航权纳入WTO多边体制的分析研究

张　焱,张广杰

(华东政法大学 研究生教育院,上海　200042)



航权纳入WTO多边体制的分析研究

张焱,张广杰

(华东政法大学 研究生教育院,上海200042)

摘要：在国际航空运输服务领域，WTO虽然首次将航空运输服务纳入了多边贸易体制，但GATS在现阶段并不适用于航空运输市场准入中最核心的要素——航权。本文从民航运输角度详细介绍了航权的表现形式和法律内容，对比分析了国际民航管理机制与WTO航空运输立法的相关内容。在此基础上提出，迄今为止，无论是美欧逐步推动的“放松管制”、“天空开放”，还是WTO现有的法律安排，都未对航权交换机制带来实质性冲击。民航业内也认为，GATS是外在地套给国际民航界的东西，而并非从国际航空运输实践中演化发展而来的规则。因此，将航权纳入WTO多边体制还存在诸多理论困难和实践挑战。

关键词：国际航空运输;航权; WTO; 双边机制; 多边机制

自第二次世界大战结束以来，在和平的环境中，全球民用航空业得到前所未有的蓬勃发展，航空运输逐渐从服务国家利益、保障国家安全的政治军事活动，成长为一种庞大的商业活动，成为一国公共服务和经济贸易的重要组成部分。上世纪90年代，随着信息技术革命为核心的科技发展，各国地域界限进一步缩小，世界经济加速融合，经济全球化的浪潮高歌猛进，这一趋势更加推动了国际民航运输的发展。

国际民航运输说到底，是一种服务贸易，航权(traffic rights)更是这种服务贸易的重要核心。一国的民用飞机如果想进入他国领土进行商业飞行或停降，必须首先获得他国授予的航权，航权交换活动成为世界各国在国际民航运输领域开展合作的基本法律途径和手段。[1]1航权因受到国家主权的限制，在传统意义上，它的行使和交换需要接受严格的管制。被誉为“经济联合国”的WTO，旨在世界范围内实现货物、技术和服务贸易的自由化，但在国际航空运输领域，纳入WTO多边体制的航空运输服务内容非常有限，本文想探讨一下将航权全面纳入WTO多边法律体制进行调整规范的问题。

一、何为航权

GATS《航空运输服务附件》是WTO法律体系中首次并唯一涉足航空运输服务贸易领域的法律文件。其在第6条(d)项将“Traffic rights”定义为：以有偿或租用方式，往返于一成员国领土或在该领土之内或之上经营和/或运载乘客、货物和邮件的定期或不定期服务的权利，包括服务的地点、运营的航线、运载的运输类型、提供的能力、收取的运费及其条件，以及指定航空公司的标准，如数量、所有权和控制权等标准。[2]

(一)航权的表现形式

1944年芝加哥会议期间，为了建立战后国际民航运输的合作机制，加拿大代表曾将航权细分为四种，后经美国代表补充完善，形成了所谓五种航权的说法，并为现今各国航空运输实践广泛使用。

为了方便表述，我们可以A代表承运人旗国，B为授权国，X为(前一点)第三国，Y为(中间点)第三国，Z为(后一点)第三国。

有关航线的基本模式可表示为：

X——A——Y——B——Z

(前一点)旗国(中间点)授权国(后一点)

第三国第三国第三国

第一种航权：旗国指定承运人在飞行协议航班时可飞越授权国领土而不经停的权利。

第二种航权：旗国指定承运人在飞行协议航班时在授权国作一次或几次非商业性经停(如加油)的权利。

以上也称为过境权。第一、第二航权不涉及商业运营，只是授权国给予旗国的飞行许可。

第三种航权：旗国指定承运人从旗国载运客货邮到授权国并进行卸载的权利。

第四种航权：旗国指定承运人从授权国载运客货邮到承运人旗国并进行卸载的权利。

第五种航权在实践飞行中可能出现三种情况：

1.前站权：在授权国和特定航线位于旗国领土前一点第三国之间载运客货邮。

2.中间点权：在授权国和航线上的中间点第三国之间载运客货邮。

3.以远权：在授权国和特定航线上位于授权国以远的第三国之间载运客货邮。

除上述以外，《芝加哥公约》签订后的70年间，在国际民航运输实践中又发展、延伸出四种新的航权，但从国际法层面上，一国授予他国指定承运人第六至第九种航权的情形比较少见，只有个别案例。

(二)航权的主要法律内容

按照GATS《航空运输服务附件》中的表述，航权包括航线权、运力权和运价权三个核心要素。

1.航线权(route rights)

航线权利是指航班在一条或几条航线上得以持续经营并在所批准的通行地点之间提供服务的权利。[3]169航线通常由始发地、经停地、目的地和以远地相连接而成的航迹构成。双边航空运输协定中的航线往往通过“点”来确定，“点”即为通航的两国门户城市，一条航线至少需要有两个“点”以构成“城市对”，方能确定。

2.运力权(capacity rights)

运力，即运输能力，指使用哪种型号的飞机(载客座位数或载货吨位)，在一定期限内(一月、一周、一天)的航班次数。[4]96因此，运力权也即指定承运人使用机型大小和经营班次数量的权利。对运力进行限制是确保航线盈利的重要手段，各国在双边航空运输协定中往往会根据实际情况，订立多种形式的运力确定条款，如事后审查、预先确定、自由决定等多种模式，国际民航组织也制定了相应的标准条款，对各国进行规范和指引。

3.运价权(pricing rights)

航空运价是指旅客、行李和货物运输的价格和适用这些价格的条件，包括代理服务和其他辅助性服务的价格和条件。*国际民航组织理事会于1978年3月8日通过的《双边协定标准运价条款》。在国际航空运输业，运价一直有着接受管制的传统，主要表现为三种模式：一是批准双轨制。运价需由两国航空运输主管部门进行明示或暗示批准，大多数双边航空协定采用此种模式；二是否定双轨制。除非两国航空运输主管部门予以否定，否则运价有效；三是起始地原则。对于有争议的运价，由航班起始地国行使运价否定的权利。

二、WTO航空立法内容

目前，WTO法律规定中直接涉及民航运输的内容主要有两块，一是GATS《航空运输服务附件》，二是与货物贸易相关的《民用航空器贸易协定》。其中，GATS《航空运输服务附件》中的相关内容与本文讨论的航权相关，该附件共分为六条：

第一条对附件适用范围做了原则规定，即适用于影响定期或不定期航空运输服务及附属服务的措施。各方需确认在GATS项下承担的任何具体承诺或义务不得减少或影响其他成员在《WTO协定》生效之日已生效的双边或多边协定项下的义务

第二条排除了附件及争端解决机制对于航权及与航权直接相关的服务的适用。

第三条明确了附件适用于三种航空运输服务——航空器的维修和保养、航空运输的销售和营销、计算机订座系统服务。

第四条要求成员方只有在(a)已承担义务或具体承诺，且(b)在双边及其他多边协定中的争端解决程序均已用尽的情况下，方可援引WTO争端解决程序。

第五条明确了服务贸易理事会应定期且至少每5年审议一次航空运输部门的发展情况和附件的运用情况，以考虑将GATS进一步适用该部门的可能性。

第六条是词语解释，对航空器的维修和保养、航空运输的销售和营销、计算机订座系统服务以及航权*对外贸易经济合作部国际经贸关系司所译《世界贸易组织乌拉圭回合多边贸易谈判结果法律文本》，法律出版社2000年版第310页中将其译为“业务权”，但在我国民航实践以及中国民航局的官方表述上，均将“traffic rights”称为“航权”。进行了解释说明。

由其具体规定可见，尽管GATS将航空运输服务纳入，但只有象征意义，对于航权这一核心内容以及其他一些重要领域，如地面代理服务、机场管理服务、空中交通管制服务等，均排除在外。

三、国际民航运输管理体制和WTO多边机制

航空运输服务的主体，一直游离在WTO多边贸易机制以外，有比较复杂的历史背景和现实原因，最重要的则需要从国际民航运输管理体制谈起。

(一)国际民航运输管理多边体制

国际民航运输一直都运行于一个极其复杂的法律网络当中，这个网络的核心就是1944年的《国际民航公约》(通称《芝加哥公约》)。《芝加哥公约》是当今世界公认的国际航空法的基础性和宪章性文件，以其为主体，辅以《国际航班过境协定》、《国际航空运输协定》等多边法律文件，共成为芝加哥公约体系。该体系所确立的领土主权、机会均等和非歧视、安全秩序、和谐合作等法律原则，贯穿于国际民航运输服务活动的始终。遵照《芝加哥公约》而设立的国际民航组织(ICAO)也在全球民航运输活动中充当着行业管理和协调者的角色，承担着安全标准制定和行业经济管理的重要职能。

(二)航权交换的双边机制

虽然《芝加哥公约》缔造了现代意义上的国际民航运输管理的多边体制，但在航权管理及交换上，其第6条规定：除非经一缔约国特准或其他许可并遵照此项特准或许可的条件，任何定期国际航班不得在该国领土上空飞行或进入该国领土，要求一国获得航权的途径是获得另一国的单独许可。换言之，双边谈判并在互惠(reciprocity)基础上进行交换成为获得航权许可最有效和最务实的途径。[1]64因此，在日后国际航空运输活动的发展中，航权交换的具体法律形式主要体现为双边航空协定，这种双边机制为各国普遍接受并积极实践。尽管上世纪70年代末以来，美欧逐步推动了“放松管制”、“天空开放”，以及一些区域性的航空运输自由化法律安排，这些都未对现行的双边机制带来实质性冲击。

(三)WTO法律框架下的航空运输多边体制

WTO提供了当今世界上规范国际经济和贸易关系最为全面的国际法律准则，它以经济全球化和贸易自由化为目标，鼓励全球性的货物贸易、服务贸易在国际大市场上自由平等竞争，积极推进国际经济的发展。1986年，将服务贸易纳入多边贸易体制的谈判——“乌拉圭回合”启动，国际航空运输作为服务贸易的重要组成部分，也受到了WTO各成员的关注。但是在国际航空运输业内，关于是否将航空运输尤其是将航权交换从现行双边体制中脱离，从而纳入GATS的调整范围，以进一步推进航空运输自由化，是存在一定争议的。1992年，国际民航组织曾召开过一次航空运输专题研讨会，会上，美国坚持将国际民航运输纳入GATS，实行“天空开放”，并在市场准入等问题上实行多边贸易自由化的体制，这一建议得到英国、荷兰、新加坡等国的支持。而澳大利亚、日本以及广大发展中国家则认为，GATS是外在地套给国际民航界的东西，并非从国际航空运输实践中演化发展而来的规则，在未经谨慎研究利益和风险的情况下，贸然采取航空运输市场准入等无节制的多边自由化是不恰当的，他们提出，在各国幅员大小各异、经济发展水平与实力悬殊的现阶段，仍应以保持芝加哥公约体系下的双边机制为宜[5]。1994年，国际民航组织召开了第四届世界航空运输大会，在此次会议上，各国达成广泛共识，对《芝加哥公约》的原则进行了重申，强调所有国家健康地、经济地经营国际航空运输、拥有均等发展机会，主张逐渐地、有秩序地在市场准入等问题上进行变更，并同意现行几种体制并存的做法，提出经济发展水平相当的各国，在区域范围内可订立区域多边自由化协议，具有推动航空自由化的作用，但在经济发展水平悬殊的各国之间，现阶段仍要实行双边条约体制[6]。

这种共识和意见，最终体现在了GATS文件中，根据其航空运输服务附件的规定，该协定目前不适用于航权(包括航线权、运力权和运价权)，目前也不适用与航权的行使直接有关的服务，但适用于航空器修理和维护、航空运输服务的销售和营销以及计算机定座系统这三项。据此，WTO虽然首次将航空运输服务纳入了多边贸易体制的轨道，但在现阶段是排除了航空运输市场准入中最为重要的要素——航权的适用。

四、WTO与ICAO、IATA

除了管理上的多边体制和实践运营中的双边机制外，民航运输服务无法完全纳入WTO体制还有一个重要原因，就是国际航空运输有其自己比较完善的管理机构和行业组织。

(一)国际民航组织(ICAO)

国际民航组织(ICAO)是根据1944年《芝加哥公约》建立起来的国际组织，也是联合国的一个专门机构。*按照《芝加哥公约》第64条的规定，临时国际民航组织于1946年9月30日与联合国签订了成为联合国专门机构的协定。该协定经联合国大会与国际民航大会批准后，于1947年5月13日起生效。根据其宗旨，ICAO是世界民航领域唯一的官方权威机构。依照《芝加哥公约》第47条，其“在缔约各国领土内应享有为履行其职能所需的法律能力。凡与有关国家的宪法和法律不相抵触时，都应承认其完全的法人资格”。

ICAO的组织机构包括：

1.大会：是《芝加哥公约》全体缔约国、在每国一票表决权的条件下，ICAO的主要机构，其特征与职能类似于联合国大会。[85]

2.理事会：是向大会负责的常设机构。它不仅是ICAO的行政管理机构，也是立法机构、准司法机构和监督机构。它的立法职能主要体现在，有权制定并修正有关国际民航运输的国际标准和建议措施，作为《芝加哥公约》的附件。准司法权主要体现在，可对一些争议和违约进行处理。根据《芝加哥公约》第18章“争端和违约”中的第84条至第87条，理事会具有相当大的准司法裁决权，当遇有所涉问题时，理事会有权依照相关公约或双边协定进行裁决和处理。监督职能则体现为，各国应当将所缔结的航空协定向理事会进行登记，理事会应当征集、审查并出版关于民航运输发展和国际航班运营的各类资料，以及各缔约国的航空公司均应向理事会报送运输报告、成本统计和财务报告等。

3.执行特殊职能的附属机构。主要包括航行委员会、航空运输委员会、法律委员会、财务委员会和航空运输服务联合保障委员会、非法干扰委员会等，各委员会各司其职，履行各自专门的职责。

4.秘书长和秘书处。秘书长和秘书处作为ICAO的常设职员，主要协助各种会议的会务准备和召开组织工作。

(二)国际航空运输协会(IATA)

IATA属于民间机构，但其在国际民航运输领域的权威性仅次于ICAO，是各国经营定期航班的航空公司的行业组织。这个协会除其行业活动外，还在确定国际航空运费问题上发挥着特殊的重要职能。[4]91IATA的运价协调程序是一种航空公司之间的谈判，涉及客运价和货运价的水平和条件以及中间人的报酬，谈判制定和通过的决议须上报政府批准后方具有法律效力。[3]210

(三)WTO与ICAO、IATA

WTO未来是否能在航权等国际民航运输的核心领域进行实质性渗透，一定程度上也取决于WTO如何与ICAO、IATA等国际民航管理专业机构进行有效的关系协调。与其他服务贸易领域不同，国际航空运输领域的管理机构和行业组织比较完整和规范，既有国际法基础，又在长期的国际合作和交流中树立了较高的权威，业内信赖度和依赖度很高。因此，在国际航空运输服务业内，对于WTO是否有能力解决所有问题，在贸易领域取代或弱化ICAO、IATA这些专业组织的作用，还缺乏共识。此外，有些ICAO的成员国还不是WTO的缔约方，如何妥善处理这些国家在国际航空运输事务中的权利义务，也是现实存在的问题。

五、将航权纳入WTO多边体制的分析

从国际法层面，对于将航空运输服务主体，尤其是航权，是否纳入WTO多边体制的探讨一直有一种倾向，即国际贸易法领域对此的研究比国际航空法领域更热，此外，从WTO运行角度看比从航空管理角度看更为积极和乐观。很多文章中，也都谈到了GATS定期评审机制和GATS2000谈判对于推动WTO在航空运输领域扩大适用方面的积极作用，以及美欧“航空自由化”、“天空开放”等，会促进WTO更深入地涉及航空服务贸易领域。但是现状是，自世纪之交至今，十几年来，GATS对航权依旧没有实质性介入，将航权纳入WTO多边体制还存在诸多困难和挑战。

(一)理论障碍

国际航空运输活动是建立在比较完整的、以《芝加哥公约》为核心的多边管理体制之下的。《芝加哥公约》开宗明义就强调了国际航空运输的主权原则，这一原则基本贯穿于该公约的所有条款中。根据国际法理论，主权是国家具有的独立自主地处理自己对内和对外事务的最高权力。[7]国家领土是指隶属于国家主权的地球表面的特定部分。[8]领空是指国家陆地领土和领海的上覆空气空间，是国家领土的重要组成部分，国家对其享有完全的排他的主权，也就是国家的领空主权。[9]因此，在国家领空主权原则的支持下，各国均将进出本国的民航运输活动作为重要的经济资源加以经营和管理，不约而同地将航空运输权利视为国家经济主权的重要组成部分。航权实际上已成为国家主权在国际航空运输活动中的具体体现，是国家主权在民航经济领域的最具体、最直接的表现形式。

因此，航权的交换，对于地面国而言，是一种领空主权的“让步”(concession)或称为“特许”，也就是允许外国航空器进入本国领域从事业务活动的“让步”或“特许”；而对于从事国际航空运输的航空器所属国而言，则是从外国得来的一种“特权”(privilege),也可以视为本国航空器在外国领域的一种“自由”。[10]这种自由，只能限于双边或区域多边，很难在发展广度、深度差异性极大的全球范围内实现全面自由化。

(二)实践困难

1.航权交换的双边机制目前难以全面取代

航空资源是国家的战略资源，通过双边安排，各国可以更好地保护国家利益，同时，可以通过排除其他国家航空公司的市场准入来保护本国航空公司的利益。这是《芝加哥公约》第6条赋予缔约国的权利。这种保护主义观念在航空业的蔓延，不仅局限在发展中国家的航空公司，还涉及很多认为应保护其在市场中合理份额的大型航空公司。[16]美国在GATS2000提交的意见中也表示，目前国际航空运输方面传统的互惠谈判机制以及发展迅速的双边协定的签订是成功的，WTO制度对此所能做出的最大贡献就是维持这种机制的存在和发展，并且让它们发挥出潜力。相反，将其纳入GATS谈判只能起到适得其反的效果。[12]

2.WTO的一些原则很难直接套用于航权交换活动

比如最惠国待遇原则，要求一国给予另一国的优惠自动给予其他成员国，而不论该其他成员国是否提供同等的优惠，这就可能使各国相互提供给对方的待遇产生不平等。而在航权交换领域的一项传统规则就是，航权交换应当建立在互惠基础上，成员国不可能接受其提供给另一国航空公司的待遇高于该另一国提供给它的航空公司的待遇，这会使得本国航空公司在竞争中处于不利地位。又比如市场准入问题，航权交换本身就是一种市场准入，GATS的目标之一就是取消限制，使贸易更加便利化和自由化，而这一许可的限制在现行航权交换领域是不可能取消的。因此，有学者称，国际民航运输业每天的实践与GATS目标之间的不同使得将航权纳入GATS更加困难。*Angela Cheng—Jui Lu,International Airline Alliances: EC Competition Law/US Antitrust Law and International Law and Internation.al Air Transport,Kluwer Law International,2003,p.294.

3.发展中国家普遍反对和担忧

航空运输作为运输服务贸易，它所带来的客货资源，对一国有着巨大的经济利益。航空技术落后、空运实力差的发展中国家自然会尖锐发对在航权交换领域实行全面自由化，以避免本国航空资源被航空大国、航空强国所占有的危险。为了保证国际民航业的发展在一个安全、受保护以及经济上可承受的范围内和广泛理解的基础上进行，发展中国家希望由ICAO继续扮演政府间国际组织的角色，处理有关航空业发展的所有事物，以保护发展中国家的利益。与其一味扩大GATS在国际航空运输领域的适用范围，不如先取消对损害发展中国家利益的种种行为的豁免。*Economic Commission,Oberservations on the Present Proposal foe Extending the Appendix on Air Transport Services in the WTO’s GATS,Presentde by Cuba.国际民航组织大会第36届会议材料(2007年9月18日—28日，蒙特利尔)(36 Session of ICAO Assembly)Doc.No.:A36—WP/281.

(三)对未来的期许

综上所述，将航权纳入WTO多边体制框架，意味着在航空运输领域实现多边自由化，这对于航空运输这个相当敏感的贸易领域来说绝非易事。另一方面，WTO作为当下全球最有效的贸易自由化组织体，以航权为核心的国际航空运输主体若长期游离于其外，对于全球民航发展，尤其是对该产业的技术发展、有序竞争和开放也会带来阻碍。因此，尊重航空业的行业发展规律和自身特点，寻找合适的渠道，制订适当的策略，逐步有序地扩大GATS《航空运输附件》的适用范围，不断加强WTO与IACO、IATA的合作和协调，有效平衡航空大国与小国、航空强国与弱国之间的航空政策和航空利益差异，在航权领域变通适用最惠国待遇、透明度原则等，仍是需要我们从贸易领域和民航领域共同长期研究和探讨的课题。

参考文献：

[1]董箫.航权交换研究[M].北京：知识产权出版社，2010：1.

[2]对外贸易经济合作部国际经贸关系司.世界贸易组织乌拉圭回合多边贸易谈判结果法律文本[M].北京：法律出版社，2000：310.

[3]唐明毅.现代国际航空运输法[M].北京：法律出版社，1999:169.

[4]赵维田.国际航空法[M].北京：社会科学文献出版社，2000：96.

[5]R.Ebdon.A Consideration of GATS and Its Compatibility with the Existing Regime for Air Transport[J].Air and space law,1995.

[6]http://www.icao.int/cgi/goto-m.pl?icao/en/trivia/ass-sess.htm.

[7]周鲠生.国际法(上册)[M].北京：商务出版社，1981.

[8](英)詹宁斯，瓦茨.奥本海国际法(第1卷第1分册)[M].王铁崖等,译，北京：中国大百科全书出版社，1995：3.

[9]周忠海.国际法[M].北京：中国政法大学出版社，2007：357.

[10]沈海涵.我国空运航权研究[M].台北：黎明文化事业公司，1994：6.

[11]R.I.R.Abeyratne,World Competition in Commercial Aviation ever Fit into the World Trade Organization?[J].Journal Air Law and Commerce,1996(61).

[12]李国安.WTO服务贸易多边规则[M].北京：北京大学出版社，2006：345.

(责任编辑：李潇雨)

The Analysis of Possibility of Traffic Rights Incorporated into WTO Multilateral System

ZHANG Yan,ZHANG Guang-jie

(East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042，China)

Abstract:Although the WTO multilateral trading system has made noticeable achievements in liberalizing air service and traffic rights,the most crucial element in international air transport service has not been applied by GATS.The exchange of traffic rights is always characterized by protection and restriction.Following the successful deregulation of its civil aviation in 1970s,the U.S.began to export Open Skies policy.On 30 April,2007,the U.S.and the EU signed an Open Skies Agreement,which strengthened the path-dependence of air transport services liberalization,but eventually not change bilateral mechanism of traffic rights.In addition,civil aviation industry holds that GATS is not the rules developing with the industry.There is a long way to apply the measures of traffic rights in to WTO.

Key words:international air transport; traffic rights; WTO; bilateral mechanism; multinational mechanism

收稿日期:2016-01-10

作者简介：张焱，女，华东政法大学研究生教育学院博士研究生;张广杰，男,华东政法大学研究生教育学院博士研究生，日本冈山大学访问学者。

中图分类号：D920.4

文献标识码：A

文章编号：1008-2603(2016)02-0067-06