促党的领导干部践行忠诚干净担当。但如何判定干部是否“带病”是个难题，各级干部都生活在人民群众的汪洋大海之中，群众监督可谓最有力的监督。对领导干部群众满意度的动态监测，可为党委部门提供决策参考，极大地减少用人失察现象，这是坚持党管干部原则的迫切要求。

(四)贯彻六中全会精神的内在需要

六中全会修订的《党内监督条例》在强化组织监督的同时，明确规定要完善群众监督；准则是仅次于党章的党内法规，新制订的准则首次在准则层面提出“建立和完善民意调查制度”。民意调查包含两大部分：一是了解群众的生产生活状态，二是了解群众对政府服务质量和绩效的评价及其影响因素，后者是民意调查的主要目的。政府绩效可以分为组织绩效和个人绩效，因而应该包含对领导干部个人的绩效评价，两者密切联系，但不能混同。目前对政府服务与绩效的民意调查基本停留在部门评价上，个别地方偶尔针对领导干部开展民意测评，即便少量的此类调查也很不规范很不系统，对相关部门和干部个人未能起到应有的警戒和制约作用。从落实党的十八届六中全会精神的实践要求来看，建立科学系统的领导干部群众满意度测评常态机制势在必行。

(五)提高群众满意度的必然选择

群众对领导干部的满意度，一方面来自于领导干部代表群众利益的态度及其能力水平，另一方面也来自于群众的参与程度。这种自下而上的约束，可以促使领导干部始终以群众利益为导向进行思考、决策，制定出符合群众利益的科学化、民主化的政策措施，使群众利益得到更大程度的实现。而从心理学上来说，构建领导干部群众满意度测评常态机制，让群众参与领导干部的监督与任免，可以增强群众的政治认同感和归属感，从而对领导干部对政治系统生出更多的信任和支持。

三、构建领导干部群众满意度测评常态机制的基本原则

(一)奉行价值原则，确立目标导向

整个测评过程应始终坚持正确的价值目标导向。根本价值目标是坚持党全心全意为人民服务的宗旨，改革和加强党的领导，巩固党的执政地位。基本价值目标是了解群众对领导干部的评价及其影响因素,促使领导干部修正行为调整政策，维护和保障群众利益。具体价值目标是促进领导干部畅通民意、尊重民意，提高为群众服务的本领。通过构建领导干部群众满意度测评机制，真正把“人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应”作为评价我们工作的根本标准。

(二)施行渐进原则，逐层向上推进

鉴于国内极少对领导干部开展群众满意度测评，没有多少经验可循，考虑其可能产生的社会反响，这项工作需要坚持严谨的实事求是的科学态度。“人心向背”是由每一个地区每一个干部的口碑共同累积而成的，而“一把手”监督一直以来都是难题，很多官员出事是在担任“一把手”的时候。领导干部数量庞大，应将掌握一定公共权力承担重要公共服务职能的地方党政领导干部作为主要测评对象。可以尝试从群众自治的最基层社区开始试点，评价社区党政“一把手”，社区的范围较小，易于操作，社区干部也是与群众联系最为密切的“领导”。由此逐步积累经验，再向街道、县区市等由下而上逐层推进，构建起有效监督领导干部的群众满意度测评体系。

(三)遵守“群众”原则，把握真实民意

“群众”的选择是否科学合理是整个满意度测评成败的关键。不同学科不同语境中，“群众”一词具有不同的含义，针对某一区域内领导干部的满意度测评，应界定为该辖区内领导干部的服务管理对象，这样群众才能依据自己的直观感受做出较为客观真实的评价。其一，领导干部自身不应当被包括在内，不能出现既当运动员又当裁判员的不合理现象。其二，领导的同事及下属也不应当包含在内，以免将体制内的组织考察和民意测评的评价主体重复计算，从而影响结果的客观公正；同时可以避免人情干扰，更好的坚持测评工作的价值导向。其三，参与评价的群众应当根据民意调查的科学方法随机抽样，不同样本的权重以评价主体在单位时间内接受公共服务的频次或者与被评价人之间的熟悉程度来确定，而不能根据个人喜好进行选取。

(四)恪守第三方原则，确保客观公正

目前各地政府部门的民意调查中心一般挂靠在统计局，属于体制内的事业单位，可以胜任一般的社情民意调查，但如果承担对领导干部的满意度测评，难免不受人情关系的影响。若是其他机关或者领导牵头，亦是如此。测评得出的群众满意率如果不能客观公正、专业准确，就无法使被评干部心服口服、更无法取得民众的信任。因而需要由专门机关将测评委托给一个独立于政府的、专业的第三方机构，通过深入细致的研究考察来制定考核评价指标体系，并持续跟踪改进，提高测评的科学性有效性。

(五)坚持公开原则，主动接受监督

其一，没有公开就没有监督。公开是群众监督的有力武器，领导干部掌握公共权力，而掌握公权力的人就应该让渡部分私权利，以保证公权力的行使不受个人私欲的影响。要保证群众评价干部的公正性和可信度，前提条件是群众能够广泛、及时地获取公共信息，并有权查询领导干部依法让渡的私人信息。其二，主动公开强于倒逼。在信息技术高度发达和广泛应用的形势下,再要隐匿公共信息或者领导干部的部分个人信息，已经不是一件容易的事情了，流言止于公开，主动更能取信于民。其三，测评过程全程公开。从第三方机构的选择到测评选题及指标的确定、测评的流程以及结果的运用均需要做到全程公开，接受群众监督，才能做到取信于民。

(六)遵循闭环原则，体现执政规律

公共权力不仅要受到监督制约，还必须依据权力的授受关系，形成一个封闭的环，这样的监督才是有效的。只有将群众测评的结果运用到干部选拔任用过程之中，切实体现权力取之于民、用之于民，才能调动被评人员、参评人员和广大群众的积极性，达到群众测评领导干部的价值目标。干部选拔要体现党管干部和群众公认原则，党管干部一方面表现为组织意图在干部选拔中的权重，另一方面可以体现在政策制定(包括构建领导干部群众满意度测评机制)和价值引导等方面；而群众公认仅有一个渠道，就是对领导干部的评价与认可，并由此决定对领导干部以及党组织的支持拥护程度。因而群众意见在干部选拔任用中的权重应该不低于50%，如此才能体现公共权力的授受关系，体现民意所在。这样的权重并不会削弱党的领导，相反正体现了党组织对执政规律的尊重。

“我们党来自人民，失去人民拥护和支持，党就会失去根基。”[9]十八届六中全会表明了以习近平为核心的党中央全面从严治党的政治决心。营造良好的政治生态，其核心是选人用人。构建领导干部群众满意度测评常态机制，主动创造条件接受自下而上的群众监督，是依靠群众从严治党的有效途径，是不忘初心、牢记宗旨的直接体现，也是制度自信、道路自信的一种展示。有一心为民、率先垂范的坚决态度，有相信群众、依靠群众的至诚之心和实际行动，党群关系中的诸多问题当可迎刃而解，又何愁不能得到人民群众长久的拥护与支持呢？

[1]习近平：在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话.http://cpc.people.com.cn/n1/2016/0702/c64093-28517655.html.

[2]《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》辅导读本.[M].北京：人民出版社，2016.32-33.

[3]习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：学习出版社等，2016.283.

[4]习近平：在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话.http://cpc.people.com.cn/n1/2016/0702/c64093-28517655.html.

[5]陈独秀文集(第二卷)[M].北京：人民出版社，2013.57.

[6]习近平在十八届中央纪委二次全会上发表重要讲话.http://news.xinhuanet.com/politics/2013-01/22/c_114461056.htm.

[7]王岐山：六中全会有中央委员“请假”?涉系统性腐败. https://politics.people.com.cn/n1/2016/1202/c1001-28920340.html.

[8]中共中央办公厅印发《关于防止干部“带病提拔”的意见》.http://news.12371.cn/2016/08/29/ARTI1472467150193275.shtml.

[9]党的十八届六中全会文件学习辅导百问[M].北京：党建读物出版社等，2016.5.

(责任编辑：金 铭)

江苏省社会科学基金项目“转型社会中的党群关系实证研究”(12DJC007)。

2016-11-03

张家芳(1973-)，女，安徽天长人，中共南京市委党校党史党建教研部副教授。

D252

A

1672-1071(2016)05-0030-04