习近平治理“为官不为”思想研究

乔德福

(华北水利水电大学 法学与公共管理学院，河南 郑州450046)

习近平治理“为官不为”思想研究

乔德福

(华北水利水电大学 法学与公共管理学院，河南 郑州450046)

习近平指出,“应该对‘为官不为’感到耻辱，应该予以严肃批评”，并在多个场合剖析批评“为官不为”，提出要建立科学的绩效考评机制，加强责任追究。“为官不为”症结在于干部思想内生动力不足，干部管理监督外在压力不够。贯彻习近平治理“为官不为”思想，重在建立高效化的行政管理机制，健全制度化的惩戒约束机制，完善科学化的绩效考评机制，改进常态化的监督管理机制，强化长效化的思想引导机制。

习近平；治理路径；“为官不为”

如果说贪污腐败是党和国家的“致命伤”，那么“为官不为”则是党和国家的“慢性病”。2014年10月8日在党的群众路线教育实践活动总结大会上，习近平特别强调：“当前，所谓‘为官不易’‘为官不为’问题引起社会关注，要深入分析，搞好正面引导，加强责任追究。”[1]176而后在不同场合多次对其进行剖析批评。2016年1月18日在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上，习近平再次要求,对“为官不为”问题，“我们要高度重视，认真研究，把情况搞清楚，把症结分析透，把对策想明白，有针对性地加以解决”[1]414。

一、“为官不为”行为面面观

习近平指出：“综合各方面反映，当前‘为官不为’主要有三种情况：一是能力不足而‘不能为’，二是动力不足而‘不想为’，三是担当不足而‘不敢为’。”[1]414目前“为官不为”形态各异。

(一)浑浑噩噩糊涂官

“有的是非观念淡薄、原则性不强、正义感退化，糊里糊涂当官，浑浑噩噩当官过日子。”[1]59“清茶报纸二郎腿，闲聊旁观混光阴”[1]45。这种干部干事创业激情淡化，改革创新热情退化，抓机遇谋发展能力弱化；业务不精、思路不清、办法不多；履职没能力，理政无良策，行政不作为；平平安安占位子，忙忙碌碌装样子，浑浑噩噩过日子，年年都是老样子，糊里糊涂一辈子。

(二)推卸责任捂帽官

“捂着‘乌纱帽’为己做‘官’，就是一事当前先为自己打算，对权力、荣耀和利益津津乐道，而把党和人民的希望和重托放在次要位置上。无事时工作得过且过，一旦遇到事关群众利益和生命财产安全的重大事故，首先不是想着人民群众的冷暖安危，而是千方百计强调客观原因，推卸责任，保全自己。”[2]50这种干部“只想当官不想干事，只想揽权不想担责，只想出彩不想出力”[1]244。怕工作失误踩红线，违反法纪冒风险；怕创新改革捅娄子，责任问题不承担；怕触及利益得罪人，引火烧身惹麻烦；怕媒体炒作成焦点，低调做事避事端；怕拔出萝卜带出泥，翻出旧账受牵连。

(三)四平八稳太平官

“一些干部中好人主义盛行，不敢批评、不愿批评，不敢负责、不愿负责的现象相当普遍。有的怕得罪人，怕丢选票，搞无原则的一团和气，信奉多栽花、少栽刺的庸俗哲学，各人自扫门前雪、不管他人瓦上霜，事不关己高高挂起，满足于得过且过的太平官”[1]61；“只要不出事，宁愿不做事，满足于四平八稳的‘太平官’”[1]245。这种干部缺乏政治担当，对大是大非态度暧昧，对错误思潮听之任之；缺乏责任担当，回避矛盾推卸责任，风险之事议而不决、决而不行；缺乏事业担当，做稳当事当太平官，对待政商关系从“勾肩搭背”变成“背靠背”，视商人、企业家为洪水猛兽，避而不见或者“软拒绝”。

(四)明哲保身圆滑官

“这种不求有功、但求无过的‘圆滑官’‘老好人’‘推拉门’‘墙头草’”的干部，“有的身居其位不谋其政，遇到矛盾绕道走，遇到群众诉求躲着行，推诿扯皮、敷衍赛责，致使小事拖大、大事拖成大祸；有的为人圆滑世故，处事精明透顶，工作拣轻怕重，岗位挑肥拣瘦，遇事明哲保身，有功劳抢得快，出了问题上推下卸”[1]61。这种干部假借法规政策、纪律原则、工作程序、请示领导等理由貌似合法化，见到困难往回走，碰到难题躲后头，棘手事情推外头；重大任务上推下卸，能避则避；职责之事不分缓急，拖拖拉拉；日常工作不讲效率，敷衍塞责；工作任务拈轻怕重，怕苦怕累；责任面前明哲保身，装聋作哑。

(五)花拳绣腿空谈官

“有的作风飘浮、落实不力，工作底数不清、基层情况不明，唱功好、做功差；有的服务不主动，不作为、慢作为，只求过得去、不求过得硬。”[3]18-19这种干部不尚实干尚空谈，急功近利忙宣传；纸上谈兵坐而论道，空喊口号不出实招；以文件落实文件，以会议传达会议；善搞形式作秀表演，毫无作为虚招不断。

(六)消极梗阻踢球官

“有的工作‘中梗阻’，对上级交办的任务找客观原因顶着不办，对群众要办的事情找各种理由拖着不办。”[3]19这种干部遇到工作踢皮球，推一推就动，不推就不动；遇到困难能躲就躲，能踢就踢；凡事等着上级下文件，等着领导下指示，等着别人探路子，等着外地出经验，消极抵制不作为。或搞选择性作为，上边说了就“为”，下边说了就“不为”；领导看到了就“为”，领导看不到就“不为”；有油水就为，无利就不为；收费的事就“为”，不收费的事就 “不为”；有人请托就“为”，没人请托就“不为”。习惯于唯程序，搞处长专政，对中央禁令软抵抗，对改革措施象征性执行。

(七)高高在上官僚官

“有的下基层调研走马观花，下去就是为了出镜头、露露脸，坐在车上转，隔着玻璃看，只看‘门面’和‘窗口’，不看‘后院’和‘角落’，群众说是‘调查研究隔层纸，政策执行隔座山’。”[1]14“有的对实际情况不了解不关注，不愿深入困难艰苦地区，不愿帮助基层和群众解决实际问题，甚至不愿同基层和普通群众打交道，怕给自己添麻烦，工作上敷衍塞责、推诿扯皮、得过且过。”[1]45这种干部习惯于在办公室听汇报、看材料，不深入实际；不察基层实情，不闻民间疾苦，不知社情民意，不晓民忧民愿，不帮群众解难；对基层需求无动于衷，对群众疾苦麻木不仁。

(八)无所事事撞钟官

“的确有一些领导干部不思进取、为官不为，抱着‘当一天和尚撞一天钟’的心态。”[1]245在位不履职，履职不尽责；工作无激情，绩效无质量；平时做敲钟和尚，遇事当甩手掌柜；工作敷衍应付，得过且过；习惯于以文转文、以会代会，避重就轻；好政策被曲解，好事情被办砸，好机遇被失去；办事不用心，习惯等等看看，拖拖推推；大事小办，急事缓办，落实迟缓；对群众诉求久拖不决，让群众跑断了腿，说破了嘴，伤透了心。

(九)悠哉游哉逍遥官

“有的干部留恋过去那种‘一张报纸一包烟，优哉游哉过一天’日子。”[1]168“有的不敢担当、不愿负责，当‘太平官’‘逍遥官’”；“有的玩心很重，玩风很浓，吃喝玩乐，文恬武嬉，花天酒地，乐此不彼”；有的“上班时间斗地主、嗑瓜子、玩手机、逛淘宝，有的甚至随意离开工作岗位外出溜达逍遥”[3]18；有的“‘今朝有酒今朝醉’‘人生得意须尽欢’。有的追求物质享受，情趣低俗，玩物丧志，沉湎花天酒地，热衷灯红酒绿，纵情声色犬马”[1]45。“在高档会馆里乐不思蜀，在高级运动场所流连忘返，在名山秀水间朝歌夜弦，在异国风情中醉生梦死，有的甚至到境外赌博场所挥金如土啊！”[1]46

(十)迟到早退走读官

“有的‘懒政’现象突出，出工不出力，懒懒散散，不下基层，不联系群众，迟到早退现象严重。”[3]19“有的不关心群众冷暖，责任心不强，坐等上门多、主动问需少，用上网代替上门、用通话代替见面，遇到矛盾绕道走；有的落实惠民政策缩水走样，机械执行、死板操作，好事办不好；有的工作不专心，在位不在岗，天天‘走读’，有事找不到人，领导职责空置。”[3]19-20这种干部工作散漫，出勤无纪律，工作无约束；纪律松弛，迟到早退，擅离岗位；请人代会，提前离会，无故缺会。

二、“为官不为”行为产生的症结

(一)精神能力缺失，内生动力不足

1.精神缺钙症，理想信念淡化

“没有理想信念，理想信念不坚定，精神上就会‘缺钙’，就会得‘软骨症’。现实生活中,一些党员、干部出这样那样的问题，说到底是信仰迷茫、精神迷失。”[3]137干部“为官不为”根在理想信念不坚定，宗旨意识退化，服务意识不强。

2.担当软骨症，责任意识软化

“有人说，现在管得这样紧，就不要作为了，多一事不如少一事，但求无过，得过且过。”[3]87这种干部缺乏责任担当，把简政放权当作推卸责任的挡箭牌，事不关己高高挂起，该办的事不办，该担的责任不担。

3.本领恐慌症，能力水平弱化

“我们的干部程度不同存在‘知识恐慌’‘能力恐慌’问题”，[1]340“缺乏新形势下做好工作的本领，面对新情况新问题，由于不懂规律、不懂门道、缺乏知识、缺乏本领，还是习惯于用老思路老套路来应付，蛮干盲干……这就叫新办法不会用，老办法不管用，硬办法不敢用，软办法不顶用”[1]32。经济新常态下不求新知，不学新业，不悟新政；新情况不知所措，新问题束手无策，新任务力不从心；领导召见不献一计，同级约见不见一词，下属请示不发一令。

4.高压反腐恐惧症，廉洁意识退化

“有的人认为反腐败会让干部变得缩手缩脚、明哲保身，不愿意干事了。”[1]223从严治党高压反腐，有问题的人怕“出事”，惶惶不可终日，提心吊胆、心神不定怕查处，无心干事；没问题的人怕“树敌”，是非面前不开口、听之任之，对那些会告状的恶人、会办事的能人、有交情的自己人，无原则迁就，无底线退让；怕违规违纪踩红线，害怕责任倒查秋后算账，从安全出发选择不作为。

(二)职能转变不到位，岗位职责不清

1.政府职能越位

简政放权不到位，对微观经济活动和社会生活事项直接干预过多；行政审批事项明放暗不放，换个马甲以备案制出现，备案制变成了审批制。

2.政府职能错位

管理部门之间职能交叉重叠，权限划分不清，权责模糊不明，存在着体制上横向的障碍；中央事务和地方事务、地方政府各层级间的职权界定时有交叉，存在着机制上纵向的缝隙。

3.政府职能缺位

内部岗位责任不清，职责权限不明，责任义务不一，存在责任空白地带；该管的不管，出现了管理真空，中介打着政府部门的旗号乱收费。

(三)法律制度不健全，依法问责乏力

1.法律规定缺失

没有专门治理“为官不为”的法规，刑法仅明确惩罚严重的失职渎职行为；《国家赔偿法》未明确规定“为官不为”造成损害的赔偿责任；《行政复议法》和《行政诉讼法》有关规定只是针对损害个人利益情况，而没有规定针对公共利益损害时的起诉主体和责任追究方式。

2.党纪政纪问责制度体系不完善

“当前的一个问题是，抓安全事故等行政问责多、抓管党治党不力问责少，问责规定零散、内容不聚焦。”[1]376问责条例刚性规定少，缺乏明确、详细的具有硬化、量化可操作性的配套实施细则，造成发现难、界定难、取证难、查处难。显性行为问责多，隐性行为问责少；集中时间突击问责多，持续性常态化问责少。形成了“运动治理，反弹蔓延；再运动治理，再反弹蔓延”恶性循环。

(四)考核评价不科学，用人导向偏差

1.科学的考核评价体系缺失

考核评价指标内容定性多、定量少，缺乏科学性，优劣难量化；共性指标多、个性指标少，岗位特征难区分。考核方法手段单一，以年终考核、静态考核、关门考核为主，主观评价随意性较大，平时表现难把握，评估结果难真实；考核主体一元化，由组织部门专项考核，群众参与面窄，民意评价难全面。

2.考核结果运用刚性不强

常常流于形式，奖惩不明，导致干与不干一个样，干好干坏一个样。

(五)监督管理不规范，制衡激励弱化

1.全方位立体化监督机制缺失

党务、政务、财务信息公开内容不具体，公开程序不规范，公开共享机制缺失，公众对“为官不为”行为无法有效监督；社会监督力量整合不足，全方位监督效能弱化；群众缺乏常态化的利益表达机制，监督渠道不畅。

2.干部管理机制不完善

公务员规范化激励机制、分类管理机制、晋升机制等动力机制不足；常态化能上能下机制缺乏，队伍半封闭状态，单位内存在只升不降、只进不出的人员固化现象；轮岗交流不规范，一个岗位干多年，一个部门到退休，患上任职疲劳症，工作没激情。

三、治理“为官不为”的路径

(一)建立高效化的行政管理机制，培育行政效能活力

早在2004年7月9日，习近平就指出：“继续深化行政审批制度改革，重点解决审批事项仍然过多、过于集中和减瘦留肥、明减暗不减等问题，逐步建立科学合理的审批管理机制、规范高效的审批运行机制、严密完善的审批监督制约机制。深入推进政务公开，加强电子政务建设，扩大群众对机关工作的知情权。对项目审批、办证审照、批钱批物以及执法处罚等群众关心、社会关注的问题，进一步公开办事程序、办事标准、办事结果，并在工作质量、态度、时效等方面作出承诺，不断增加工作透明度。”[4]445-446

1.加快行政管理服务职能转变

推进行政审批“瘦身提速”，围绕服务项目“零收费”、服务企业“零投诉”、服务社会“零距离”目标，通过取消、消减、下放、整合开展项目再清理，推进行政审批流程再提速，实施网上智能化审批，加快行政电子政务建设步伐，建立各级便民高效透明的“政务超市”。

2.推进机构、职能、权限、责任、程序法定化

优化机构设置，明确职能范围，划清岗位职责，确定权限边界，解决职责交叉；制定权力清单，厘清责任清单，界定负面清单，规范程序清单，精准定位行为，量化细化行政裁量标准。

(二)健全制度化的惩戒约束机制，增强常态问责压力

2015年12月，习近平在中央政治局“三严三实”专题民主生活会上强调：“下大气力整治‘为官不为’问题，建立健全作风建设制度体系，着力构建作风建设长效机制。”[1]335

1.完善立法

以法律形式规范治理“为官不为”，把“为官不为”赔偿责任纳入国家赔偿范围；各省市制定相应的地方性法规，形成治理“为官不为”可操作性的法律法规体系，实现治理“为官不为”法治化。

2.健全管人管事的制度体系

要“以规范化、标准化、科学化为目标，全面推行岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问负责制、AB岗工作制等制度，逐步建立健全失职追究制、否定报备制、窗口部门一次性告知制等制度，以岗位责任制来明确工作职责，以承诺制来明确服务要求，以公示制来推行政务公开，以公开评议制来强化民主监督，以失职追究制来严肃工作纪律，逐步实现以制度管人管事”[4]446。

3.制定规范化“为官不为”责任追究实施细则

“要完善和规范责任追究工作，建立健全责任追究典型问题通报制度，把问责同其他监督方式结合起来，以问责常态化促进履职到位，促进党的纪律执行到位。”[1]376“要整合问责制度，健全问责机制，坚持有责必问、问责必严，把监督检查、目标考核、责任追究有机结合起来，实现问责内容、对象、事项、主体、程序、方式的制度化、程序化。”[1]376划清警戒线，明确高压线，实施责任倒查问责、责任分类追究和“累错重责”制度，形成问责从严、可操作性强的问责惩戒机制。

(三)完善科学化的绩效考评机制，激发优胜劣汰动力

2014年12月14日，习近平在江苏考察工作时要求各级党委“要科学定岗定责，合理分配任务，加强绩效考核，引导干部爱岗敬业、勤奋工作，防止干与不干一个样、干多干少一个样、干好干坏一个样”[1]236-237。

1.完善系统化、数字化、差异化、科学化的考核评价指标体系

根据各地各部门、各职位特点设置分级分类具体化、个性化、差异化考核评价指标，用数字、时间、行为量化细化设置考核标准，明确不同岗位工作好、中、差的具体标准，准确考核甄别绩效。

2.完善多渠道、多主体、公开化、全方位的绩效考核评价方式

根据考核对象不同群体的特点，拓宽群众举报投诉督办渠道，引入独立第三方或中介机构社会评价，扩大考核民主范围；健全网络化、网格化、立体化、动态化的“为官不为”预警机制，建立社会开放、多元立体的实时监测网络信息平台，构建“为官不为”蓝色、黄色、橙色和红色预警体系，实现考核数据标准化、考核过程透明化、考核手段智能化。

3.建立刚性的考核评价结果运用机制

对“为官不为”者要因病施策、分类会诊，根据不为性质和情节公开曝光警示教育一批、召回培训转化提高一批、巡察督导查处纠正一批、严格要求问责约束一批、组织调整淘汰退出一批、奖励有为表彰激励一批，形成担当有为氛围。

(四)改进常态化的监督管理机制，形成立体整治合力

1.推行规范化、网络化、常态化政务公开机制

依法公开权力运行流程，实施决策阳光参与、项目阳光审批、人事阳光招聘、资源阳光交易、财政阳光操作；推行网上公开政务、网上审批项目、网上交易资源、网上流通资金、网上实施监督，实现隐性权力显性化，显性权力规范化。

2.建立方式多样化、内容全程化的监督机制

突出群众参与性，完善受理群众效能投诉机制；突出多元联动性，整合社会监督资源，建立立体化网络监督平台，健全全方位监督机制；突出监督主动性，监督贯穿事前、事中、事后全过程。

3.健全日常管理规范化机制

加大干部交流力度，实行全员交流，加强机关与基层、条管与块管、热点与一般部门人员之间交流。完善基层公职人员激励保障制度，将公职人员薪酬制度改革与机关绩效管理有机结合，让官员“愿为”；健全公职人员荣誉制度，从职务激励向荣誉激励转变，让官员“争为”；建立公职人员全程督导制度，从结果导向向全程指导转变，让官员“敢为”。

4.建立试错免责机制

“要鼓励探索创新，宽容探索创新中的失误。”[1]237“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来。”[1]415避免“大干大错、小干小错、不干无错”挫伤干事者的积极性。

(五)强化长效化的思想引导机制，提升担当有为能力

2016年1月18日，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上要求：“一些干部‘为官不为’已成了一个突出问题，各级党委就要不等不拖、辩证施策，争取尽快扭转。要加强对干部的教育培训，针对干部的知识空白、经验盲区、能力弱项，开展精准化的理论培训、政策培训、科技培训、管理培训、法规培训，突出针对性和实效性，从而增加兴奋点、消除困惑点，增强工作责任感和使命感，增强适应新形势新任务的信心和能力。”[1]415

1.强补精神之钙，激发责任担当动力

注重理想宗旨教育引导的实效性、持续性，举办廉政勤政为官有为专题培训，加强党员干部人生观、价值观、“三严三实”常态化教育，强化勤政意识，坚定“清廉为官、事业有为”的价值取向，激发责任担当敢作为的内在动力。

2.实施分类施教，增强担当有为本领

开展精准化技能专业培训，按照岗位职责，缺啥补啥，提高专业技能；搭建实践锻炼平台，全方位常态化轮岗实践锻炼干部，提高干事作为能力。

3.营造奋发有为、勇于担当氛围

新闻媒体开设曝光台，加大对“为官不为”曝光力度和为官有为正面典型宣传力度，形成担当有为社会氛围。

[1] 习近平.习近平总书记重要讲话文章选编 [M]．北京：中央文献出版社，中国方正出版社，2016．

[2] 习近平.之江新语 [M]．杭州：浙江人民出版社，2007．

[3] 习近平.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编 [M]．北京：中央文献出版社，中国方正出版社，2015．

[4] 习近平.干在实处 走在前列 [M]．北京：中央党校出版社，2006.

(责任编辑：李翔)

On Xi Jinping’s Governance of “Government Officials Neglecting their Duties”

QIAO Defu

(School of Law and Public Administration, North China University of Water Resources and Electric Power, Zhengzhou 450046, China)

Xi Jinping pointed out, “We should feel ashamed of ‘government officials neglecting their duties’ and criticize it seriously.” Xi Jinping deeply analyzed the phenomenon on many occasions, hoping to construct scientific evaluation mechanism and strengthen responsibility investigation. The crux is due to the lack of endogenous motive force and external pressure. To carry out Xi’s thoughts of solving the problem, we should focus on constructing the high-efficiency mechanism of public administration, complete the institutional mechanism of disciplines and restraints, perfect the scientific mechanism of performance and evaluation, improve the normalized mechanism of supervision and management, and strengthen the long-term mechanism of ideological guidance.

Xi Jinping; countermeasures; “government officials neglecting their duties”

2016-08-21

河南省哲学社会科学规划项目“新常态下治理庸政懒政怠政长效机制研究”(2016BDJ005);河南省高校哲学社会科学创新团队支持计划(2017-CXTD-08 )

乔德福(1962—)，男，河南濮阳人，华北水利水电大学法学与公共管理学院、中原廉政文化研究中心教授，研究方向为政治文明、廉政文化。

D262.3

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1008—4444(2016)06—0046—05