中国的北极政策论析

朱宝林

摘要：北极大部分地区是海洋，因而应该受到重视，北极战略也应该成为我国国家海洋战略的重要组成部分。遗憾的是，到目前为止中国对北极的参与度还比较低，缺乏一个明确的北极政策来指导中国的北极事务。面对新形势，中国需要在对北极资源和中国北极国家利益评估的基础上确立自己的北极政策目标，然后结合中国实现北极国家利益的综合环境，制定出实现北极国家利益的具体政策。

关键词：国家利益；北极政策；北极资源；北极环境保护；北极治理机制；北极和平

中图分类号：D812； D829.1

文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2016.01.0006

党的十八大报告明确提出：“要提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”。在2015年7月通过的新《国家安全法》中，更是把维护极地这一“战略新疆域”的安全任务纳入到了国家安全法中。可见，在全球变暖带来的北极环境变化和新兴经济机会面前，中国越来越重视北极事务。但与此相对的是，中国却缺乏一个明确的北极政策来指导中国的北极事务。因此，对中国北极政策的探讨具有重要的现实意义。

一、中国的北极国家利益与目标

利益是政策制定的基础，根据中国在北极的环境、经济和安全等利益，中国的北极政策目标应该包括：促进北极环保事业的发展，推动北极利益的公平分配和维护北极的和平与稳定等。

（一）促进北极环保事业的发展

北极对中国具有首要的环境利益。北极气候与我国的自然生态系统、沿海地区、森林、水资源、农业生产、牧业、旅游等经济活动和社会生活各个层面息息相关。然而自20世纪60年代中期以来，北极正在全面变暖。北极理事会和国际北极科学委员会在2004年发布的《北极气候影响评估》报告指出：北极变暖的速度是全球变暖速度的两倍[1]。这种迅速暖化的消极影响造成了北极冰雪的加速融化。2014年联合国政府间气候变化专门委员会发布了《气候变化2013：自然科学基础》的评估报告，该报告指出到本世纪中叶前北冰洋就可能出现9月份无冰的情况[2]。作为全球气候变化的调节器，北极气候变化影响着中国的生态安全和生活安全。从这个意义上讲，保护北极环境，促进北极环保事业的发展是中国北极政策的首要目标。

（二）推动北极利益的公平分配

北极对中国具有重要的经济利益。北极地区因其丰富的油气储量被比喻为世界最后的能源宝库。根据2008年7月美国地质调查局（USGS）发布的一份调查表明，北极圈内蕴藏有近900亿桶石油，1670兆立方英尺的天然气和440亿桶液化气，这些石油储量达到全球未开采石油储量的13%，天然气储量占的比例更大，达到全球未开采储量的30%[3]。过去几十年中，中国经济的高速增长一直建立在对能源的巨大消耗上。从1993年起中国开始从一个石油出口国转变成了一个石油进口国，从2003年起中国已经成为世界第二位的石油消费国[4]。将北极地区作为中国能源选择的新方向，也将丰富我国能源采购多元化战略的内容[5] 。北极航线的开通有利于中国的能源、贸易安全和节省运输成本。目前，中国远洋贸易航线主要有两条：一条是横跨太平洋到达美洲西海岸再经过巴拿马运河到达美洲东海岸的跨太平洋航线；一条是经马六甲海峡和苏伊士运河到达欧洲的地中海航线。跨太平洋航线到达美洲东海岸要经过世界上最繁忙运河之一的巴拿马运河；地中海航线到达欧洲要经过世界海运枢纽马六甲海峡和另一条繁忙运河苏伊士运河。这些运河和海峡的海运能力已经接近饱和且海盗出没频繁，一旦受到恐怖袭击或者遭受海难，中国的能源安全和经济贸易将受到严重的威胁。北极航线的出现将扭转这一不利局面。中国可以走西北航线到达美洲的东部港口，走东北航线到达北欧、西欧和波罗的海的港口。这两条航线不仅避开了世界上最繁忙和充满不定因素的马六甲海峡、巴拿马运河和苏伊士运河，而且穿过北冰洋航行，可以缩短航程，节约成本。 如从上海经苏伊士运河到伦敦的传统航线全程约10500海里，而走东北航线航程约为8000海里，航程缩短约2500海里[6]。

北极的资源和航道不仅对中国而且对世界都具有重要的经济利益。然而，近些年来，北冰洋沿岸国家却试图使本国的大陆架外部界线向外扩张，以获得更多的资源利益。到目前为止，俄罗斯、挪威、加拿大和丹麦都已经向联合国大陆架界限委员会提交了外大陆架划界案，其中挪威已经成功获批。联合国一旦同意这些国家的要求，北冰洋的国际公共海底区域将大幅缩小，严重侵犯包括中国在内的非北冰洋沿岸国家的公共利益。在航道利用上，加拿大和俄罗斯一直否定西北航道和东北航道的公水地位，把其视为历史性内水，并通过国内立法来强化这种主张。纵观目前北极的利益分配，都是北极国家占主导，域外国家很少参与，甚至被北极国家所排斥。因而中国和其他利益相关国一起，防范北极国家对北极利益的垄断，促进北极利益的公平分配，也就成为了中国北极政策的另一重要目标。

（三）维护北极的和平与稳定

北极具有重要的战略地位。著名的地缘政治家亚历山大·德·塞维尔斯基指出，欧亚大陆与北美大陆之间最短的距离是北冰洋的上空，只要获得对北极上空的控制权，就能获得对欧亚和北美的控制权，从而称霸世界[7]。因而冷战时期，北极就成为美苏对抗的前沿阵地。虽然目前北极和平与发展是主流，但一些北极国家之间海域界限尚未划定、大陆架归属尚未明确、航道法律地位还存在争议。随着北极资源、航道等利益的凸显，这些矛盾将进一步加深。北极国家为了加强底牌，纷纷扩大了在北极地区的军事存在。这些军事力量的增加，虽然不表明军事冲突迫在眉睫，但是当出现利益纠纷时，军事手段就成为了一种选择，北极的和平稳定将被破坏。

改革开放以来，中国经济持续高速发展。2008年，中国国内生产总值（GDP）超过德国，位居世界第三位；2010年超过日本，居世界第二位；2011年中国经济总量占世界经济总额的10%左右[8]。中国经济能取得如此大的成就，是与中国处在一个整体和平与发展的世界大环境离不开的。同样，一个和平稳定的北极是符合中国的国家利益的，“城门失火，殃及池鱼”，如果北极爆发冲突，中国不仅在北极的各种经济、政治、战略利益得不到保障，而且国内的经济发展和社会稳定也会受到波及，甚至会被迫卷入战争之中。中国是一个爱好和平的国家，建设和谐世界的理念已经深入到中国外交活动和对外政策之中。2013年3月，北极理事会春季高官会在斯德哥尔摩召开，中国代表团团长高风在会议期间表示，“中国有意愿也有能力为北极理事会工作作出贡献，促进北极地区的和平、稳定和可持续发展”[9]。2013年5月，中国成为北极理事会正式观察员。因而，从这个意义上说，维护北极地区的和平与稳定也是中国北极政策的重要目标。

二、中国实现北极国家利益的优势与劣势

作为国际体系和区域结构中的一员，中国北极政策目标的实现会受到众多内外因素的影响。中国强大的综合国力、中国对极地事业的日益重视和现有的北极治理机制是中国实现北极国家利益的优势因素；而中国的地理位置、北极地缘政治格局和外界对中国参与北极事务的误解则是中国实现北极国家利益的劣势因素。

（一）中国实现北极国家利益的优势

中国实现北极国家利益的优势因素主要包括内外两个方面：中国强大的综合国力是内部客观优势因素；中国对极地事业的重视是内部主观优势因素。现有的北极治理机制，是中国实现北极国家利益的外部优势因素。

1.中国强大综合国力的支撑。 改革开放以来，中国综合国力明显增强。2008年，中国国内生产总值（GDP）超过德国，位居世界第三位；2010年超过日本，居世界第二位；2011年中国经济总量占世界经济总额的10%左右。其中，中国海洋经济的发展成就引人注目。2012年中国海洋生产总值达到50087亿元，占国民经济总量的9.6%，预计未来中国海洋经济仍将保持8%左右的年增长速度，到2020年，海洋生产总值占GDP的比重将达到12%，2030年将超过15%[10]。中国雄厚的经济实力和海洋经济的良好发展势头，将为极地事业的发展提供强大的经济支撑。另外，中国经济的增长、国家实力的提升，促进了中国同北极国家的贸易合作。截止2014年，中国已经成为加拿大的第二大出口市场和第二大进口来源地；成为俄罗斯的第六大出口市场和第一大进口来源地；芬兰的第七大出口市场和第七大进口来源地；冰岛的第二十大出口市场和第四大进口来源地；丹麦的第八大出口市场和第五大进口来源地；瑞典的第十大出口市场和第八大进口来源地；挪威的第九大出口市场和第三大进口来源地；美国的第二大贸易伙伴[11]。中国对北极国家经济的影响力，增强了中国在北极事务上的话语权，为中国北极国家利益的实现打下了坚实基础。

2.中国对极地事业的重视。决策者的政策制定和实行，是根据他们关于现实的意向和认知进行的[12]。随着极地利益的凸显和中国海洋事业的发展，中国已经将极地纳入到国家海洋事业的总体发展布局中，在战略上高度重视。从1984年进行首次南极考察以来，中国已经成功进行了31次南极科学考察，建立了4个南极科学考察站；从1999年进行首次北极考察以来，中国已经成功进行了6次北极科学考察活动，建立了1个北极科学考察站。“十二五”期间，中国更是把极地考察事业定位为服务国家战略需求和长远发展。2011年，中国发布的《中国极地考察“十二五”发展规划》确立了中国极地领域近30年来规模最大的一个极地专项——“南北极环境综合考察与评估”专项。它计划利用五年的时间，完成南极周边重点海域、北极重点海域和南极大陆考察站周边地区的环境综合考察评估，极地对全球和我国气候变化影响综合评估以及极地国家利益战略评估。另外，“南北极环境综合考察与评估”专项还确立了我国极地事业的另一个重点，即全面提升极地考察和研究水平，包括实施优势考察和观测项目，建立一艘新的极地科考船和完善、更新考察站的基础设施等。极地考察专项是中国极地考察事业新的里程碑，是推动中国极地事业发展的重要抓手。除了政府层面的重视外，民间也积极进行极地智库建设。目前武汉大学国家主权领土和海洋权益协同创新中心、中国南极测绘研究中心，中国极地研究中心、中国海洋大学、同济大学、上海国际问题研究院等高校和科研单位都组建了极地研究团队，取得了丰硕的研究成果，为中国极地利益的实现提供了强大的智力和技术支持。

3.北极治理机制的支撑。政治学家詹姆斯·罗西瑙指出：无论是国家间体系还是多元中心体系，“它们都维持着一种引起其成员关注并构成其权威场域（spheres of authority）边界的规则体系”[13]。换言之，这种规则体系就是机制。北极现有的治理机制，主要包括适用于北极地区的法律和北极组织。《联合国海洋法公约》和《斯瓦尔巴德条约》是北极主要的法律机制，北极理事会是最重要的北极组织。《联合国海洋法公约》规定：北极国家和非北极国家在北冰洋公海海域和专属经济区享有自由航行的权利，在领海内享有无害通过权，在国际海峡具有过境通行权；规定缔约国在国际海底管理局的管理和经营之下，享有合理开发北冰洋公共海底资源的权利；规定各国在海洋都有从事科学研究的权利。《斯瓦尔巴德条约》规定：斯瓦尔巴德群岛主权属于挪威，但是各缔约国的公民和公司享有自由进出和在斯瓦尔巴德地区居住的权利；成员国在遵守挪威法律的前提下，可以在斯瓦尔巴德地区从事渔业、狩猎或进行海洋、工业、矿业和贸易活动，包括挪威在内的所有成员国在这些活动中保持平等关系。中国是《联合国海洋法公约》和《斯瓦尔巴德条约》的缔约国，这两个北极地区主要的法律机制，为中国实现在北极的航行利益、资源利益和科研利益提供了法律支撑。在北极组织方面，中国已经在2013年5月成为北极理事会正式观察员国。作为北极理事会观察员国，中国虽无投票权，但中国代表在场意味着中国的声音可以被听到，中国获得了一种表达自己意愿的机会。同时北极理事会作为一个有关北极发展的信息枢纽，有助于研究者和其他团队活动获得专家和政策制定者在北极事务上提供的最新信息[14]。

（二）中国实现北极国家利益的劣势

中国北极国家利益的实现不会一蹴而就，而是会受北极地缘政治格局、外界对中国参与北极事务的错误认知以及中国地理位置等因素的不利影响和制约。

1.北极地缘政治格局的制约。20世纪70年代以来，北极气候的快速变化带来了北极地区自然环境和人类社会的深刻变化，进而导致北极地区国际关系的复杂变动。随着北极地区的能源利益、航道利益、战略利益的凸显，现在一场新的大博弈正在上演[15]。北极国家纷纷出台了国家层面的北极政策，来指导本国的北极事务，并通过政治、经济和军事等各种手段加紧对北极形成事实的占有和掠夺。另外，在防止域外国家参与到对北极权益的分享上，这些北极国家还一致对外。北极理事会2011年发布的《努克宣言》规定：从2011年起，欲申请北极理事会观察员的国家必须承认北极国家在北极地区的主权、主权权利和管辖权[16]。北极国家的门罗主义倾向昭然若揭，成为北极理事会观察员意味着承担更多的义务，并有丧失权益的风险[17]。北极国家的排外倾向和对北极利益的高度重视，无疑是制约中国实现北极国家利益的重要因素。