城市老旧小区治理的三重困境

黄珺　孙其昂

摘要：城市老旧小区治理作为社区治理的一部分，日益成为城市建设与管理的难点问题。从治理的基本要素出发，以南京市J小区的环境整治为切入点，发现城市老旧小区治理面临着三重困境，即协调困境、过程困境和互动困境。但是，仅靠政府已无法解决这些困境，需要不断完善老旧小区的组织建设，实现小区组织化以增进小区内多元主体的互动，推动小区治理走向善治。

关键词：社区治理；老旧小区；治理困境；小区组织化

中图分类号：C915

文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2016.01.0005

一、问题的提出

城市老旧小区主要指单位制改革之前的由政府、单位出资建设的居住区，与1998年房改（商品房改革）之后建设成的居住区相对。这类小区一般地处城市老城区，人口密集且房屋产权归属较复杂，由于建设年代久远，房屋设备和配套设施比较陈旧。随着城市化进程的加快，配套设施不齐、违章搭建严重、停车位不足等问题日益凸显，直接影响了居民生活的质量、和谐社区的构建和美好城市的建设。党的十八届三中全会提出我国全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，治理则作为一种新的社会管理模式引起了社会各界的关注，同时也为城市社区治理指明了方向。

治理强调不同主体相互合作、管理共同事务，以达到集体行动的一个持续过程。治理与管理不同，管理主要是政府自上而下的处理事务的过程，而治理则强调上下互动的一个过程。社区治理指由社区各类主体，如政府、物业公司、业主委员会、社区组织、居民等，依据正式法规或者非正式的约定，共同对社区公共事务进行管理的过程。伴随着社区建设运动的兴起，社区治理引起国内外学者的广泛关注，也涌现出了很多富有价值的研究成果。国外学者奥斯特罗姆是多中心治理理论的典型代表，她通过大量的案例分析得出集体合作治理解决公共事务是可能的。俞可平是国内关注治理理论比较早的学者，他认为善治是治理的终极目标，善治是一种合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，善治不受政府范围的限制，公司需要善治，社区需要善治，地区需要善治，国家需要善治，国际社会也需要善治[1]。随着单位体制的改革和市场经济的发展，国家的许多事务下沉到社区，城市社区的治理引起了许多国内学者的关注。例如，郭风英等[2]认为国家凭借对权力和资源的垄断，使单位结构化于国家行政体系之内，形成社区管理空间单位化、管理组织科层化、单位功能全能化和管理主体单一化的管理体制，而单位社区改制有助于社区治理逐步走出单一治理的困境和实现社区治理转型。魏娜[3]将我国城市社区治理模式概括为三个阶段，即行政型社区—政府主导型的治理模式、合作型社区—政府推动与社区自治结合型的治理模式、自治型社区—社区主导与政府支持型的治理模式。刘娴静[4]则通过对我国城市社区治理模式发展历程的描述和分析，提出“竞争―合作主义治理模式”即社区治理主体由单一化转变为多元化，是我国城市社区治理模式的前景路径选择。与此同时，随着我国城市化进程的加快和农村经济的发展，一些学者的注意力开始向农村社区、城郊村社区、城中村等边缘性社区治理转移，李意[5]发现城郊村社区治理呈现出明显的边缘性特征：治理体制的双轨化、治理范围的村落化、组织结构的两栖化、组织职能的叠合化，这些边缘化特征受城乡二元性社会体制的制约、城郊村社区城市化制度的供给不足、城郊村社区的现实需求的影响。李凯中[6]则认为农民组织是农村的新社会力量和治理主体，凸显农民组织化的主体地位和治理功能，有利于改变当前农村社区治理缺失的普遍现象。蔡禾等[7]以广州市的一个城中村即J社区为例，发现渐进的市场化和突发的制度变迁导致了城中村的权力格局和社区秩序发生了种种变化，居委会—村公司构成的权力结构及其互动关系目前已经成为城中村特有的“双轨制”权力模式。目前国内学者对于各类社区的研究已经是比较充分的，但主要是针对不同形态的社区治理进行的研究探讨，而不同形态社区内部也都分别存在不同层次的内部整合和变迁发展问题。城市老旧小区是我国城市社区的一部分，随着我国城市化进程的不断深入，老旧小区的弊病不断显现。而且在科技不断发展的推动下，如今的新型小区也会逐渐演变成未来的老旧小区，有些则已经遇到老旧小区相似的难题。所以，作为社区治理一部分的老旧小区治理关系到整个社区的整合和城市的发展，其治理水平也关系到我们每个人的生活，是度量整个社区、城市整体和谐程度的重要参照。本文以老旧小区治理困境为研究出发点，通过对南京市J小区的环境整治行动的考察，分析小区治理遭遇困境的原因，并尝试提出防范或消除治理困境的方法。

二、J小区及其环境整治行动介绍

J小区是南京市GL区R街道的老旧小区之一，小区有住户2038户，流动人口2673人，共有7983人，其中60岁以上老人1260人。该小区主要由单位房和回迁安置房组成，陆续建于20个世纪70-80年代。J小区是一个开放式小区，小区中间设有一个大棚农贸市场，每天都聚集着很多卖菜的摊贩和买菜的居民，小区里垃圾随地可见，沿街店铺将杂物在门前乱放。J小区内违章建筑众多，地面坑洼不平，卫生状况和治安状况堪忧。本文关注的是J小区的环境整治行动，该行动始于2012年南京市召开的“环境综合整治”千人动员大会，在南京市迎青奥的背景下展开的，J小区环境整治主要包括整修坑洼的路面和花坛、拆除大棚农贸市场、拆除违章建筑、修建新车棚等。

环境整治行动前期（2012年12月—2013年9月），R街道将环境整治的重心放在了小区的大棚农贸市场和居民的私搭乱建上。针对大棚农贸市场，2012年12月由城管中队向J小区农贸市场经营户下发了《限拆通知书》，R街道办、城管联合公安、工商等部门40余人于3月1日将大棚拆除；针对居民的私搭乱建则分两步走，建于2013年9月份之前属于老违章建筑暂时予以保留，9月份之后的属于新违章建筑则立马拆除。为了改善环境和杜绝安全隐患，拆除了J小区的农贸市场，但并未获得预期的效应。J小区经过此次整顿，2013年9月份之后没有出现新违章建筑，但却增加了居民与居委会之间的矛盾，给日后新车棚的分配带来了困难①。

环境整治行动中期（2013年9月—2014年6月），环境的整治重点放在整修坑洼的路面和花坛上。此次的整修资金来源是来自南京市政府拨款，目的是为迎接青奥会的召开。J小区的保洁员则由街道负责分配，居委会则担当着传声筒的角色，如原本街道给J小区安排了8个保洁员，但由于J小区是开放式小区，且小区中心地带还残留有农贸市场，该小区的卫生保洁量比其他小区大得多，于是居委会不断向上级争取，则最终又增加了两个保洁员在J小区。

环境整治行动后期（2014年6月—现在），这个阶段的工作包括修建停车棚、整顿小区内残存的农贸市场、两栋楼层翻新等。停车棚所在区域是前期违章建筑被拆后所得，建设资金则由GL区政府负责招标完成，到目前为止已建好两个停车棚，其中一个是由每间单独的小车棚组成，每个这种小车棚可以放2～3辆电动车，居民则通过抽签方式来决定使用权，但由于车棚有限，需要与其他居民合用一间，就造成有多辆电动车的居民要独享一间，还有一些没抽到车棚的居民不满抽签结果，特别是那些被拆掉违章建筑的居民更是无法接受这个结果，最终导致在抽签的过程中发生争执，但最后居委会还是按照抽签的结果来分配。另外一间是大车棚，所有的车子都放在一起，这个车棚则需要雇一个人员来看管，但由于供电不到位暂且搁置；R街道城管科则负责残存的农贸市场的环境整治，据其工作人员介绍，整治分两步走：一是针对有固定摊位的经营者，采取的措施是其摊位不得占道经营，若有违反就直接罚款该房主；二是针对流动摊贩则采取没收罚款的方式。得益于此次青奥会的拨款，小区内有两栋单位楼已顺利完成翻新，翻新后的楼栋环境明显比其他楼栋干净。

三、城市老旧小区面临的治理困境及原因分析

以南京市J小区的环境整治为案例，我们回顾这个小区的社区治理行动，观察不同参与主体在行动中的反映，以及治理行动的过程和效果，并围绕这个小区及其治理情况，找出城市老旧小区所面临的治理困境及其原因。在分析之前，本文有必要对治理一词进行厘定，治理概念主要包含三个要素：首先，治理是一个过程；其次，治理过程的基础是协调；最后，治理是持续的互动[1]。以上三个要素缺一不可，否则就不能称之为治理。小区内包含了许多公共事务，对所有事务进行全面治理是不现实的，往往是对部分公共事务采用治理方式。况且每个小区发展状况不一样，特别是老旧小区治理面临着重重困难，那么造成这些困境的原因又是什么呢？

（一）老旧小区所面临的治理困境

1.协调困境——社区资源匮乏。每个参与治理的主体所掌握的资源是有限的，治理则强调调动各主体资源，形成一个自主协调的网络，最终达成集体行动，共同完成治理的目标。协调困境主要表现为静态的困境，就如老旧小区治理的参与主体、小区内的资源等都是相对固定的，所以在此情况下形成的困境是静态性的。要达成集体行动，各治理参与主体必须相互依靠，各主体在行动中必须交换各自的资源，且交换的结果不仅取决于各个参与主体的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境[8]。

社区资源指社区所拥有和支配的各种物质资源和非物质资源的总和，本文所指的社区资源主要包括人力资源、物质资源、组织资源、政策资源等。我国城市社区普遍面临资源匮乏，老旧小区表现尤为明显。首先，实物配套设施、资金等物质资源的匮乏。在J小区环境整治的案例中，街道作为行动的带头人，也是治理技术的核心推动者和掌握者，R街道将此次环境整治运动的重心放在了小区内的违章建筑上。笔者通过调查了解到，J小区内的违章建筑分为两种：一种是居住违章建筑，这种情况建设年代已久，一般与自家房屋连接起来的，还有少数建在楼栋之间的区域；一种是车棚，主要建在小区的公共区间内，主要在3～4年前建设的。城市老旧小区由于建成年代早，且建成的时间有先有后，没有按照统一规划和布局来建设，各个企事业单位只是按自己的需求来建设，这就导致了小区内基础设施、配套设施、服务设施配置参差不齐，但总体的建设标准和配套指标都偏低。正因为存在着这么多的违章建筑，进而影响了整个小区的环境美观，也占用了大量的公共空间。要想在仅有的公共空间内改善小区环境，就只有靠拆除违章建筑来腾出空间，进行绿化和修缮道路。资金的匮乏也是许多老旧小区治理所面临的治理尴尬，正因为没有足够的资金，使得J小区只能对其两栋楼进行翻新，而此次的翻新资金也是为了迎接青奥会，地方为了进行环境整治而拨下来的，J小区也正在向上级领导提出对其他楼栋进行翻新的申请，但还没有得到回复。所以，居委会的工作人员都盼着城市再举办一些大型活动，只有这样才会有资金下来。其次，人力资源和组织资源的匮乏。J小区的居民以老年人、下岗工人、租户为主，没有物业公司、业主委员会和其他民间组织，社区的支部书记、党委委员、支部委员是小区的主要力量，还有负责动员、宣传的楼栋长，主要以退休人员和下岗失业人员为主。在拆违的过程中，主要是街道、居委会、环保、公安等部门执行，楼栋长们并未参与其中。由于这些违章建筑关系到居民的利益，遭到了众多居民的反对和抵抗，在居民看来，环境的好坏并不会对其有太大影响，而那些违章建筑则关乎到自己的住和行，甚至关系到自己的生存，因为有些违章建筑是用来租给外来住户的。这样就增加了J小区环境整治的难度，造成在整个环境整治的行动中，只有街道、居委会、环保等官方组织的参与，居民只是被动的执行者，甚至有些时候变成抵抗者。J小区既没有丰富的组织资源，也没有调动应有的人力资源，使得此次环境整治行动的主体比较单一。第三，政策资源的匮乏。为了解决居民停车难的问题，R街道招标建了两个车棚，建在刚翻新的两栋楼旁边，这块区域也是拆违所得，所以新建的车棚供给这两栋楼的居民使用。一个车棚已通过抽签投入使用，另一个由于供电不到位暂且搁置。笔者曾在与社区工作人员访谈的过程中，碰到一位问询在建自行车棚情况的中年妇女，并要求在登记簿上写上自己的名字，社区工作人员表示要等到车棚建好后，通过抽签的方式才可以决定谁可以使用，但是，该妇女并没有放弃她的要求，她埋怨城管把她原先的车棚拆除，并威胁居委会，称其建的车棚也是违章建筑，最后，社区工作人员出于无奈地让她登记了。这位妇女的言论引起了笔者对违章建筑的关注，并找到街道城管科咨询违章建筑的相关政策，街道城管科则认为他们所建的车棚是一种公益违章建筑，不能与其他违章建筑混为一谈。这个理由有点牵强，但归根到底它还是违章建筑。在小区治理的过程中，由于很多政策过于笼统，且一些政策不够清晰，执行时出现矛盾和摩擦，这就给治理的过程带来了很多困难和风险。

2.过程困境——不确定性事件的发生。治理强调的是一个过程而不是结果，那么治理具体过程中遇到的困难则称之为过程困境。过程困境主要表现为动态的困境，每个小区在治理行动中所遇到的困难都不一样，在治理的不同阶段遇到的困难也会有差异，所以在此情况下形成的困境是动态性的，但笔者认为这种动态性并不代表认识这一困境没有意义，因为过程困境中包含着更宽广的社会因素的影响。

小区治理面临的过程困境主要表现为治理过程中所遇到的不确定性事件，一些不确定性事件的发生和解决会直接影响到治理的效果。在J小区的环境整治行动中就发生过一些不确定事件，如停车棚车位分配问题。J小区的居委会工作人员为了拆除居民的违章建筑，以便腾出空间搭建新车棚，曾向被拆的居民承诺分配一个新车棚车位，但由于后期在操作时为了公平起见，决定采用抽签的方式来决定车位的使用权。然而，一些被拆掉旧车棚的居民没有抽到车位，便开始质疑抽签的公平性，并且情绪很激动，以致在抽签的过程中发生争执，社区服务中心办公室的门也被打破，最后公安部门还介入到此事。此次因分配车棚所引发的冲突事件，最终还是得到了妥善的解决，解决的办法就是将那还未分配的大车棚车位分配给那几户未抽到车位的闹事居民，这个结果也印证了中国的那句古话“会哭的孩子有奶吃”。居委会将平息此事的希望都寄托在新建的车棚上，但是新建的车棚却因供电不到位而无法使用，至于供电公司为什么不供电，社区服务中心工作人员表示也不清楚，只说供电不是想有就有的。社区工作人员的话很隐晦，但我们可以从中看出，即使是在小区建一个车棚，也需要好好处理与各级部门、社区组织、各类居民的关系，以解决随时会发生的各种不确定性事件。小区治理涉及到各类公共物品的处理，这些公共物品包括有形的公共物品，如健身器材、道路设施、公共空间等，还包括无形的公共物品，如秩序的维护、环境的美化等。小区里每一个成员都可以享受这些公共物品所带来的好处，居民间容易产生“搭便车”心理。但是，有些公共物品的供应是受限制的，这种情况下就会发生一些不确定性事件，往往这些不确定性事件会影响整个治理行动的走向。小区治理过程中经常遇到各种各样的不确定性事件，这些事件具有即时性和动态性，治理主体一般很难事先把握这种不确定性，这就需要治理主体充分发挥主观能动性，在治理过程中及时调整策略以克服治理过程的中困境。

3.互动困境——网格化管理下的“弱网络”。治理不是政府自上而下的管理，而是通过政府—街道（居委会）—居民不断地上下互动的过程，这个互动过程也包括各种社会组织的参与，如果缺乏这种互动或互动过程断裂，则称之为互动困境。居民与居委会的互动关系在某种程度上反映了基层社区中国家与社会的关系。在社区参与积极性高、参与形式多样化的社区，社区居民和居委会的互动关系体现为一种互惠合作的双向互动关系。一方面，居委会通过对社区参与的引导和控制，实现了社区控制和社区服务的双重目的；另一方面，居民通过内容丰富的社区参与增强了自身的自主性， 扩大了社区的自治空间[9]。若在小区治理的过程中，居民不参与、被动参与或参与程度低，则意味着这种双向互动关系不能形成，也意味着小区治理陷入互动困境。

互动困境主要表现在小区网格化管理的实践上，网格化管理最早起源于上海市在抗击“非典”时所应用的“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制，经过多年的发展和完善，逐渐成为一种社区管理新模式，其主要目的是将数字城市技术与社会管理创新相结合，以实现城市的信息化管理。J小区于2012年开始实施网格化管理，该网格的组长是小区所在街道的副主任，组员是街道和社区的工作人员，网格化下的J小区被分成6个片区，每个片区的管理人员包括街道干部、社工、城管、保洁、楼栋长。而居住在J小区的居民主要有两类：一类是外来租户，这类人员职业不稳定，成份复杂且收入相对较低；另一类是长期居住的老人和下岗员工，这类人群单位意识比较浓且对政府比较依赖。J小区的楼栋长则主要由离退休人员、下岗人员组成，小区里的年轻人、外来租户等，极少关注和参与小区事务。年轻人要去上班，而外来租户一般是过来做生意挣钱的，他们根本不会参与到小区的公共事务中。另外，从每个片区的管理人员中可以看出，只有这些楼栋长是居住在小区里，且与群众接触最为密切。但是，恰恰只有楼栋长是没有正式职位和任何的物质报酬，这造成许多居民不愿担任楼栋长，或者缺乏干活的积极性②。而楼栋长的缺位势必会削弱这个网格化管理的效力，使得这个网格化管理只显现和作用在图纸上，却并没有构成一个实际的强网络。伴随着社会转型，城市社区的治理主体呈现出多元化趋势，由党和政府单一管理主体逐渐演变成包括社区党组织、政府、居委会、社区营利性组织、非营利性组织以及社区居民在内的多元化管理主体，网格化管理也成为各个城市社区治理的手段。居民参与程度是网格化管理正常运行的关键，也是衡量一个小区是否良性运行的标准。但是，并不是有多元主体的存在就能形成治理条件，有效治理的前提是多元主体间的互信与合作，即多元主体之间持续的互动。网格化管理则是促使这种互动形成的条件，但在实际操作运行过程中，居民作为网格管理链条的一个重要节点，却并未发挥支撑链条的作用，这种现象在城市老旧小区表现尤为明显，由退休老人、下岗工人和租户构成的松散主体，缺乏物质报酬和精神奖励的虚拟职位，正在不断地弱化政府构建的这个网络，这也是老旧小区所面临的互动困境。

（二）治理困境的原因分析

1.从历史层面的角度看，城市老旧小区一般建于20世纪80-90年代，建设之初的规划比较简单，配套基础设施不齐全，因而造成如今小区内的环境和设备出现老化现象。很多老旧小区原来是老单位的家属楼、家属院，单位承担着供给社区资源的责任。但随着社会经济体制的改革，有些老单位已不复存在，有些也已经改制为企业，特别是从1994年国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》开始，我国就铺开了住宅商品化的进程，很多单位将产权卖给员工或房产经营公司，居民成了房子的主人，单位已从小区的管理中撤出来。此时，政府成了社区资源的供给者，但与单位一对一的供应方式不同，政府供给社区的资源不是针对单一社区的，各类资源都需要进行预算规划，这就造成老旧小区的物质资源比较匮乏。由于家庭人口的不断增多，加后来上山下乡知青的回城，原先的房屋面积已不足以满足居民的需求，很多居民通过将自家的房屋增高或扩宽来增大房屋的面积，以满足自己的居住需求，甚至有居民在小区内的公共空间内搭建铁皮房。特别是近年来，随着城市交通的发展，人们对车辆需求的增多，更促使居民盖铁皮房或抢占公共空间的步伐。随着市场经济体制的改革和发展，许多居民将自己的房屋出售或出租，有条件的居民和年轻人则选择购买新型小区房，现在老旧小区剩下的居民不再限于原先单位的同事，剩下的大部分都是一些退休老人、下岗员工和外来租户。所以，老旧小区面临着匮乏的人力资源，同时也缺乏相关的组织资源。这种匮乏使得在处理小区公共事务的过程中，主要是街道、居委会等组织发挥力量，而缺乏小区居民自身的组织力量。另外，城市老旧小区产权存在多种形式，产权关系非常复杂，这就给政府统一管理增加了难度，以至于一些政策过于笼统且不够清晰，执行时出现许多矛盾和摩擦。总之，老旧小区的这些历史遗留因素常常影响着小区内公共事务的治理。

2.从组织建设的角度看，我国单位制向社区制转变的过程，也是社区分化和多元组织产生的过程，执行多种职能的单一组织被执行专一职能的多种组织结构所替代。按照与行政体系关系的不同，其可分为两种：行政体系内的基层政权组织（社区党组织、社区居委会）和行政边界外的自组织（专业服务、维权、兴趣和志愿类组织）。行政边界外的自组织是大力推进社区建设而产生的新生组织，是国家有意放开、扶持和培育的结果[10]。本文的组织建设落后指的是行政边界外的自组织，如物业服务企业、业主委员会等。在我国城市社区的治理中，政府虽然逐步把权力下放给了社区，但社区的自组织建设仍然比较滞后。我国的老旧小区自身发展的特殊性和受制度惯性的影响，自组织建设普遍面临着资金短缺和人才短缺的状况，小区里现存的自组织大多是在政府管理和资助下建立的，老旧小区的物业服务组织会从政府组织那里获得部分补贴，业委会的成立也需要在居委会的指导下完成，各组织的成立和运行带有强烈的行政色彩，自身很难形成独立的治理参与主体。社区自组织要想建立和获得发展，既要处理好与各级政府机构的关系，以获得政府的合法性认可，又要处理好与小区居民间的关系，以获得居民的支持和认同。但是，这些自组织在建立和运行过程中，常常面临双方不讨好的现状。如物业管理资金的匮乏，就是由于政府提供支持的资金有限和居民缴费意识低，难以应对老旧小区逐年增长的维修费，最终导致物业管理的撤退。除此之外，居民参与小区治理的渠道比较狭窄，民间自发形成的组织主要开展文化体育类、公益服务类、志愿服务类等活动，内容形式较专门。所以，由于缺乏一个属于他们自己的组织维护其自身利益，当生活在老旧小区的居民遇到利益侵犯时，只能通过个体独特的方式进行抵抗。总之，小区治理不能只依靠基层政权组织，自组织的建设也很重要，自组织是政府和居民互动的桥梁，自组织的发展则关系到居民切身利益的实现。

3.从价值理念的角度看，传统的小区治理基本上是通过单位实现整合和控制，单位隶属于政府，小区又隶属于单位，政府通过对单位的管理来实现对单位的员工和居民的治理。随着社会主义市场经济的逐步发展和完善，原来由单位承担的治理小区的职能转移到街道和居委会，但是居委会作为居民自治组织，并不是从社会直接发展起来的，而是国家政权建设和制度设计的产物，所以居委会经常被称为政府的“脚”。对于住在老旧小区的居民，早已习惯由单位来负责自己的衣食住行，而对居委会、物业、业主委员会都抱有怀疑态度。我国基层管理体制已由单位制向街道居委会体制转变，并正在向社区制转变的过程中，但居民的思想意识却无法一下转变过来。很多居民认为，小区只是一个居住的场所，居委会只是政府下设的机构，因而居民虽然生活在小区，却不明确自己的权利和义务，没有意识到自己是小区治理的主体，以至于在治理小区公共事务的时候，普遍存在搭便车的心理。所以，许多老旧小区面临物业引进难和业委会成立难的状况，主要是因为原有的制度和政策被废除，而新的替代性制度还很不全面，无法完全涵盖旧制度退出时所释放的治理空间。与此同时，这些制度又直接影响着居民的价值理念，一方面，老旧小区的居民深受传统单位集体意识的影响，另一方面，居民的思想观念又受到市场经济的冲击，导致居民即期待加入到小区的治理中，又害怕自己的利益会受损，这种矛盾的心理状态使居民很容易成为被动员的群体。被动员的居民自身力量有限，且没有一个可靠的组织依托，就造成居民在面对小区公共事务治理时处于不在场的状态，进而直接影响到小区内部治理行动。

4.从主体行动的角度看，行动者对行为的选择是建立在“投机性”的基础之上的，其投机领域或多或少是可能选择的延伸领域。当然行动者从来不是在无结构的领域中行动的，他们所处的文化，无论是民族文化，还是职业文化抑或组织文化，都是一种现时的结构形式，制约着行动者的理性和选择能力。不仅如此，他们的行动自由还受到他们所在的行动领域中的物质条件和社会条件的限制，这些条件是通过一系列包罗万象的、抑或是统一性的结构和规则来维系的。即使所有这些要素都能充分地限制行动者的选择范围，他们也无法消除行动者选择的投机性[11]。正如小区内各主体背后往往代表着不同的组织和体系，在小区治理行动中会受到经济利益、制度惯性、公共事务的种类等多重因素的影响，如以街道为代表的基层组织更关心自己的政绩、物业管理企业更关心自己的盈利，居民则更关心自己所享受的服务。除此之外，在城市老旧小区的治理实践中，行动者的这种“投机性”表现得尤为明显，如城管经常对小区里的摊贩睁一只眼闭一只眼，业主委员会不按照法定时间开会，居民则存在私搭乱建的搭便车行为等，投机性充斥在各个参与治理主体的行为选择中。随着小区公共事务的复杂化和多样化，无论是基层政权组织还是自组织的治理能力都是有限的。所以，小区治理强调多元主体间的资源共享和联合行动，任何一方的单独行动都无法管理好小区公共事务。但是由于不同的组织背景和利益追求，且受自身选择的“投机性”的影响，小区治理各主体间无法进行有效的沟通和互动，且缺乏一个有效的机制对不同主体的行动进行整合，以至于使小区治理陷入集体行动的困境。

四、结 语

社区治理实则对社区内公共事务的治理，J小区的环境整治就是小区众多公共事务中的一项，以该小区的环境整治行动为切入点，结合治理理论的重要内容，通过实地调查和分析，发现我国城市老旧小区治理面临着三重困境：即协调困境、过程困境及互动困境。虽然本研究中的个案具有特殊性，但通过个案分析与治理理论的结合，找出老旧小区的治理困境及原因的方法仍然具有参考价值。自“治理”一词引入中国以来，其内涵不断得到发展与完善。治理也作为一种方法机制被引入社区公共事务，在治理的理念下进行社区治理的改革，实现城市社区治理主体由单一化（政府）转变为多元化（政府、社区组织、其它非营利组织、辖区单位、居民），过程由行政控制转为民主协商，治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构，治理关系由依附与庇护关系转变为信任与互惠关系[12]。治理虽然可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不可能是万能的，在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在着治理失效的可能，而善治即使公共利益最大化的公共管理过程，则可以克服治理的失效[1]。随着单位制的解体和住房体制的改革，作为城市社区的重要组成部分的老旧小区，日益成为城市建设与管理的难点问题。与此同时，越多的社会管理和公共服务事项沉淀到城市社区，而小区居民的社区参与意识也在逐步增强，仅仅依靠政府来管理已经不现实了。这就需要不断完善老旧小区的组织建设，通过小区组织化形成社区组织化的群众基础，把居民参与社区建设纳入组织体系，在组织化过程中居民接受社区建设教育，逐步营造社区建设新文化、新传统，通过为社区居民提供组织平台来协调整合自主分散的居民个体，培育居民体的自治理念，提升居民个体的行动能力，在有序参与过程中形成社区社会资本，进而将单位制解体后“原子化”的社区居民重新组织整合起来，从而形成有机的社区生活共同体[13]，增进小区内多元主体的互动，推动小区治理走向善治，克服老旧小区面临的治理困境。但是，如何将复杂多样的居民组织起来，实现老旧小区的组织化，则需要我们进行更深层次的思考。

注释：

①这通过作者对J小区社工ZL的访谈记录可知。作者问：“大棚市场移走后小区的环境有改善吗？”社工答：“原来菜市场在的时候，那些流动摊贩的垃圾都倒在菜市场里面，菜市场移走后，那些流动摊贩就把垃圾到小区里面，然后保洁员的工作量就加大了”。

②这通过作者对J小区居委会主任GML的访谈记录可知。作者问：“楼栋长主要是那些人？”GML答：“一般女同志多一点，女同志喜欢婆婆妈妈的，而且年龄大的稍微多一点。我们用的一般是退休人员和下岗失业人员。像那些有工作的，每天要上班，你想用也用不起来”。作者问：“那些楼栋长有报酬吗？还是自愿的？”GML答：“没有，他们都是奉献型的。如果开展一项活动，上面有经费，就买一点小礼品。一般来说，小的活动都没得什么东西，全是奉献型的。比方说我们要动员、宣传，全都要靠他们，他们还相当于是我们的信息员，如果小区发现什么情况及时跟我们反映，我们可以事先掌握情况”。

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（责任编辑 王婷婷）