推动核安全法立法建设保障核能安全发展

李 森，左嘉旭

（环境保护部核与辐射安全中心，北京 100082）



推动核安全法立法建设保障核能安全发展

李 森，左嘉旭*

（环境保护部核与辐射安全中心，北京 100082）

摘要：本文通过研究我国核安全法律法规体系现状，明确《核安全法》制定的必要性。研究探讨《核安全法》在我国核安全法律体系中的定位以及制定《核安全法》对现有法律体系的补充作用，并从核损失赔偿制度、核安全信息公开制度、公众参与制度、核安全文化、与现行法律体系相协调以及核安全法实施细则等方面对完善《核安全法》立法提出建议。

关键词：核安全；核安全法；安全监管；核安全立法

2012年10月，国务院通过了《核安全与放射性污染防治“十二五”规划及2020年远景目标》，其中明确提出，要抓紧研究制定原子能法和核安全法；2013年，党中央批准十二届全国人大常委会立法规划，将《核安全法》列为二类立法项目［1］。目前，我国的《核安全法》由国家核安全局负责协助立法部门开展起草工作，现在已列入全国人大2016年立法工作计划，相关起草工作正在紧密推进中。《核安全法》的制定对我国核安全法律体系的完善，对我国核安全水平的提高，以及保障我国核能安全具有重要的意义。

1 我国核安全法规体系现状

在核电建设及运行过程中，核电安全问题无疑是重中之重。目前，我国核安全领域实行的是法律—法规—部门规章—导则—技术文件的五级法规体系，包括1部法律、7部行政法规、29部部门规章以及89部核安全技术导则，以及多项技术文件，已经基本建立起一套与国际接轨的核安全法规体系。但与此同时，随着我国核能事业的快速发展，核能发展过程中所遗留的历史问题也日益突出，我国核安全监管任务更加重要［2］。核安全法规体系需要根据新的核安全监管要求做出相应的补充完善，制定推出《核安全法》作为我国核安全领域的顶层大法具有现实必要性和紧迫性。

首先，我国现行与核安全有关的法律是《中华人民共和国放射性污染防治法》（下文简称“放污法”）。但是放污法是以放射性污染及辐射的防治为立法目的的法律，放污法是作为一部专门法而非基本法制定，其中所涉及核安全领域的内容仅仅占到核安全领域的一部分。

其次，现行的7部行政法规分别是《民用核设施安全监督管理条例》、《核电厂核事故应急管理条例》、《中国核材料管理条例》、《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》、《民用核安全设备监督管理条例》、《放射性物品运输安全管理条例》、《放射性废物安全管理条例》，对民用核设施、核事故应急、核材料、核技术利用、核出口、民用核安全设备和放射性物品运输等方面的行政管理做出了规定［3］。然而，这些法规虽然实际中在核安全领域发挥着重要的指导规范作用，但从法律角度来讲，这些法规仍然属于行政法规，缺乏顶层的法律支撑。

再者，我国核安全主管部门制定的部门规章，虽然在技术层面对核安全做出重要保障，但仍缺少上位法律作为指导和依据。此外，现行核安全法规体系中对一些重要的核安全制度如核损害赔偿制度、核安全信息公开制度、核安全公众参与制度等内容尚未能做出明确的法律规范，对核安全法律责任体系的规范也需进一步完善。

因此，需要从法律层面上明确核安全涉及的主体权利与义务关系、核安全的基本制度原则、核安全监管体系，并对相关违法活动行为的法律后果及法律责任做出规范，以解决我国核安全法规体系的顶层基础性法律缺位问题。

2 《核安全法》的法律定位

根据现阶段我国《核安全法》的立法现状来看，我国的《核安全法》在核安全法规体系中的法律定位表现主要在如下两个方面：

（1）《核安全法》在核安全法规体系中作为基础性法律。国际上各国的核能立法实践主要分为安全和发展两大主题，即分别对应于《核安全法》、《原子能法》。其中，美国、日本采用单一法模式，即制定《原子能法》，但在内容上将“安全”的内容涵盖在内。韩国则采取制定两法的模式，制定《核安全法》、《原子能利用促进法》，分别从安全和发展两个角度进行规范。在我国，考虑到核监管体制、历史遗留问题等现实因素，目前立法计划是实行更符合我国实际情况的两法模式，即分别制定《原子能法》和《核安全法》，且二者应同处于基础性法律地位。

（2）《核安全法》是对核安全领域所有过程环节进行规范的复杂的法律体系，应覆盖我国整个核能和核技术利用领域。我国是参照国际原子能机构（IAEA）的标准而形成的核安全法规，而国际原子能机构《安全标准》将核能和核技术利用领域划分为铀矿冶炼、放射性物品运输、废物处理处置设施、核燃料循环、研究堆、核技术利用、核动力厂7个部分。因此，我国的《核安全法》在制定过程中亦应参考国际经验的立法实践和国际原子能机构的相关规范，将《核安全法》的应用范围覆盖到我国整个核能和核技术利用领域。同时，以顶层法律的形式规范我国核安全的基本目标、核安全的基本原则以及核安全的基本制度，从而使《核安全法》发挥构建完善核安全法规体系的基石作用。

3 《核安全法》的立法意义

随着我国经济的快速发展，对我国的能源需求与日俱增，核能作为一种低碳、清洁、绿色的能源得到了积极发展，并对我国经济建设、能源供给、低碳环保等方面做出重要贡献。与此同时，我国对核安全的要求也日益提高，因此需要适时依据我国核安全发展现状，对核安全法规体系做出相应的补充完善，以适应现阶段我国核能事业发展的现状。积极推动《核安全法》立法工作，对核安全的制度设计、现实需要以及法治保障等方面具有非常重要的意义。

首先，经过60多年和平利用核能，我国现在拥有的核设施种类多、数量大，核能、核技术在社会生活中的应用日益广泛，急需制定《核安全法》从整体制度设计上进行规范，以保障核能安全，促进核能发展。

其次，核能作为一种低碳、清洁、环保的能源，降低碳排放量、保护环境的同时，也不可避免地存在一定的事故风险。《核安全法》的制定正是坚持安全优先的核能发展原则，立足于保障人类享用清洁、环保的核能同时，还要免受核事故的危害。

再者，推进核安全法立法工作，进行顶层制度设计，制定一部内容较为全面、与时俱进，同时又立足于解决中国核安全管理面临问题的核安全法，有利于完善核安全法律体系，为核安全法治建设奠定良好基础［4］。同时完善的核安全法规体系也是国家对核安全的重视程度、管理水平的反映，更是国家形象的一个重要窗口［5］。

4 《核安全法》的立法建议

较之其他主要核电国家，我国核安全法立法过程中应考虑借鉴国际核安全立法实践经验、梳理各国核安全法律制度，并在相关立法活动中对核安全领域中需要解决的问题予以关注。

（1）规范核安全违法活动责任及核损害赔偿责任。我国目前尚无法律、法规或部门规章涉及到核安全违法活动的处理和核损害赔偿责任的规范。现行法律体系中可供参考部分主要为民事法律的原则性规定，以及国务院发布的《关于处理第三方核责任问题的批复》、《关于核事故损害赔偿责任问题的批复》，尚没有专门的赔偿责任法。《核安全法》应结合我国实际情况，对核损害赔偿责任的责任主体、损害赔偿额度、赔偿的资金来源组成做出规定，考虑是否需要根据情况补充核损害的国家赔偿措施、建立核损害赔偿执行机构，并规范合理可行的核损害赔偿时效。

（2）确立核能信息公开机制和公众参与机制。《核安全法》应明确核安全监管当局的信息发布权利和义务，建立良好的核安全信息收集、公告发布机制，规范信息公开行为，增进与社会公众的核安全信息沟通，在核电厂的选址、批准、建设、运行乃至退役过程中考虑建立适当的信息公布机制，促进公众对核安全信息了解，增强社会公众对核安全的信任度。其次，应明确行政机关对公众意见和建议的答复及采纳机制，提升核安全的公众参与度。鉴于核安全涉及的方面广、范围大，可以考虑建立一个专门的公共信息部门，负责完成公共信息的发布、公众意见的收集整理和答复、作为公众与政府间的桥梁作用，提高公众的核安全参与度，消除误解增强社会公众信心。

（3）完善核安全文化的立法规定。《核安全法》应同时注重核安全文化制度的监查评估，将核安全文化成为核安全法律体系的重要一环，加强从监管机构到营运单位的核安全文化建设，从制度上保证核安全文化深入人心，并逐步落实核安全文化监督检查和评估规范。

（4）协调与现行法律的关系。制定《核安全法》还应考虑与其他相关的法律规范，如《中华人民共和国放射性污染防治法》、《清洁生产促进法》等法律之间相互的协调问题。厘清放污法与核安全法的区分原则，放污法立法目的是基于对核能和核技术利用过程中废气、废液、废物所造成的环境污染的防治，而核安全法则应从整体管理和技术的角度对处理放射性释放、预防核事故、减缓核事故后果等方面进行考量。同时，积极应对解决《核安全法》制定过程中可能出现的与现行法律的矛盾、冲突之处，推进相关法律法规体系的重构，以期构建形成有机统一的核安全法律法规体系。

（5）同时，各个主要核电国家均已制定相应的基础性法来规定核安全的基本问题，而我国在这方面仍然存在一定的法律空白。需要充分借鉴其他国家制定《核安全法》或类似于《核安全法》的立法经验，结合中国的国情，推动《核安全法》立法工作。

（6）为避免可能出现的法律空白，可考虑在制定《核安全法》完成后，启动相应核安全法实施细则的制定程序。

5 总结

综观我国核安全立法现状，除了放污法是作为国家法律制定的，现行的在核安全领域发挥主要指导作用的7部相关法规均为国务院行政法规，亟需《核安全法》作为基础性的法律发布实施，从而为我国核能事业的安全发展提供有力的法律支持。

因此，《核安全法》作为构建核安全法规体系的重要基石，是完善我国核安全法律法规体系，健全有利于环境保护的体制机制，保障核能安全发展的重要一环。同时，积极推动《核安全法》的及早制定出台对我国早日实现能源结构调整，减少碳排放，实现环境保护、促进我国核能行业发展，推动我国核电走出去战略等方面提供必要的法制保障。对加强我国核安全领域的法制建设、建设绿色、环保的美丽中国有着重要的意义和作用。

参考文献

［1］邹荣，扈黎光.科学合理确定《核安全法》适用范围［J］.中国核工业，2014（5）：40 -42.

［2］司国建.核安全与辐射防护法规体系的现状与发展［J］.核安全，2005（3）：29 -33.

［3］汪劲，耿保江.核能快速发展背景下加速《核安全法》制定的思考与建议［J］.环境保护，2015，43（7）：25 -29.

［4］唐应茂.建设美丽中国切实推进核安全法立法［J］.环境保护，2013，41（3）：38 -40.

［5］陈金元，李洪训.浅谈我国核安全立法问题［J］.核安全，2007（3）：1 -4.

Promoting Legislation of Nuclear Safety Law and Guaranteeing the Safety Development for Nuclear Energy

LI Sen，ZUO Jiaxu*
（Nuclear and Radiation Safety Centre，MEP，Beijing 100082，China）

Abstract：By studying the current situation of nuclear safety laws and regulations in China，it clearly demonstrates the necessity of“Nuclear Safety Laws”. In this article，we talk about the position of“Nuclear Safety Law”in China's nuclear safety legal systems，and the roll which the law would play in the existing legal systems. There are also discussions about the compensation system for nuclear damages，nuclear safety information disclosure system，public participation system，nuclear safety culture，the coordination with the other existing legal system and the implementation details for the nuclear safety law.

Key words：nuclear safety；nuclear safety law；safety supervision；nuclear safety legislation

中图分类号：TL48

文章标志码：A

文章编号：1672-5360（2016）02-0010-03

收稿日期：2016-05-23 修回日期：2016-05-30

作者简介：李森（1989—），男，甘肃庆阳人，助理工程师，现主要从事核技术/核安全审评科研工作

*通讯作者：左嘉旭，E-mail：zuojiaxu@ chinansc. cn