轨道交通规制路径选择：从政府规制到新规制治理

■陈富良 熊 毅

轨道交通规制路径选择：从政府规制到新规制治理

■陈富良 熊 毅

发展轨道交通是推动城市公共交通发展的必然选择，随着我国城镇化的推进，轨道交通行业发展迅猛。然而，由于我国发展轨道交通时间较短，轨道交通行业规制单一、规制缺位、缺乏规制人才等问题突出。本文提出利用新规制治理理念，充分调动民间资本及民间积极性参与轨道交通建设及运营。引入第三方形成金字塔形规制框架，鼓励轨道交通行业提升服务意识，实现自我规制为主、合约规制为辅、命令控制规制为最后手段的规制治理新格局；通过公私合作的方式实行上级法院为轨道交通PPP合约背书提高合约履约规范性，保证地方政府履行合约；以市场多样化思维转变传统政府地位，政府不再负责提供服务转为提供高质量的平台促进轨道交通行业发展。

轨道交通；规制治理；新规制理念

陈富良，江西财经大学经济学院政治经济学首席教授，博士生导师；

熊 毅，江西财经大学经济学院博士生。（江西南昌 330013）

一、导言及相关文献回顾

轨道交通作为现代化城市的标志性交通基础设施，其优越的乘车环境、准确的出行时间、庞大的运载能力已在发达国家取得良好运行效果。随着我国城镇化的推进，建设轨道交通已经成为城市交通基础设施的重要选择。据中金公司发布研究报告称：“预计未来10年，我国城市轨道交通建设投资有望超过3万亿元”。此轮全国范围的大规模修建轨道交通，其主体是沈阳、长春、青岛、武汉、长沙、南昌、佛山、成都、贵阳、乌鲁木齐等二、三线城市。多数二、三线城市均是首次修建城市轨道交通，缺乏相应规制经验,轨道交通在城市发展中的综合效用程度受到限制。

Robert Cervero and Mark Hansen应用特征价格模型（HPM）方法，对美国加州圣达克拉拉郡轻轨站点周边的商业地价进行研究。结果表明，位于市中心商业区轻轨站点周边400M半径范围内的商业地价提升了120%，其他轻轨站点周边的商业地价提升23%。［1］Gagnepain and Ivaldi构建了一个新的规制模型并运用委托代理理论分析了法国轨道交通的运行及发展状况。研究结论表明：理论模型上推导得出的轨道交通最优策略在实际上的结果通常不如次优策略，造成这种结果的原因在于轨道交通属于民生工程，不能单纯地以营利性企业的角度规制法国轨道交通，社会福利的总体得失同样不能忽略。［2］

我国学者对于轨道交通规制的研究，主要集中于轨道交通对于城市环境、财政压力以及经济促进等方面。周立新、廖志财认为针对不同发展阶段的城市修建轨道交通，规制目标确立的关键在于事先对轨道交通的建设时机与发展条件做出评估，通过指标评分估算，我国城市间轨道修建可分为两类，北京、上海、广州、深圳为第一类；其他二线城市为第二类。计量结果显示：第一类城市修建轨道交通的决策无疑是正确的，从经济、交通、城市发展等各方面均能起到正向作用；而二线城市出现分化，尤其在地方政府债务繁重的背景下，部分二线城市存在隐患。［3］张军、杜文分析了我国目前轨道交通规制中存在的问题，并结合不同类型轨道交通的优缺点提出有针对性的轨道交通规制特点。结论认为：BOT模式可以作为轨道交通缓解资金压力的方法，合理利用轨道交通地上空间的商业模式能够优化轨道交通的资源配置［4］。牛志平通过对北京轨道交通的测算，认为：轨道交通建设对于社会、经济层面具有正作用，对于城市管理效用不明显，对于环境存在副作用。在规制管理过程中应该更加侧重于轨道交通对于环境的影响。［5］曹阳等针对无约束、盈亏平衡和补贴刺激三种状态分析了轨道交通财政规制的最优解决方案，并对无约束和盈亏平衡状态进行了敏感性分析，计算结果表明：对于城市轨道交通线路系统福利补贴在较广泛的范围内，最佳的福利曲线非常平坦。因此，在社会福利最大化的目标下，收支平衡规制补贴政策适合于城市轨道交通系统。［6］王岳龙利用2004—2011年全国35个大中城市的房价数据针对地铁开通对城市平均房价的影响进行了细致的政策评估，实证研究发现：地铁开通对城市商品房价上涨的贡献率约为5.06%，其中更主要是对二三线城市和商业楼盘产生影响。预测按照我国目前规划至2020年共修建6000km轨道交通将会导致开通轨道交通的33个城市的住房负担上升1/4，需要多工作1.37年。［6］

综上，相较于国外学者，国内学者从多个角度论证了轨道交通对于城市发展的作用，着重于分析轨道交通的建设对于城市各项具体指标的效用；但并未从规制的角度分析如何通过有效的治理手段提高轨道交通自身的效用。

二、我国轨道交通规制历程回顾

我国轨道交通发展可以大致分为四个阶段，第一阶段为1965年至1970年，我国于1965年开始建设第一条轨道交通线路，北京地铁一期①。当时的特殊国情导致轨道交通建设采用 “浅埋明挖”的方式秘密地进行，北京地铁一期工程除交通运输目的外，还承担了特殊时期国防任务，所以我国首条轨道交通线路并不是单纯的交通基础设施。而施工单位以及施工人员基本以军人和民兵为主，导致第一阶段轨道交通的规制是命令规制，以服从命令为核心。第二阶段为1985年至1999年，我国一线城市如北京、上海、广州等城市开始修建正式的轨道交通线路，国有轨道交通企业相继成立并为我国后续修建轨道交通积累了建设经验。但此阶段轨道交通建设几乎完全以国有资本为主，并且规制方式依然采用政府控制模式，“如何建、建在哪”等问题缺乏统一管理及科学论证。第三阶段为2000年至2010年，一线城市轨道交通建设开始多条线路同时修建，二线城市逐步试点修建轨道交通线路，融资渠道从单一的政府投资转变为吸引外资以及民间资本。如北京地铁4号线、6号线等部分线路尝试以PPP模式吸引民间资本建设轨道交通线路，但由于城府承诺问题民间资本很难规模化进入轨道交通领域。第四阶段为2010年至今，中央及地方政府开始鼓励民间资本进入轨道交通建设，规制方式逐步从政府行政管制转变成设立独立的轨道交通公司及轨道交通设计院，依靠专业人才科学规制轨道交通建设，但由于我国地方政府行政权力过大，在规制中政府命令规制依然是轨道交通行业的主要规制手段。

三、我国城市轨道交通行业政府规制存在的问题

（一）规制缺失及规制缺位并存

城市轨道交通除受到当地政府的直接规制外，还受到发改委、公用交通部门、财政系统、环保系统等多部门的规制，多头规制最典型的问题在于规制缺失以及规制越位。存在部门利益时，各部门都会争相行使自己的管理权力；而一旦出现状况，部门之间又会相互推诿责任。2015年以来中央多次要求各部委明确自身的权责范围，严控多头规制导致的规制越位或是权责交叉现象，但是由于长期形成的体制弊端导致各地轨道交通均存在多头规制的局面，很难在短时间内得到改善。

（二）轨道交通价格规制落后于市场实际运行情况

我国轨道交通价格采用的是政府定价模式，政府在确定轨道交通价格之前会依照轨道运营公司上报的各种成本结合城市轨道交通日均运输人数制定多种票价方案，然后举行听证会，邀请市民代表、轨道交通公司、发改委等多方共同制定轨道交通价格。我国城市轨道交通定价采用的此类定价模式存在计划经济的影子，很难适应现今轨道交通的发展。轨道交通价格受到政府的控制致使运营企业只能将价格维持在很低的水平，政府又被迫将更多的资源补贴轨道交通运营企业，导致轨道运营公司长期处于运营亏损—等待政府补贴—继续亏损的恶性循环中。有学者认为，轨道交通采用低票价导致的亏损实际上是一种让利于民的政策；实际上，本文认为这是一种潜在的福利转移。如武汉、长沙、南昌等修建轨道交通的城市，在轨道交通的修建以及运营过程中均不同程度得到了省级财政的补贴。此类省级补贴维持的城市轨道交通低票价，实际上是将全省的福利转移到了特定城市。

（三）规制手段单一，缺乏中介机构参与规制

我国轨道交通行业尚处于发展阶段，现阶段规制政策仍然处于摸索实践阶段。轨道交通行业规制仍然以政府规制为主，缺乏市场以及第三方中介机构参与。政府规制将政府机构视为中心或主体，是基于行政机构和行政人员在知识和信息及专门技能方面是有优势地位的假设。但是由于长期缺乏有效监管，我国轨道交通规制人员不仅缺乏提升服务质量意识，还存在寻租行为导致轨道交通事业效率低下。轨道交通规制除政府参与外还应该融入行业协会、咨询机构、消费者协会等中介组织。中介组织能否被纳入规制主体可以视作公用事业进步的重要标志，而一旦中介机构被纳入规制主体，如何协调与公务人员的关系就显得尤为重要。

（四）缺乏专业轨道交通行业规制人才

城市轨道交通虽然是构成城市公用交通的一部分，但运行方式以及运行列车又与高铁、动车相类似，所以城市轨道交通规制必须由专业的人才执行。但是由于专业人才有限，城市轨道交通规制，尤其是多数在建的二线城市轨道交通规制人员有相当一部分来自于政府机构，导致轨道交通规制在具体实施中官僚氛围浓厚，行政命令性质强。很多城市作为被规制对象的轨道交通公司又是这些具有政府规制实施资格的行政主体的下属部门机构，使得在政府规制过程中存在政府管理职能过度交叉以及角色严重重叠等不良现象。

（五）行业准入门槛较高，阻碍民间资本进入

1.规模经济问题。我国城市的轨道交通均由政府作为投资主体修建，一线城市已经形成了覆盖城市主体的轨道交通网络，二线城市也开始逐步完善城市轨道交通网络。轨道交通形成城市网络化的结构才能在交通运力方面发挥优势，所以继续发展已有的规模化轨道交通网络，最好的做法就是继续由政府承建剩余的轨道交通线路，致使民间资本很难规模化进入轨道交通领域。另外，轨道交通基础设施的巨大投入又使地方政府希望民间资本分担部分投资压力，但由于轨道交通投资巨大、收效缓慢等原因，导致目前我国轨道交通建设呈现出“国欲放而民不进”的现状。

2.政府政策干预。轨道交通作为改善城市交通的基础设施，其主要职能应该是缓解城市交通压力。但轨道交通对于城市经济发展也有着重要的拉动作用，轨道交通线路的修建并不是简单缓解交通压力为目的，如何有效刺激城市经济也是修建轨道交通的目的之一。一方面，轨道交通的修建配合城市地上商圈及房地产确能起到拉动经济增长的效果；但另一方面，在现实中部分城市轨道交通路线在设计过程中受到政府干扰过多，而忽略了轨道交通应该缓解交通压力的作用。民间资本的逐利性强于政府投资，也不愿意接受过多的政府政策干预，致使民间资本在配合政府政策的情况下修建轨道交通存在困难。

四、运用新规制治理理念规制我国轨道交通

在轨道交通规制实践中，利用私人参与者的知识和资源，而非将产业界视为处于被动地位的规制对象。新规制治理理论结合了传统公用事业管理模式与新公共服务的理念，其核心观点有3种规制方法：公私合作、引入第三方、市场多样化。

（一）公私合作

我国从20世纪90年代开始逐步探索PPP模式发展公用事业，至今已经取得显著成果。但是在发展过程中依然存在很多制约公私合作的问题，其中在传统规制领域政府承诺以及政策稳定性问题一直制约着公私合作的发展。轨道交通行业又存在投资数额大、投资周期长、投资技术复杂等特性使得政府承诺及政策稳定性显得更加重要。新规制治理理论为解决政府承诺发展轨道交通公私合作提出了一个新的解决路径。以往在PPP模式下，民间企业都是通过与地方政府签订特许经营合同，而一旦政府有意违约或是政策改变迫使其被动违约就会出现上述政府承诺问题。所以新规制治理理论认为，民间企业在签署特许经营合同时，除与地方政府签约外，还应该与上级法院乃至最高法院签订公证合同以保证民间资本进入轨道交通行业的利益。英国及爱尔兰政府就已经采取了类似的做法，依靠全国性律师事务组织为当地轨道交通PPP合同背书。由于我国缺少类似的全国性律师组织，所以可改为依靠上级法院为轨道交通PPP合同背书，迫使地方政府不能轻易修改合同或拒绝履行合同，逐步吸引民间资本尝试进入轨道交通行业。

（二）引入第三方

引入第三方模式认为应该建立金字塔形的监管格局。Ayres&Braith Waite共同提出过一个新规制治理的三重路径。在第三方监管模式下，轨道交通规制应以自我规制为主，合约规制为辅，命令控制规制作为最后的必要手段。自我规制构成了金字塔的塔基，合约规制构成金字塔的中间，命令规制构成金字塔的顶端。改变过去传统命令控制型监管模式，向兼顾治理模式转型。正如前文所提到的，完成这种转变的关键在于第三方中介的作用。

轨道交通自我规制。自我规制不能依赖行政体系，必须依靠第三方中介。前文已经提及由于大规模建设轨道交通导致我国轨道交通专业人才短缺，部分管理人员来自行政体系，使得轨道交通行业缺乏行业自主性，行政命令修改施工线路的案例时有发生。本文认为轨道交通行业应该配合城市经济建设，但作为城市交通发展的核心基础设施，轨道交通路线的设计应该将缓解城市交通压力放在首位，正如我国工程院院士施仲衡教授认为 “城市轨道交通越修越多，为何愈加拥堵的原因在于政府经常为各种目的直接修改路线”②，引入第三方中介参与轨道交通规制，并使其发挥特性是解决轨道交通受行政干预问题的关键。但如何保证第三方中介参与轨道交通规制的效果，本文认为应该从独立性、专业性、效能性三方面加以思考：

第三方中介人员的报酬不能由政府支出，轨道交通行业应该设立专门的监管规制费用以支付第三方监管人员报酬。第三方中介的人员必须具有轨道交通专业知识背景，应该由具备经验的专业持证评估人员、专业持证技术人员及高校相关领域教授组成，充分保证第三方中介人员的专业性。第三方中介人员在轨道交通的发展中应该享有投票权、话语权、否决权。具备制衡参与轨道交通规制公务员的权利才能保证其更好地发挥监督规制职能，保证第三方中介人员合理规制的效能性。

轨道交通合约规制。如果轨道交通不能做到自我规制，第三方中介难以起到效果，那么合约规制是介于政府规制与自我规制的中间选择。首先，政府与轨道交通单位签订合约，按照一定时间重新修订合同内容。其次，在合同履行过程中，政府选出代表及时反馈轨道交通的合同履行状况。最后，在合同到期时政府与轨道交通事业代表一同评估项目的完成情况，并依据评估结果调整下一个周期的合同。

命令控制型规制。如果前两种设想依旧不能实现轨道交通合理健康发展的目标，只能回到传统的命令控制规制。命令控制规制由于其存在强制性能够保证轨道交通最低限度的发展，但前文已经列举政府直接规制的诸多弊端，轨道交通的发展应该尽可能地利用自我规制以及合约规制的做法，保持活力。

（三）市场多样性

随着市场化的发展及制度的逐渐完善，政府部门可以考虑退出直接参与轨道交通的经营管理，转变为市场的监督者。政府的角色不再是提供优质的轨道交通服务而是提供一个公平有效的市场平台，将市场交由民营企业发展轨道交通行业。政府应该依靠其自身的资源配置优势，激活市场参与轨道交通建设。建立合理的企业生存环境，促进企业健康发展，保证其效率的提高，通过竞争机制为公众提供更好的轨道交通服务。但新规制治理理论认为即使政府将轨道交通服务交给企业，规制主体依然有存在的必要。规制主体应该着力解决以下几个问题：接入问题、网络互通问题、普遍服务以及交叉补贴问题。

五、结论

轨道交通行业对于我国推进城镇化的进程有着举足轻重的影响，而通过新规制治理理念能够在合理的行政体制下提高轨道交通行业的运营效果。然而，从国内外经验中我们可以看出并没有一种十全十美的规制能够解决某一特定行业的所有问题，但新规制治理理念的确能够在现有国情下推动我国轨道交通事业的良性发展。

注释：

①北京地铁1期为1965年修建的半军事化工程从北京西山苹果园至北京火车站 （在当时并不对外开放），并非北京地铁1号线。

②http://news.163.com/14/0317/09/9NHGFLRO00014AED.html。

［1］Robert Cervero and Mark Hansen.Induced Travel Demand and Induced Road Investment:A Simultaneous Equation Analysis.Journal of Transport Economics and Policy,2002.

［2］Philippe Gagnepain and Marc Ivaldi.Incentive Regulatory Policies:The Case of Public Transit Systems in France. The RAND Journal of Economics,2002.

［3］周立新,廖志财.中国城市发展轨道交通条件比较［J］.同济大学学报（自然科学版），2004,（11）.

［4］张军,杜文.城市轨道交通发展的战略思考［J］.经济体制改革，2005,（3）.

［5］牛志平,朱嬿.城市轨道交通项目可持续性评价［J］.清华大学学报（自然科学版），2007,（3）.

［6］曹阳等.基于社会福利最大化的城市轨道交通补贴决策［J］.吉林大学学报（工学版)，2012，（3）.

［7］王岳龙.地铁开通对房价影响的实证研究［J］.经济评论，2015，（3）.

【责任编辑：希 文】

F570.5

A

1004－518X（2016）04－0032-05

国家社会科学基金重点项目“基础设施产业特许经营合约中的政府承诺问题及其治理研究”（13AJL011）、江西省高校人文社会科学重点研究基地招标项目 “新规制治理理论及其应用研究”(JD1552)、江西财经大学研究生课题“公共事业规制改革路径——新公共服务到新规制治理”（XS263）