破解城市养老服务业之困局的路径选择——以泉州市为例

谢丹妮

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)



破解城市养老服务业之困局的路径选择
——以泉州市为例

谢丹妮

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

摘要：随着我国步入老龄化时代，养老问题一直是各级政府和全社会关注的焦点，城市养老服务业在发展的同时也面临着巨大的挑战。早已进入老龄化社会的泉州市，在发展养老服务业方面取得了显著成效，但在政府扶持、机构养老服务和社会力量参与方面仍存在诸多困境。破解城市养老服务业之困局需要多方共同努力，要以统筹规划推进“精准扶老”，以资源整合推动“社会化养老”，以技术创新实现“智慧养老”，以实践创新探索“医养结合”。

关键词：人口老龄化；城市；养老服务业

党的十八届五中全会强调“十三五”时期将完善和加快发展以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务业。我国已进入老龄化社会，养老问题日益显现，传统的养老服务业正面临着前所未有的挑战。养老制度保障不健全、城乡养老资源差距大等影响着城市养老服务业的稳定发展。在老龄化程度不断加深的背景下，泉州市各级政府重视老龄化现象，创新养老服务模式，推动全市养老事业的有序发展。养老服务业在发展的同时，也面临着一系列困难。笔者以泉州市为例，对其养老事业的实践进行检视，以期为破解养老服务业之困局提供可借鉴的方法。

一、泉州市养老服务业取得的主要成效

随着计划生育国策实施效果的逐步显现和人口平均寿命的不断延长，人口老龄化形势日趋严峻，养老问题已成为国家和社会必须面对和亟需解决的难题。养老问题不应只停留在物质赡养层面，还应延伸至生活照料、医疗康复、紧急救助和精神抚慰等层面。发展城市养老服务业，建立一套完备的养老服务体系就成为解决养老问题的有效举措。截至2014年末，泉州市60周岁以上的本地户籍人口有88.6万人，占全市户籍人口总数的12.37%[1]。可见泉州市已进入老龄化社会。面对人口老龄化不断加剧而衍生出来的各种社会问题，市政府大力发展养老服务业，在整体规划、资金扶持和人才培养等方面已取得了显著成效：养老服务更加到位，养老保障更有力度。

(一)养老服务业的政策法规不断健全

与过去相比，泉州市制定相关政策的方向和目标逐渐明晰。自2011年以来，泉州市先后出台了《泉州市人民政府关于推进居家养老服务工作的贯彻意见》《泉州市人民政府关于加快社会养老服务体系建设和支持社会力量兴办养老服务机构的实施意见》等文件。2014年在《泉州市人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》中更加全面地提出了养老服务业发展的重点目标、主要任务和保障措施。在泉州市政府的政策驱动下，养老服务业取得了显著成效：全市已建、在建的各类养老机构共有500多家[2]；重视发展农村养老服务业；推进“医养结合”新养老模式的发展；支持养老服务培训基地建设等。可以说养老服务业在泉州市政府的大力推动下正大步向前发展。

(二)养老服务配套设施建设不断完善

泉州市推出相关政策，制定养老服务配套设施的配置标准，建立四级养老服务设施体系。具体表现在：一是养老机构管理更加精细化。各类养老机构根据不同的配置标准满足不同需求的老年人。公办养老机构发挥“托底”功能，保障老年人的基本生活，民办养老机构则为有一定经济基础的老年人提供服务。二是居家养老服务设施在全覆盖基础上实现提标升档。泉州市的养老90%是居家养老，因此建设居家养老服务站成为政府力推的养老政策。当前已建成的社区“居家养老”服务中心(站)414个，基本实现全覆盖[3]。今后政府将更加注重服务质量的提升，推广城市居家养老模式，形成可持续发展的养老安居新体系。

(三)养老服务业的市场化进程不断加快

泉州市养老服务业具有广阔的市场前景，投资主体逐渐多元化。主要表现在：一是政府联合多部门，盘活社会多方资源，提供资金补贴保障。如为高龄老人提供生活补贴、为特困失能老人提供购买服务等举措。二是提倡社会资本介入养老服务业领域。如由民间企业投资兴办的“泉州市江南老年颐乐园”现已投入使用，晋江市磁灶镇大埔村通过海外华侨的捐赠和村委会的共同努力建成了“大埔村养老院”等，这些都说明社会力量已逐渐成为养老服务业重要的供给主体。三是拓宽投融资渠道,构建多层次金融服务体系。主要包括拓宽信贷抵押担保物范围、加大养老信贷投入和提高机构养老服务及入住老年人的保险保障水平等措施[4]。

二、泉州市养老服务业发展面临的突出问题

近些年，泉州市养老服务业的发展取得了一定的成效，但随着人口老龄化不断加剧，养老服务业仍带“病”运行。养老服务业关系着老年人的晚年生活，理应得到各级政府的高度重视，迫切需要突破其在当下的现实困境，以推动我国城市养老服务业的发展。

(一)政府的扶持力度不够

1.养老体制机制不够完善

政府的顶层设计影响着养老事业未来的发展方向。近些年来，泉州市颁布了一系列有关政策法规以支持养老服务业的发展，但仍存在着诸多问题。主要表现在：一是相关的政策法规不够健全。当前泉州市养老政策的关注点在于解决养老的经济问题，而忽略人才队伍建设、医疗保障等问题；二是相关政策落实不到位。一项政策从制定到获得广大人民接受是需要时间的，这就需要政府坚持不懈地努力。

2.资金投入和人才帮扶不够

资金短缺和人才匮乏是泉州市目前面临的两大困境。截至2014年末，泉州市政府在帮扶特困失能老人、提高社区居家养老服务水平方面投入了一定资金，但从效果看，城乡养老资金投入不均，部分养老机构处在艰难维持的状态。说明政府在资金投入方面力度还不够。此外，该市还存在着人才培养体系不够完善、专业化建设滞后等问题，加强养老服务专业人才培养已迫在眉睫。

3.养老配套设施规划不合理

建设养老服务设施是养老机构运行的重要物质基础。尽管泉州市在布局规划养老设施方面做出了很多尝试，出台的《泉州市中心城区养老服务设施布局规划》一定程度上缓解了养老配套设施之困局，但仍然存在着很多问题。如缺乏较为详细的养老设施规划、城乡养老设施不均、社区养老设施不健全、设施配置标准不明确和养老设施体系不完善等问题影响着养老服务业的发展。

(二)养老机构发展动力不足

1.养老机构“供需”错位

泉州市农村养老服务水平普遍比城市低，城乡养老服务事业发展不平衡。如城乡养老机构的布局结构不合理，城区存在“一床难求”的现象，而农村多有空置，一些偏远郊区没有设立养老院，存在“就近养老”难的问题。各类养老机构也存在着诸多瓶颈。由于养老机构提供的服务及收费标准不同，导致公立养老机构床位远远不够，而部分老年人因服务费用高而住不起民办养老机构。城乡养老机构“供需”矛盾问题已影响着该市养老服务业的发展。

2.争取资金支持的主动性欠缺

要确保养老机构的正常运行，主动争取资金支持是非常重要的。近些年来，尽管泉州市在养老建设方面投入了不少资金，但部分养老机构在用地、设备等硬件方面资金压力仍然很大。如民办养老院的场所创办难度大，多以租房或自建房充当养老院场所，普遍存在亏本经营的状况。以晋江为例，目前仅有3家民建民营型敬老院，占现有养老机构的10%[5]。

3.社区居家养老服务站利用率较低

泉州市传统养老观念较强。据统计，与子女居住的老年人约64万人，占老年人口总数的72%，其他居住形式(如养老院等)仅占3%[1]。表明社区居家养老是泉州市目前最主要的养老模式。因此，建设社区居家养老服务站是泉州市政府力推的养老政策。但在发展过程中仍存在运作资金、养老场地和人才匮乏等问题。城区居家养老服务站利用率比农村低，导致出现室内闲置现象。

4.养老机构与医疗机构未能有效衔接

目前泉州市各类养老机构有500多家，但部分机构医养衔接程度不高。主要表现在：一是养老机构的医疗配套设施相对滞后，无法实现“有病就医”；二是养老机构的医疗服务水平较低，无法满足部分老年人生活照料和医疗护理的养老需求；三是护理型养老机构数量较少，护理床位比例偏低。这些充分说明现有医养结合发展较为滞后，亟需加以解决。

(三)社会力量参与养老事业不足

1.社会民间资本参与不足

十部委联合发布的《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》中指出要逐步使社会力量成为发展养老服务业的供给主体。泉州市社会资本涉及养老服务业各个领域，但是在参与过程中仍遭遇发展瓶颈。如民间资本参与缺乏统一、公平政策和平等竞争的社会环境，再加上养老优惠政策难以落实，使民间资本参与动力不足、投融资能力较差，影响了社会力量介入养老服务业的积极性。

2.民办养老机构发展存“短板”

泉州市民办养老机构数量少、规模小，大多依靠社会力量创办，使其在场地、设备等硬件方面资金压力大，亏本经营的局面难以扭转。原因在于：一是政府的政策保障不健全，部分养老政策难以实施和落实；二是政府资金投入不足，使民办养老机构难以维系。

3.专业人才输送不足

目前泉州市各养老机构普遍面临着专业人员难招的现象，说明该市养老服务人才严重短缺，再加上受过正规培训的专业人员极少，专业水平参差不齐，导致养老服务业的服务质量难以保障，影响养老机构工作的正常运作。

三、破解城市养老服务业困局的整合举措

当前，我国养老服务业正处于“三期叠加”：一是我国人口老龄化加速元年；二是“十三五”规划元年，相关政策还处于蜜月期；三是互联网改造传统行业大时代[6]。2015年后，养老服务业的发展必然要经历一场时代大变革，尽管它具有广阔的市场前景，但仍面临着诸多困境。因此，破解养老服务业之困局要从政府统筹、养老机构建设和社会力量参与等方面助力养老。

(一)以统筹规划推进“精准扶老”

政府要发挥主导作用，统筹规划，转变传统思维。一是完善养老服务制度保障。2014年泉州市把养老服务业发展纳入经济和社会发展规划中，并列为服务业重点发展领域，说明养老产业的发展方向往往取决于政府实施的政策法规。二是提高政府投融资能力。泉州市政府将为社区居家养老服务站提供资金补贴，重点为特困失能老人提供购买服务。三是强化养老服务队伍建设。针对泉州市人才短缺的困境，政府要创新人才培养模式，鼓励高校增设相关专业，建设养老服务培训基地。四是落实城乡养老服务设施。泉州市规划局将在片区开发建设时加强配套设施同步规划建设，并在新建楼盘配套养老服务设施。五是推进养老机构改革。政府要充分发挥公办养老机构的兜底保障和示范引领作用[7]，同时要给予民办养老机构更多支持，实现各类养老机构“供需”平衡。

(二)以资源整合推动“社会化养老”

“社会化养老”主要是指社会力量能发挥重要的作用和价值[8]。政府要协同多方社会力量，使其成为养老服务业的生力军。具体包括：一是鼓励社会民间资本介入养老服务业。以晋江为例，磁灶社区敬老院就是一家吸引民间资本参与社区养老的养老机构，由民间社会组织负责投入资金和基础设施。二是鼓励社会力量参与养老机构建设。由政府投资并引入社会力量进行服务已成为养老机构发展的常态。政府要建立激励社会力量办养老服务的长效机制，扭转社会力量及资金不愿投资费力不讨好的养老服务业的局面[9]。社会力量则要发挥自身社会公益性作用。三是加快社会组织培育和人才培养。鼓励社会组织开展养老服务,建立促进社会组织承接养老服务保障机制；鼓励社会力量参与人才培养建设，吸引更多高素质人才参与到养老服务的队伍中。

(三)以技术创新实现“智慧养老”

“智慧养老”是随着养老服务相关技术的发展而出现的新兴理念[10]，其利用现代信息手段，盘活社会养老资源，为老年人提供的一种全新的养老服务模式。泉州市在运用现代信息化手段助力养老服务方面取得了一定成绩。2014年成立的“泉州市禾康智慧养老服务中心”基本完成了老年人信息录入、手机发放等工作，并开始向老年人提供优质、快捷的信息化服务，逐步落实实体援助服务项目[1]。而泉州市泉港区通过引进“泉州市禾康智慧养老服务中心”作为承接主体，出台《“互联网+”居家养老助残服务工作实施方案》，启动“互联网+”养老助残服务，为符合条件的对象提供基础信息服务和实体援助服务[11]。可见，将信息技术与养老服务相融合是我国养老服务业与时俱进的表现，提高了养老服务的准确性和便捷性。

(四)以实践创新探索“医养结合”

全国各地正积极探索如何创新“医养结合”模式，有望成为破解养老之惑的重要举措。但在探索过程中仍然存在诸多问题亟需政府加以解决。具体包括：一是政府要发挥主导作用。加强制度的顶层设计，破除发展医养产业的体制机制障碍，引导医养产业往健康方向发展。二是出台配套扶持政策，加强养老机构与周边医院、社区卫生服务机构合作，保障老年人养老和医疗叠加的需求。三是加大对医疗养老的资金支持，鼓励社会力量建立护理型养老机构，落实养老机构医疗配套设施。四是提升养老机构医疗服务水平。政府要与社会合作，鼓励更多专业的护理人员到养老机构工作。

参考文献：

[1] 泉州市老龄办.泉州市2014年度老年人口与老龄事业发展统计公报[EB/OL].(2015-04-13)[2016-02-16].http://www.qzllw.gov.cn/article_1_438.html.

[2] 张薇.泉州老年人口88.6万 “医养结合”养老模式受关注[EB/OL].(2016-01-17)[2016-02-16].http://www.taihainet.com/news/fujian/shms/2016-01-17/1640613.html.

[3] 张晓明，石伟琴.聚焦养老难问题 多管齐下助老养老[EB/OL].(2013-01-07)[2016-02-16].http://fj.qq.com/a/20130107/000144.htm.

[4] 余新仁.发挥优势 加快发展：解读《福建省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》[J].社会福利，2014(3)：24-25.

[5] 陈小妮.泉州多元化发展破解养老困局 让老年人老有所养老有所依[EB/OL].(2015-07-07)[2016-02-15].http://qz.fjsen.com/2015-07/07/content_16326293_5.htm.

[6] 王胜.“十三五”规划系列之养老服务业：养老服务业三期叠加，全面爆发[EB/OL].(2015-04-30)[2016-02-15].http://stock.stockstar.com/JC2015050400002992.shtml.

[7] 福建省民政厅.福建：加快养老服务事业发展新步伐[J],社会福利，2013(8):44-46.

[8] 王素英.社会力量参与养老服务业具有广阔发展空间[EB/OL].(2014-06-03)[2016-02-15].http://www.gongyishibao.com/newdzb/html/2014-06/03/content_9036.htm?div=-1.

[9] 郭铭华.社会力量办养老机构何以举步维艰？[EB/OL].(2014-04-13)[2016-02-15].http://news.eastday.com/eastday/13news/auto/news/china/u7ai1208467_K4.html.

[10] 席恒，任行，翟绍果.智慧养老：以信息化技术创新养老服务[J].老龄科学研究，2014(7)：12-20.

[11] 泉州晚报.泉州市泉港区启动“互联网+”养老助残服务[EB/OL].(2015-09-16)[2016-02-16].http://www.fjess.gov.cn/fwwbzx/16996.jhtml.

(责任编辑：蔡洪涛)

收稿日期：2016-03-21

基金项目：福建省科技厅软科技项目“多方参与社会管理模式创新研究”(2014R0038)

作者简介：谢丹妮(1991—)，女，福建漳州人，福建师范大学公共管理学院硕士研究生，研究方向为地方政府治理。

中图分类号：C931.6

文献标识码：A

文章编号：1008—4444(2016)04—0078—04

The Path for Solving the Dilemma of Urban Pension Services—Based on Quanzhou City

XIE Danni

(School of Public Administration, Fujian Normal University, Fuzhou 35007, China)

Abstract:As China entered the aging era, pension issue has been the focus of government at all levels of society; the urban pension services development also faces enormous challenges. Quanzhou, which entered the aging society for a long time, has achieved remarkable results in the development of pension services, but there are still many difficulties in government support, institutional care services and social forces participation. To crack the dilemma of city pension services, we need joint efforts, coordinating to promote targeted help for the old, integrating the resources to achieve socialized pension, technological innovation for smart retirement, and exploring combination of medical support.

Key words:aging of population; urban; pension service industry