供给侧改革背景下绿色信贷的制度创新

■曾 煜 陈 旦

供给侧改革背景下绿色信贷的制度创新

■曾 煜 陈 旦

面对日益严重的环境和资源危机，我国正在走一条更加绿色的城镇化道路。我国已经推出绿色信贷政策，然而，在实施绿色信贷的实践中，出现了“漂绿”问题，绿色信贷支持绿色城镇化发展的效果不佳，其主要原因在于对参与绿色信贷的银行、企业和地方监管部门的激励制度供给不足。因此，在供给侧结构性改革背景下，需要根据我国绿色城镇化发展的新需求，进行制度创新，增加绿色信贷的财税激励和法律激励有效制度供给，设计构成绿色信贷激励机制。

供给侧结构性改革；绿色城镇化；绿色信贷；激励机制

曾 煜，中华女子学院金融系教授。（北京 100101）

陈 旦，中国银行数据中心。（北京 100094）

为了破解资源环境危机与经济发展之间的矛盾，我国把生态文明理念融入城镇化全过程中，走一条更加绿色的新型城镇化道路。“十三五”规划要求，着力加强供给侧结构性改革，加快发展绿色金融。［1］绿色金融是十分有效的市场化正向激励制度，对于经济转型具有非常重要的作用。推动绿色城镇化建设，不仅要依靠强有力的末端治理措施，还应从投融资前端采用绿色金融手段控制污染性投资。

不同于传统的城镇化，绿色城镇化是以促进人与自然和社会的可持续发展为目的，以节能产业和环保产业等绿色产业为动力带动城镇人口绿色消费的一种城镇集约开发与绿色发展相结合的新型城镇化模式，具有低排放、低消耗和高效有序的特点。［2］绿色信贷是指金融机构根据我国产业结构调整方向，对高污染、高能耗、高排放等项目贷款额度加以限制，并以较高的利率加以惩罚，而对节能产业和环保产业等绿色产业给予低利率优惠的金融政策手段。［3］绿色信贷是利用金融杠杆支持绿色城镇化发展，实施绿色信贷是绿色城镇化规划建设和绿色城镇化中的绿色产业发展的需要，同时，实施绿色信贷也是银行自身降低环境风险，优化信贷结构的内在需要。绿色信贷与绿色城镇化都是以可持续发展为目的，发展绿色信贷不仅可推动绿色城镇化可持续发展，而且可以促进金融业自身的可持续发展。［4］

供给侧是相对于需求侧而言的，它是指社会生产这一端。供给侧结构性改革，是指从社会生产这一端出发，进行结构性改革，来适应社会经济发展新需求的变化，实现全要素生产率的提高。［5］我国在推进绿色城镇化进程中进行供给侧结构性改革，就是指从生产端出发，发挥绿色金融支持产业结构性改革的作用，限制高污染、高耗能的产业，促进节能产业和环保产业等绿色产业发展，增加绿色产业有效供给，来满足绿色城镇化对产业发展的需求，促进经济社会的可持续健康发展。

一、我国绿色信贷的实施状况及制约因素

（一）我国绿色信贷的实施状况

绿色信贷是对符合国家产业政策的企业和项目给予信贷支持，对不符合国家产业政策和环境的企业和项目严格进行信贷控制。因此，绿色信贷业务与传统信贷不同，绿色信贷的实施过程应接受政府和公众的监督。参与绿色信贷的主体不仅包括授信方（银行）和受信方（企业或居民个人），还包括第三方即监管方（银监会、环保部门和地方政府等）。绿色信贷各主体的目标函数是不同的，绿色信贷实施的效果是各主体利益博弈、相互影响的结果。2007年7月国家环保总局、人民银行、银监会三部委联合正式推出绿色信贷政策，随后各地方政府也相继颁布了促进本地区绿色信贷发展的政策。然而，这些年来，在实践中绿色信贷实施的效果并不理想，参与绿色信贷各主体的动力不足，绿色信贷流于形式，出现了“漂绿”现象，绿色信贷支持绿色城镇化发展的效果不显著。

（二）我国绿色信贷发展的制约因素

从学者现有的研究看，目前影响我国绿色信贷发展的主要因素有：第一，缺乏绿色信贷的统一标准。由于绿色信贷标准不统一，使得商业银行在具体执行操作中不好把握，降低了绿色信贷实施的效力。［6］第二，严重缺乏绿色信贷专业人才。绿色信贷风险评估人才的匮乏，导致绿色信贷项目评估困难，继而影响银行绿色信贷业务开展。绿色信贷产品创新的人才严重缺乏，使得绿色信贷品种较少，覆盖面也较狭窄，难以满足绿色城镇化建设对绿色信贷产品的需要。［7］第三，缺乏“绿色GDP”的考核机制。有些地方政府仍是唯“GDP”的考核机制，重经济轻环境，不利于当地监管部门对绿色信贷监管到位。［8］第四，绿色信贷的信息共享机制不健全。我国商业银行、企业及环保等监管部门的信息共享机制不健全，环境友好企业、环境污染企业名单及企业的环境评价信息未达到及时、充分进入信贷征信系统，使得商业银行很难及时、全面获得企业的环境评价信息，这是制约绿色信贷有效实施的最大瓶颈。［9］第五，绿色信贷的法规不完善。由于与绿色信贷相关的法律法规不完善，使得企业的守法成本大于违法成本。虽然2015年1月1日正式实施的新《中华人民共和国环境保护法》，规定了“按日计罚上不封顶”法条，加大了对违法企业惩治力度，但震慑力度还不够。2015年修订的《中华人民共和国商业银行法》中仍未明确规定绿色信贷参与主体的权利与责任。仅靠现有的绿色信贷的政策条文，很难达到通过绿色信贷来发展绿色产业，遏制高耗能、高污染产业的目标。［10］第六，缺乏绿色信贷激励政策。目前国家颁布的绿色信贷政策和地方政府推出的各项绿色信贷政策，大多数是偏重于约束性的，激励性的政策严重不足。［11］

二、构建绿色信贷激励机制支持绿色城镇化发展的必要性与可行性

（一）构建绿色信贷财税激励机制的必要性及可行性

任何社会生产都是生产力与生产关系辩证统一的原理，当前我国进行供给侧 （社会生产端）结构性改革，必须高度重视生产关系对生产力所产生的巨大能动作用。［12］针对我国绿色信贷实施的现状及存在的问题，需要进行制度创新，增加绿色信贷的财税激励和立法激励有效制度供给。

构建对参与绿色信贷主体财税激励的必要性。由于绿色城镇化中的公共设施建设以及节能减排项目、绿色产业新技术开发和应用存在明显的正外部性，若企业创造的社会效益与私人收益之间的差额长期得不到弥补，企业的积极性就会被严重挫伤，就会失去通过绿色信贷来从事绿色产业项目的生产的动力，解决外部性问题是提高绿色信贷支持绿色城镇化效率的关键。因此，需要政府完善激励机制，对参与绿色信贷的企业形成正向激励作用。有学者运用委托代理理论、博弈论等经济学理论对参与绿色信贷主体（银行、企业和环保部门）进行成本收益分析，研究认为在信息不对称、法律法规不完善的条件下，参与绿色信贷的银行、企业及地方监管部门等多方存在利益博弈，各主体的利益是受损的，在缺乏激励机制下，参与绿色信贷的动力不足，需要构建对参与绿色信贷主体（银行、企业及地方监管等部门）的财税激励机制［13］，并且有学者提出了对参与绿色信贷的银行、企业及个人税收优惠和财政风险补贴的具体措施［14］。另有学者从政策激励角度，提出需要环保指标纳入地方政府的政绩考核体系中，逐年提高环保指标的权重系数，并对注重“绿色GDP”的地方政府给予一定的财政补贴的对策建议。

构建绿色信贷财税激励的可行性。学者通过对发达国家绿色信贷激励机制的比较研究，论证了发达国家构建绿色信贷激励机制的可行性，认为英国、德国、日本和美国等国家的财税经济手段及政策、法律非经济手段的激励措施各具特色［15］。通过设计财税激励机制改变绿色信贷生产函数，量化环境污染成本，将环境问题的外部性予以内部化，从而夯实绿色信贷支持绿色城镇化发展的微观基础，并验证了绿色信贷财税激励机制的有效性，财税激励在引导私人投资流向绿色城镇化基础设施方面发挥着积极作用。经过实践验证表明，通过财税激励绿色信贷所产生的乘数效应，可有效激活商业资本，根据UNEP（2008）的测算结果，100亿元的财政资金可撬动300亿—1500亿元的环境投资［16］。

（二）构建绿色信贷法律激励机制的必要性及可行性

法律激励是指把激励制度上升到法律层面，来规范主体行为，产生“激励”效应。法律激励包括正向激励（奖励性的）和反向激励（惩罚性的），绿色信贷法律激励是通过明确参与绿色信贷主体的权利和责任等法律规范的设置来实现的。［17］

构建绿色信贷法律激励机制的必要性。命令控制型的法律法规，只有在消除信息不对称的基础上，才能发挥其应有的效果，信息不对称会使法律法规呈现低效率。由于我国绿色信贷企业、银行及相关的监管部门的信息不能充分共享，从而影响监管部门执行绿色信贷法律法规的效率。借鉴国际经验，我国自2007年以来绿色信贷法律法规实现由 “硬法”（正式法律）向“软法”（规范条例）的转型，相继颁布的《绿色信贷指引》、《能效信贷指引》等各项促进绿色信贷发展的条例，属于软法范畴。然而，由于软法中没有明确相关主体的责任制度，软法在现实中实施的效果不理想。［18］“当存在不完全信息时，政府的干预几乎总是必要的，且会引起帕累托改进。”［19］因此，要创建出能产生“帕累托改进”效应的法律法规，必须进行制度创新，改革单纯采用命令控制型法律或软法条例的传统做法，制定激励与制约相容的法律法规，发挥法律激励机制的作用，以克服信息不对称下法律执行效率低的难题。［20］

构建绿色信贷法律激励的可行性。有学者通过对发达国家绿色信贷激励现状的比较研究，表明执行绿色信贷法律激励措施的可行性，其中德国、美国等发达国家的法律激励做得比较好，这些国家在实践中验证了绿色信贷法律激励的有效性。德国把财税激励用立法形式规范，政府专门安排了复兴信贷政策性银行来实施绿色信贷法律激励制度，这样保证了政府的激励性资金使用得公开、公平与高效，取得了良好的社会效果。例如：对提供给绿色产业的项目贷款的银行给予一定的贷款贴息，对贷款从事绿色产业的项目的企业，给予不到1%的贷款优惠利率，贷款期限可持续l0年，以保证绿色产业的可持续发展。美国实施绿色信贷法律激励机制是比较成功的，其秘诀在于既科学又灵活地设计法律激励机制，能够将激励性策略灵活地运用于绿色信贷的法律中，例如：美国1978年出台的《能源税收法》，把财税激励等措施上升到法律层面。［21］

三、构建绿色信贷激励机制的路径选择

在供给侧结构性改革的背景下，构建我国绿色信贷激励机制的目标是：增加绿色信贷激励制度的有效供给，满足绿色信贷支持绿色城镇化发展制度的有效需求。构建绿色信贷激励机制采用激励的方式是：财税经济激励与政策、法律非经济激励相结合的方式。构建绿色信贷激励机制的路径是：首先通过制度创新，增加对参与绿色信贷主体 （银行、企业及地方监管部门）及相互间协同发展的财税激励和法律激励制度供给，构建绿色信贷激励机制；然后增加保障绿色信贷激励机制健康运行的制度供给，提高绿色信贷激励机制的有效性。

（一）增加绿色信贷主体及相互间协同发展的激励制度供给

从供给侧改革的角度出发，要根据绿色城镇化发展对绿色信贷制度的新需求，进行制度创新，不仅增加对参与绿色信贷主体（银行、企业及地方监管部门）的激励制度供给，而且增加对主体相互间协同发展的激励制度供给，设计出能调动绿色信贷各主体积极性的激励机制。

对银行的财税激励和法律激励制度。对开展绿色信贷的商业银行给予经济上的财税激励，如：若银行提供给从事绿色产业的企业的贷款无法收回时,可通过国家财政给予银行一定比例的补贴。对执行绿色信贷成效显著的银行给予奖励性的正向激励，而对于银行违规向环境违法企业贷款的行为实行惩罚性的反向激励。不仅要从政策层面实施正向激励和反向激励，时机成熟时通过立法形式，把成熟的政策制度上升到法律层面上，实施法律激励。修改和完善现有的《商业银行法》，把绿色贷款写入商业银行法的条文里，从法律上明确绿色信贷主体的权利和义务。

对企业的财税激励和法律激励制度。政府要对从事绿色产业的企业给予经济上的财税激励，如：对企业购置用于绿色产业的生产设备，该设备一定比例的投资额可以从企业当年的应纳税额中抵免。对把绿色信贷的贷款从事绿色产业生产的企业给予政策激励，而对从事 “两高”产业生产的企业做出严厉处罚，并且适时把成熟的政策制度上升到法律层面，以立法形式给予规范。修改和完善现有的《环境保护法》，加大奖惩力度。

对地方监管部门财政激励和法律激励制度。对地方环保部门监管得力的，对地方政府以“绿色GDP”作为考核指标的，给予一定的财政补贴和政策、法律激励，提高地方政府支持绿色城镇化发展的积极性。［22］

对主体相互间协同发展的激励制度。面对日益严重的环境污染和资源枯竭问题，绿色信贷主体间存在利益共生共荣关系，协同合作是双赢的基础，双赢是协同合作的目标。如何保证银行、企业及地方政府在协同合作中各方获得效益均为最大化，是创新协同发展激励制度的根本原则。因此，应设计银行、企业及地方政府协同发展和良性互动指数，并将该指数纳入各主体的绩效评估考核的范围，构建对绿色信贷各主体相互间协同发展利益共享的激励机制，来共同实现绿色城镇化的可持续发展的目标。

（二）增加保障绿色信贷激励机制运行的制度供给

绿色信贷激励机制的有效运行，需要相关的配套保障制度。因此，我们要从以下几个方面进行制度创新，增加保障绿色信贷激励机制健康运行的制度供给。

健全实时的监控制度。健全实时的监控制度，是保证绿色信贷财税激励和法律激励机制有效运行的制度保证，通过监管部门对企业贷款投资的去向和环境风险监控，是保证绿色信贷合同生效的前提。由于在贷款持续期间，可能存在环境风险的不确定性，企业（受信方）有可能违反银行（授信方）的贷款约定，因此，银行及政府相关监管部门应对贷款的环境及社会风险进行随时动态监控，从而保证税收优惠和财政补贴落到实处，也是绿色信贷激励机制有效运行的保证。

绿色信贷信息共享制度。目前企业、环保部门和银监部门信息披露不充分、不能共享，使得银行等金融机构贷款审查的成本及环保部门监管获得信息成本都高。虽然各地方政府都下了文件，要各地银行、企业、环保部门和银监部门实现信息共享，但真正可以共享的信息甚少，并且信息发布不及时。因此，需要银行、企业、环保部门和银监部门协同联手，建立有效的联动机制，并且构建在各银行间确立统一的绿色信贷执行标准和统一管理的发布机制，及时、充分地共享信息。构建包括银行、企业及监管部门等一体化的共享信息机制，是实现绿色信贷支持绿色城镇化发展的前提，它为商业银行审查企业信贷资质提供贷款提供依据，也是财税激励机制和法律激励机制有效运行的保证。同时，也是政府部门对绿色贷款的环境及社会风险进行动态监控的保障。例如：截至2010年，中国人民银行央行征信管理部门已采集三万多条企业违反环保政策信息和三千多条企业建设项目的环境评估信息，这些信用信息的数据库，可为商业银行提高绿色信贷服务提供保障［23］。

［1］加强供给侧结构性改革,推动经济持续健康发展［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/mrdx/2015-12/22/c_134939147.htm.

［2］魏后凯,张燕.全面推进中国城镇化绿色转型的思路与举措［J］.经济纵横，2011，(9).

［3］陈伟光,胡当.绿色信贷对产业升级的作用机理与效应分析［J］.江西财经大学学报，2011，(4).

［4］查成伟.绿色金融与金融可持续发展［J］.金融纵横，2010，(5).

［5］供给侧结构性改革［EB/OL］.http://baike.baidu.com/link?url=bHSBwOhAVFOFPG5h5ScKCIqqVesYHOfQbFqS6pPJsiIyvJ0RQz_n7jOwD7Bd_uC2Oi_W5sN30r7JY9t99jHvJq9iMjThxBS933ef3GpFFvDSsFoyVip7jhQENgI3YxJH0cJohI1lednAN9nhshtq1BVxTtWavTj8Aq_JWjUzde.

［6］吴玉宇.商业银行绿色信贷标准制定及实施对策［J］.上海金融，2012，(5).

［7］张靖霞.绿色信贷支持生态城镇化建设的路径选择［J］.金融理论与实践，2013，(3).

［8］颜金.完善绿色GDP绩效考核的构想［J］.中南大学学报(社会科学版)，2014，(3).

［9］谢伟杰.我国绿色信贷的发展策略研究［J］.西南农业大学学报（社会科学版），2013，(12).

［10］阳露昭，姜渊.论我国绿色信贷法律制度的构建［J］.江西财经大学学报，2009，(4).

［11］郭锦辉.鼓励性绿色信贷政策严重不足［EB/OL］. http://finance.eastmoney.com/news/1350,20101216110673460.html.

［12］邱海平.马克思主义政治经济学对于供给侧结构性改革的现实指导意义［EB/OL］.http://theory.people.com.cn/n1/2016/0205/c143844-28113971.html.

［13］杨烨萍.绿色信贷的机理及激励机制研究［D］.福州：福建农林大学，2010.

［14］潘爱建.构建财税对绿色信贷的激励机制［J］.地方财政研究，2008，(5).

［15］王璇.商业银行绿色信贷激励机制研究［D］.蚌埠：安徽财经大学，2013.

［16］张雪兰，何德旭.环境金融发展的财税政策激励:国际经验及启示［J］.财政研究，2010，(5).

［17］段凯莉.我国绿色信贷法律制度研究［D］.杭州：浙江农林大学，2014.

［18］马千里.公共治理视域下“软法”实施的困境及消解［J］.沈阳大学学报，2009，(6).

［19］（美）斯蒂格利茨.信息经济学：应用［M］.纪沫等，译.北京:中国金融出版社，2009.

［20］方桂荣.信息偏在条件下环境金融的法律激励机制构建［J］.法商研究，2015，(4).

［21］于丽萍.我国绿色信贷制度的法律构建［D］.济南：山东师范大学，2012.

［22］田秀丽.绿色信贷激励机制分析［J］.内蒙古财经学院学报(综合版)，2012，(4).

［23］闫立良.央行已采集3万多条［EB/OL］.http://money.163.com/10/0904/06/6FNE9Q1C00253B0H.html.

【责任编辑：希 文】

F832.4

A

1004－518X（2016）04－0048-05

北京市哲学社会科学规划项目“北京绿色产业与绿色城镇化互动发展机制研究”（13JGB013）、北京市教育规划项目“我国产业结构调整给女大学生就业带来的机遇与挑战研究”（ADB10103）、中华女子学院资助项目