严密性原则检视下的部门预算编制——基于某行政单位的分析

顾德瑞,陈　敬

(1.武汉大学 法学院，湖北 武汉　430072；2.湖北省黄石地方税务局，湖北 黄石　435000)



严密性原则检视下的部门预算编制
——基于某行政单位的分析

顾德瑞1,陈敬2

(1.武汉大学 法学院，湖北 武汉430072；2.湖北省黄石地方税务局，湖北 黄石435000)

摘要：部门预算作为公共预算的组成部分，在整个财政管理中占有极为重要的地位，对于实现公共资源特别是财政资金的优化配置，起着关键性作用。做好部门预算，是行政事业单位完成工作规划更好地服务广大人民群众的有力保障和重要支撑。作为预算原则之一的严密性原则，是控制部门预算过度膨胀的法器。结合严密性原则的要求，考察某行政单位预算编制工作的实际情况，着眼于其编制中存在的问题，分析问题，解决问题，以期将严密性原则贯彻到整个部门预算编制的过程中，推动部门预算制度的完善。

关键词：严密性原则；部门预算编制；控“权”

一、问题的提出

2013年财政部驻某省专员办根据工作安排对10个省直预算单位的预算执行情况进行抽查,抽查情况表明,结转结余现象普遍存在，而且数额较大，影响了财政资金使用的效率。抽查的10个单位全部存在年末结转结余问题，少数单位的结转结余金额占当年总收入的15%以上。[1]据经济之声报道，截至2014年10月，全国财政预算还有4万亿没花完。最新披露的10月财政收支显示，1到10月，全国财政支出大约11.4万亿元，完成预算74.2%。也就是说，2014年预算支出还有四分之一没有花掉。[2]根据财政部的数据显示，2015年前三季度全国财政支出约为12万亿元，而全年的财政支出预算17万亿元之多，这意味着第四季度要多花掉超过1万亿元。是出现全国范围的“年底突击花钱”现象，还是出现巨额的结转结余现象，有待我们进一步关注。

“年底突击花钱”或是“预算结转结余”现象由来已久，备受人们关注和诟病。“年底突击花钱”现象的存在、预算单位的结转结余情况反映着一个单位预算编制的质量如何。如此大范围、大数额、高比例的结转结余现象，说明我国预算编制的质量不高，甚至可以说是粗制滥造。“预算是确保政府机构的支出符合立法意图和法律限制的最重要制度工具之一。因此，公共预算制度具有很强的限制性。”[3]“编制预算，其核心是一个决定需要筹资多少、支出多少的过程。”[4]《预算法》第1条*《预算法》第1条：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”开宗明义地表明了预算法的目的在于规范政府收支行为，强化预算约束，而普遍存在的“年底突击花钱”或是“预算结转结余”现象，对于政府的收支行为，尤其是支出行为到底有多大程度的约束力，值得我们进一步反思。本文试图从部门预算编制的视角切入，探究其中的缘由，强化预算的约束力，并结合严密原则的要求，完善部门预算编制。

二、严密性原则嵌入部门预算编制的缘由：控“权”的缺位

“与公共财政相适应，预算在凸显其‘公共性’的同时，更多地表现出‘权力性’。践行民主财政，实现人民对政府的控制，是现代预算制度的必然要求。”[5]“政府无论从事建设，或对人民提供服务，均须事先拟定计划妥筹财源，以期顺利推展。基于财政议会主义乃至财政民主主义立场，无论财政收入、支出、管理及营运等作用，均有服膺议会统制、受民选代议士监督过问之必要。”[6]然而，在世界大多数国家包括我国在内，预算编制都是由政府主导的，在这一阶段，立法机关和司法机关根本无法涉足，民众也很难参与。在我国台湾地区有司法概算独立以及立法概算独立之实质受尊重的情形[7]132，而大陆地区并没有类似的制度对此加以保障，反倒是行政机关在一定程度上控制了立法机关和司法机关的财源，这种过分强调政府对预算控制而忽视议会主权和民主监督的做法违背了预算的宪法精神[8]，不利于预算民主的实现。

对于部门预算编制而言，其严格实行“二上二下”*“一上”：部门编报预算建议数，“一下”：财政部门下达控制数，“二上”：部门上报预算，“二下”：财政部门批复预算。的编制程序，由于缺乏科学的支出评审制度，财政部门只能以设定限额的方法控制各预算执行部门报“天书”，这很容易使预算管理改革回到基数法预算的老路上，而限额指标的确定目前只是财政部门一家核准，各预算执行部门仅仅是站在自身立场上讨价还价，人大等监督机构也被排斥在部门预算编制过程之外，只能在审批环节面对拟定好的预算草案，至于社会公众的参与则更没有形成必要的机制。因此，部门预算编制的科学性极易遭到质疑，很难得到社会各界的普遍理解与支持，难以形成社会共识。这也直接导致了部门预算编制缺乏社会公众意愿的真实关切，无法避免部门利益凌驾于社会利益之上的现象的出现。[9]也就是说在部门预算编制的过程中只有行政机关“一家独大”，权力几乎不受任何制约，处于一种真空状态。

在现有的政治生态和制度体系下，部门预算编制阶段，立法权、司法权、民众参与权对行政权的制约是严重缺位的。面对行政机关为部门预算编制铸起的“铜墙铁壁”，如何打开一个“缺口”，保障部门预算编制的科学、合理与有效就成为一个无法回避的问题，而严密性原则可以担此重任。“严密性(genauigkeit)原则是与编制预算相关的原则，要求在编制预算之际，尽可能正确地估算预计的收入与支出。换一个视角来理解，可以认为该原则是要求尽可能减少预算与决算的差距。”[10]即，“编制预算时，在可预见的限度内尽可能正确的估算会计年度内之收支，使预估与结果之间的落差最小。”[7]42其本质在于满足政府实际需要的基础上，严格控制财政支出的规模，进而约束国家权力，保护公民的财产权。提及严密性原则，人们更多将其作为预算的目标，并认为其遥不可及。但严密性作为预算编制的原则，有其必要性和可行性，并具有十分重要的现实意义。预算编制如不严密、精确，严重时将使立法机关之审议陷入空洞化与形骸化，并使法定预算丧失应有之约束力。[7]42对于部门预算而言，严密性原则可以起到制约行政机关预算编制权，控制部门财权过度膨胀的效果。当然仅仅依靠单一的原则孤军奋战很难达到有效制约行政机关权力的效果，而原则是可以通过制度被实践的[11]。所以，必须将贯彻严密性原则的各项措施制度化，建立相应的配套规范，通过制度化和配套规范来保障严密性原则实现控权的目的。正如前面所述，严密性原则嵌入部门预算编制最重要的原因在于，部门预算编制阶段，制约行政权力各种权力(利)和控制“行政权力”的各项手段是严重缺位的。

三、严密性原则检视下的部门预算编制：以某行政单位为分析样本

严密性原则作为一个重要标尺，可以通过它发现部门预算编制中存在的种种问题，衡量部门预算编制的效果。本部分主要以某行政单位为分析样本，借助严密性原则这一分析工具，发现部门预算编制中存在的问题。某行政单位的部门预算主要分为向上级上报的本级预算和下属单位编制的各单位预算。该行政单位按照上级的工作安排，每年年底开始编制下一年度的本级部门预算，至次年四月份完成整个预算的编制上报，期间经历“二上二下”*“二上二下”是指预算的编制需经过“第一次上报上级—上级下达控制数—第二次上报上级—上级下达批复”这一流程。的编制过程。在编制本级预算一上的同时，下属各单位开始编制下一年度的预算，同样按照“二上二下”的流程向市局报送。该行政单位在上级二下确定的市本级预算总数范围内，确定下属各单位的预算。

(一)部门收入来源不确定

某行政单位的预算收入来源大体可以分为两部分，一部分是上级单位的拨款，大约占预算收入的20%左右，另一部分是同级政府的财政拨款，其中地方财政拨款大约占预算收入的80%以上。由于本级政府的财政拨款与当年完成的工作任务相关，只能在该年度终了时才能确定该年度工作任务的完成情况，而某行政单位编制其部门预算的时间要早于该时间，所以不能较为准确地对本级政府的财政拨款进行预估，同时还需与财政部门沟通协调，并没有用预算的形式将其制度化，大大削弱了预算的效力，造成部门实际超预算支出或预算与决算脱节等问题。

(二)缺乏合理的核定标准

首先，人员核定标准有争议。该系统本身存在大量的劳务派遣人员，编制预算时对这些人员是否应加以考虑，如果加以考虑，应当采用哪些科目，并无确切的标准。其次，现行的核定标准一定程度上仍然采用了基数法。20世纪80年代末至90年代中期，我国就在部分省级财政如安徽、河南、湖北、云南以及深圳等地区开始试行零基预算制度，但该行政单位对各下属单位预算的核定，有相当部分是在承认各下属单位以前年度支出事实的基础上，根据历年的决算数据倒推出来的。第三，上级下发的核定标准，由于对基层单位的现实情况缺乏全面深入的了解，某些项目的标准与实际脱节，不符合基层单位现实需要。这样的核定标准，由于不是根据各单位实际需要计算出来的，没有充分考虑到影响预算收支规模及其变动的诸多因素，因此无法真实反映单位的职能大小和权责轻重，也不能反映出各单位需要和实际耗用的真实水平，缺乏科学性和合理性，还有可能导致各单位受到不公平的待遇。

(三)科学评审机制缺失，项目支出编制混乱

“当前，我国预算资金拨付的无偿性和稀缺性的特征仍十分明显，项目支出能够达到什么样的绩效，如何考核，项目拨款与支出绩效之间是否存在必要的激励关系等问题还没有在项目立项和审批中得到充分的重视并建立完善的评审制度。加之，预算执行单位和财政部门都缺乏项目预算管理的相关经验，虽然目前财政部门和预算执行单位相继建立了各自的项目库，但由于缺少科学的审核程序和评审办法，没能够真正发挥遴选、排序、审查的应有作用。”[9]以某行政单位为例，首先，不论是向上级上报的预算，还是下属各单位向本级上报的预算，都经常实行“编天书”的方法，进行“模糊化”处理，有意使审批者看不明白，难以掌握全局。编制预算时，有时随意夸大项目的规模，随意编列项目，扩大预算支出数额；除此之外，对于各项目的实施依据、实施内容、具体开支标准以及最终的实施效果也缺乏认真细致的论述，使得在预算执行时缺乏相应的依据。其次，对项目的支出编制比较粗糙，质量低下。项目的支出编制没有按照要求细化到具体的支出方向，比如信息化建设、维修经费等预算只是确定预算总数，没有细分到商品采购、劳务支出等具体的经济分类，给单位留有很大的调剂空间。

(四)主观认识上存在误区，预算编制参与度不高

首先，各单位对预算本身的认识存在误区。很多单位对于部门预算的认识还仅仅停留在“要钱”阶段，“多立项多要钱”的预算编制思想泛滥，争着上项目、跑项目，项目支出预算编制的主观随意性比较大[9]。简单地说，就是为了多获取财政资金而编制预算，没有考虑预算的科学性、合理性和有效性，存在搞政绩工程、搞形式主义，应付上级检查，为了预算而预算等现象。在这种情况下，预算编制部门难以调动各个职能部门积极参与，更没有条件对预算项目进行必要的调研、论证，使预算无法发挥应有的作用。其次，各单位对预算编制的重视程度不够。基层预算单位普遍认为部门预算编制属于财务部门的工作，不愿意参与，使得预算编制的参与度极低，造成编制部门预算时无法及时收集到相应的基础信息资料，无法根据本单位、本系统事业发展规划合理地编制部门预算，而只能凭借以往编制的经验，结合往年的财务决算数据资料进行大体的估算，或象征性地征询各业务部门的意见，进行粗略测算。这严重影响了部门预算编制的科学性和合理性。

四、严密性原则无法嵌入部门预算编制的原因探讨

通过严密性原则的检视，我们发现部门预算编制存在着诸多问题，这些问题的存在严重影响了部门预算的科学性、合理性和有效性。这也说明了严密性原则并没有在部门预算编制过程中得到很好的贯彻和落实。到底是什么原因，阻碍了严密性原则嵌入部门预算编制？也许规范体系的缺乏、政府部门的双重目标取向、政策过程与预算过程的分离等可以解开这一谜团，解答我们的疑惑。

(一)规范体系的缺乏

《预算法》中涉及预算编制的总共有 16条，其中涉及部门预算编制的有5条，对部门预算编制的时间(31条)、要求(32条、36条、37条)、结转结余资金的处理(42条)等进行了规定。虽然部门预算编制承载着诸多技术因素，但不能仅仅依靠纯技术手段来规制部门预算编制，而置一些重要的原则和制度而不顾。《预算法》作为规制预算的法律，其应对部门预算编制的原则、主体、内容、程序等部门预算的核心内容加以规定，但事实上其并未对这些内容予以呈现，作为预算编制最重要原则之一的严密性原则也未曾提到，也就是说严密性原则并未入法，没有法律上的约束力。《预算法》第37条第2款规定：“各级预算支出的编制，应当贯彻勤俭节约的原则，严格控制各部门、各单位的机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出。”财政部关于编制中央部门预算的通知(2010-2015)中都强调厉行节俭。所以，不论从法律层面，还是从规范性文件层面都强调部门预算编制应当贯彻勤俭节约，勤俭节约是中华民族的传统美德，充其量是一个道德要求，虽然写入了《预算法》，在规范性文件中也多次强调，但其缺乏适用于预算的理论基础和历史渊源，不具有实质的约束力。而严密性原则是预算的内置性原则，既有理论上的依据，又有重要的现实意义。其不仅能够促进部门预算编制科学、合理、有效，而且能够切实反映各个部门的实际需要。通过以上分析可知，到目前为止，严密性原则还只停留在理论层面，而没有规范体系保障其实现。因此，在政府部门编制部门预算时，根本不会考虑它的适用。

(二)政府部门的双重目标取向

人民通过代议制审议的形式赋予政府财政资金，在于促进社会福利最大化，作为具体执行的各职能部门应当服务于这一目标的实现。然而政府部门也存在着自身的部门利益，有着部门利益最大化的冲动。[12]在社会福利最大化和部门利益最大化的双重目标取向下，很可能导致政府部门的政策摇摆不定，影响部门预算编制的进程和质量。再者，“与人类的欲望相比，资金总是稀缺的，因此预算变成了资源分配的机制”[13]。政府部门作为一个利益主体，在部门利益最大化的驱动下，很可能将预算编制仅仅作为获取更多财政资金的手段。

(三)政策过程与预算过程的分离

“在不同的国家，政策过程与预算过程之间的整合程度与整合方式都是不一样的。只有在政策过程和预算过程高度整合的情况下，资源配置才有可能取得效率。如果政策过程完全不受预算过程约束，那么，政策制定者在制定政策时就可以完全不考虑政策成本。反之，如果预算过程完全不受政策过程的约束，那么政策就无法落实，资金的分配就会完全不受战略计划的引导并陷入混乱，稀缺的财政资源或许就不能被配置到那些社会最需要的方向上去。在两这种情况下，资源的配置效率都很难提高。同样地，只有在政策过程和预算过程是高度整合的情况下，对支出总额的财政控制才能实现。如果政策制定完全不受预算过程的约束，那么，政治家在制定政策或者法律时就不会认真地考虑政策或法律的成本。在这种情况下，公共支出的膨胀就是不可避免的。”[14]再者，政府制定短期预算，无法对政策和计划的长期成本进行统筹考虑，也无法对政策作出回应。[15]

党作为国家政策的主导者，其作出的决定或者决议，决定着国家未来一定时期内的发展方向。近几年来，中国共产党中央委员会每年大约在11、12月召开，指引着国家发展的大方向，国务院据此制定各项政策，各个部门制定具体实施方案。然而，部门预算的编制与政策制定在步调上不一致，各个部门在编制部门预算时无法判断未来的政策走向，并据此调整相应的预算。如，2013年11月9日-12日召开的十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，全会提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理体制”。这表明了中央加大保护环境的决心，相应的，投入到环境保护中的财政资金也会加大。然而根据《财政部关于编制2014年中央部门预算的通知》(财预〔2013〕77号)，2013年7月31日前，部门编报预算建议数；2013年10月25日前，财政部根据国务院审定的中央预算(草案)确定分部门预算分配方案，向各中央部门下达预算控制数；2013年12月10日前中央部门根据财政部下达的预算控制数，编制部门预算草案上报财政部；财政部自全国人民代表大会批准中央预算之日起30日内，批复各中央部门预算。根据这份通知，环保部门在编制部门预算建议数时是根本无法预知这一政策，即使在全会召开后环保部门有意增加预算支出，而在10月25日之前，财政部已经下达了控制数，该控制数的下达日期也在十八届三中全会之前，环保部门只能在控制数内编制其部门预算。如果严格按照部门编制的预算额度执行，极有可能导致中央的政策大打折扣，甚至无法落实。如果大幅调整部门预算以切实落实中央的政策，会导致政策制定不受预算过程的约束。因此，无论出现哪种情况，都将会导致政策过程与预算过程的分离，进而阻碍严密性原则的实现。

五、严密性原则视域下的部门预算编制改革

当前政治生态和制度体系下，部门预算编制的质量很大程度上决定了部门预算执行的效果。所以对部门预算编制必须给予应有的重视，才能从源头上保证整个预算的品质。预算的本意在于限制行政权力，在其他权力无法涉足不能形成有效制约的部门预算编制阶段，要想限制政府的权力，必须引入严密性原则，通过严密性原则达到控“权”的效果。美国联邦政府的部门预算编制除了一个部门一本预算之外，还具有以下特点：各项资金的预算安排都说明具体的法律依据，反映具体人员数据，反映预算授权和支出责任。[16]虽然美国的政治生态和制度体系与我国存在着较大的差异，但这种有理有据、公开化的部门预算编制有利于推动我国部门预算编制的规范化、科学化，体现了预算民主，值得我们借鉴。

(一)构建严密性原则的规范体系

在《预算法》中明确包括部门预算编制在内的预算编制应当遵循严密性原则，为严密性原则的实现提供法律上的依据。在涉及预算编制的行政法规、部门规章以及规范性文件中强调贯彻严密性原则的重要性，规制预算编制的规范朝着有利于严密性原则实现的方向设定，建立一套多位阶、全覆盖、高效率的规范体系，实现严密性原则与相应规范之间的交互融合。

(二)建构保障严密性原则实现的各项机制

1.加强收支管理，实行综合预算

坚持综合预算，统编预算收支，政府各部门应加强与财政部门的联系，逐步建立科学、合理的经费拨付机制，使财政部门对政府部门的经费拨付能够实现制度化，改变以前“讨价还价、口头约定”等不规范的方式，提高财政资金安排的准确度，使财政资金真实、公平、有效地分配，防止出现虚报虚列，有名无实，确保预算收入的真实性、完整性和合法性。按预算规程先有预算、后有支出，对于支出应根据综合财务以及项目发展的轻重缓急，按“收支两条线”原则统筹安排。

2.建立合理的核定标准，切实推行零基预算

各单位编制收入预算时应根据核定标准进行测算，实行彻底的零基预算。在掌握本单位实际情况的基础上，制定科学的符合实际支出标准的预算定额，加强预算编制的调查论证，对所有预算项目进行科学排列，安排支出。同时，要充分统筹财力与行政事业发展，将定员定额建立在较为可靠的财力基础上，兼顾需要与可能，量入为出、量力而行。通过对预算单位实际开支水平的定性分析、定量对比，特别是对于低标准和无标准的支出项目进行深入调查与分析，在兼顾工作需要、财力可能及可操作性的基础上，逐步建立起部门分类准确、档次划分相当、支出水平趋同、支出项目详尽以及定额量化科学的支出标准体系。在编制支出预算时，也要结合政策性因素和管理性因素，实事求是地核定编制，使预算单位人与物的配置在财力许可范围内实行高效化。

3.建立项目库，完善项目预算管理机制

一是合理区分基本支出和项目支出。不但要对内容做出明确定性，而且要依照科学的方法制定定量标准。既要考虑日常公用经费定额的大小，也要考虑列入项目支出的内容不至于细碎，从而增加预算执行的难度。二是要细分项目类型，建立合理的项目排序规则，分清轻重缓急。各单位在项目申报前要进行可行性论证，除因重大政策调整或不可预见等因素而发生的临时性项目外，正常项目均应实行滚动项目预算。三是加强项目支出的论证审核，避免执行追加。预算单位应当健全项目审核资料，加强考察论证，从而为预算编制、审查监督机制的建立奠定基础，与此同时，财政部门应当建立科学的支出评审制度。

(三)政策过程与预算过程的无缝对接

我国台湾地区“预算法”第32条规定：“各主管机关遵照施政方针，并依照‘行政院’核定之预算筹编原则及预算编制办法，拟定其所主管范围内之施政计画及事业计画与岁入、岁出概算，送‘行政院’。”这说明在我国台湾地区，其预算编制是严格依照其“施政方针、施政计划以及事业计划”，预算过程与政策制定的步调基本一致。为了解决预算过程与政策制定分离带来的一系列问题，我们应该把握好预算编制的时间节点，合理安排预算编制每个阶段的时间，既以充裕的时间保证预算编制的质量，也要注重提高预算编制的效率[17]，实现政策制定和预算过程的高度统一。

(四)建立健全部门预算编制程序

“预算正当程序促使公民、国家机关在程序的规范中合理行使权利(力)，从而实现权利与权力的动态制衡。”[18]而健全的部门预算编制程序可以有效地规范政府部门的预算编制权，实现公众参与权对预算编制权的制衡。

1.增设编制说明程序

编制说明程序是指政府部门在编制部门预算时，应当对各项资金的预算安排都说明具体的法律依据和理由，对重大支出项目应当予以重点说明的一种制度安排。其意在通过说明程序保障部门各项资金的安排都有理有据，防止预算编制权的恣意行使、“虚报虚列、有名无实”等套取预算资金现象的发生。

2.大力推进参与式编制

各单位对于部门预算编制应当给予应有的重视，将这项工作作为单位工作的一个重点，同时要与财政部门积极地进行协调与沟通。另外，应当转变基层单位对于部门预算编制的观念。部门预算编制不仅仅是财务部门的工作，而是整个系统或者单位内部各项资源的最优整合，它的系统性要求各个单位共同参与，广大干部职工也应积极参与到预算的各个环节中来。另外，“在预算编制过程中充分吸收公众参与决策,实现财政决策参与主体的多元化,是现代社会的发展趋势。”[19]条件允许的情况下，通过召开预算编制咨询会等方式，引入公众的参与。

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(责任编辑：李潇雨)

Departmental Budget Establish under the View of Tightness Principle——Analysis Based on a Administrative Unit

GU De-rui1,CHEN Jing2

(1.School of law,Wuhan University,wuhan 430072,China;2.Hubei Provincial Huangshi Local Taxation Department,Huangshi 435000,China)

Abstract:As one public budget component,department budget takes great position in the whole financial management,and has key function in the realization of public resource optimization.To have fine departmental budget is the effective protection and important support of administrative units to accompolish work plan and better service for mass people.Tightness principle,as an important budgeting principles,is the adder to control departmental budget excessive expansive.In accordance with the requirement of budget establishment in one administrative unit,focus on its budgeting problem,to find the related problems and its solutions,with the expectation to carry out and make departmental budgeting rule perfect.

Key words:tightness principle; departmental budget establishment; control power

收稿日期:2016-02-20

基金项目：武汉大学税法研究中心和黄石地方税务局合作课题“税收管理现代化”(项目编号：250000568)。

作者简介：顾德瑞，男，武汉大学法学院博士研究生。

中图分类号：D920.4

文献标识码：A

文章编号：1008-2603(2016)02-0061-06