教育政策执行者的行为研究述评：模式、影响、规制①

杨聚鹏

（陕西师范大学，陕西 西安 710119）

教育政策执行者的行为研究述评：模式、影响、规制①

杨聚鹏

（陕西师范大学，陕西 西安 710119）

随着教育政策科学的快速发展，教育政策执行研究逐渐受到重视。教育政策执行者作为教育政策执行活动中能动性要素，其行为引起了众多学者的关注。已有研究主要集中于教育政策执行者的行为模式、行为影响及行为规制三个方面，但主要借鉴公共政策执行模式的研究思维和方法，对教育自身的特殊性和我国政策执行环境的特殊性分析不足，未充分认识教育政策执行者的积极能动作用，规制教育政策执行者的措施重视外在管理而轻视内在激励。

教育政策执行者；模式；影响；规制

随着人类社会的不断进步，教育越来越走向社会中心，教育管理问题越来越引起社会的高度关注。教育要如何管理？教育要管理什么？长期以来，国家主义管理模式和市场主义管理模式一直争执不停。无论是国家主义模式的教育管理还是市场主义模式的教育管理，其实质是教育政策实施强度问题，这个争论本身就说明了教育政策执行问题重要性。教育政策执行者的政策执行行为是政策执行研究中的重要内容，因为教育政策执行者的政策执行行为直接影响政策执行效果，这也是教育政策研究从教育政策制定转向后期研究教育政策执行的重要原因。在教育政策执行者的执行行为研究中，从早期的富兰克林、汉斯，再到后来的科尔曼、福勒、奥登等人，以及我国一大批学者都对教育政策执行者的政策执行行为进行了研究，出现了丰富的研究成果，但是，已有研究对教育政策执行者的政策执行行为研究不足，已有研究还缺乏明确清晰的轮廓。因此，对已有教育政策执行者的政策执行行为研究进行总结、归纳，对于了解已有研究逻辑、范围、方法，启迪现有研究具有非常重要的意义。本文将对教育政策执行者的行为模式、行为影响及行为规制进行总结、归纳，并进行述评。

一、教育政策执行者的行为模式研究

教育政策执行模式研究本质上就是对执行者行为模式研究，因为教育政策是由执行者来执行的。教育政策执行者行为模式研究明显是受公共政策执行模式研究影响的，教育政策执行者行为模式与公共政策执行模式具有很大的相似性。在执行模式研究中，出现了“过程”模式、“互动模式”、“执行机关互动模式”等。尽管政策执行模式多种多样，但是自上而下、自下而上和综合性模式是大家比较认同的模式。并且这类划分方法具有很强的整合性，因此，将对这三种模式中执行者的行为进行分析。

（一）教育政策执行者自上而下的政策执行模式

自上而下的政策执行模式“是执行一项政策的基本决定，它通常是在一项法规中进行的，理想的状况是：鉴别问题而做出的决定被执行，规则的目

标被实施，政策实施结构多样化［1］。这种执行模式的假设是如果政策制定者制定的政策是完美的，那么政策就能够被很好地执行，它强调政策目标的明确、规则的清晰、对执行者的有效控制等。所以，这种政策执行模式强调政策制定的重要性，强调通过制定完美的政策对执行者行为进行控制。政策有效实施的条件包括：清晰一致的目标；充分的因果理论；实施过程的合法性结构能够提高执行官员和目标群体的顺从性；诚实和技术熟练的执行官员；利益群体和领导们的支持；转变发生在这样的社会经济状况中，这种经济社会状况总体上不会发生损害政治支持或因果理论［2］。

（二）教育政策执行者自下而上的政策执行模式

自下而上模式是在对自上而下模式批判的基础上提出的，这种模式认为自上而下的模式过于重视顶层的设计忽视了具有丰富经验和了解政策实践的基层的意见。自下而上模式主要分析多种行为对政策实施的影响，特别强调基层官僚系统的重要性：一是因为基层官僚系统直接与社会现实接触，他们更了解社会现实状况。二是因为基层官僚也有自身的目标，如Seamas Q.Buchlla对Press-man和Wildvsky的研究进行评论时强调：“当地代理人有他们自己的优先选择和价值，因此政策实施与国家立法者的目的是不同的”［3］。对一项政策来说，让政策模式化、权威化是非常困难的，自下而上政策模式强调政策制定中要实现基层部门、中层部门和高层部门的联合，只有这样联合制定出来的政策才是完美的，执行者所执行的政策与当地情况是相适应的，这种政策也是执行者乐意执行的，这种政策执行模式强调通过制定更加适应现实环境中的政策来增强政策执行的效果。但是这种模式同样遭到了批判，这种批判表现在两个方面：首先，从民主理论标准来说，它反对政策制定者权威；其次，这种观点在解释为什么应付性策略能够发生和为什么他们会发生变化方面的解释是不成功的［4］。

（三）教育政策执行者综合性的政策执行模式

尽管自下而上模式是在批判自上而下模式的基础上提出的，但是此模式仍然存在问题，如决策效率差、不容易取得共识等。一些学者通过对自上而下和自下而上两种模式进行分析发现两者所各自具有的优点和缺点。“过去三十多年来，为把各种不同的模式结合在一起，经过了多种尝试，但是到目并没出现令人满意的方法”［5］。“对于这些注重单边选择状况的最好选择就是把两种方式的优点进行综合”［6］，综合模式发展起来了，这种模式首先采纳了自下而上模式中以问题为中心的政策模式，强调政策制定中相关行动者联合设定政策目标，形成所谓的“政策联盟”。这种方法能够多角度、综合各种思维来制定教育政策，它既能保证所制定出的政策目标尽可能合理，又能保证政策目标与各相关行动者目标一致，有利于保证政策的有效执行。同时，综合模式又综合了自上而下模式的优点，强调社会经济条件和法律对行为影响和控制的方法，它对行为能够进行有效的控制，能够对具体问题形成的因果假设进行分析和评估。

二、教育政策执行者的影响作用研究

执行者是政策执行活动的实施者，那么他对政策执行会产生什么样的影响呢？从一些研究者的研究来看，执行者对政策执行效果的影响作用认识并不一致。

（一）教育政策执行者对政策执行产生重要影响

教育政策执行是一项复杂的活动，从一些学者的研究来看，他们认为执行者仅仅是影响政策有效执行的因素之一。Seamas Q Buchlla明确提出“实施代理人的自然本性仅仅是实施阶段诸多关联因素中的一种，其他的因素包括：实施对象、资源的运用，实施代理机构和他们的活动，现阶段的政治、经济和政治条件，实施者的性情（disposition）［7］。另外，从国内一些学者的研究来看，他们也强调执行者只是影响政策有效执行的因素之一，如衣华亮提出“教育政策问题、教育政策、教育政策执行主体、教育政策执行客体、教育政策工具、教育政策执行环境等是主要影响因素”［8］。此外，一些研究虽然未直接提出执行者个人的问题，但是论述政策失败的原因时明显强调了执行者是影响政策执行的一个要素，蒋建华把政策失真的原因概括为社会原因和政策内部的原因。社会原因包括：“社会思潮对素质教育具有两种影响”“初级阶段行政工作方式导致素质教育政策失真”“经济思维的主宰”；政策内部的原因包括：“对素质教育理解存在偏差”“对‘转轨’的误解”“对教育改革的误解”。［9］

（二）教育政策执行者是影响教育政策执行效果的关键因素

虽然影响教育政策执行的因素是多样的，但是一些研究显示执行者会对教育政策执行的有效性产生关键影响，如Brett Lane和Edmund.T.Hamann提出政策中间人是政策有效实施关键的支持要素［10］。一些教育政策执行研究特别重视对执行者自身行为的分析，如Warren.C.Hope认为教育政策执行的障碍包括：“政策执行者对政策的漠不关心，缺乏资源；实施缺乏足够的时间，对于怎样获得结果缺乏一致性”［11］。

（三）教育政策执行者对教育政策执行效果的影响作用不太明显

执行者无疑是政策执行的一种要素，但是通过对一些文献资料进行研究发现：执行者在政策执行中的作用并不重要。张芳全认为影响教育政策执行的因素有三类（张芳全，1999），他没有明确指出执行者对教育政策执行的影响作用。肖绍清在研究中也提出“政策制定的科学性”、“政府自身就执行不力”、“利益障碍”等都是不可忽略的因素，但是更重要的教育改革中的社会文化和社会心理（肖绍清，2001）。如果说这些学者的研究可能会间接地涉及到执行者的作用，那么下面学者所进行的研究则根本没有涉及执行者这个因素。Major Chaval Chompucot强调影响政策实施绩效的因素包括：好的计划和控制，清晰的政策目标，好的任务安排，奖励和惩罚，工作标准（Major Chaval Chompucot，2011）。另外一些实证性研究也显示执行者对教育政策执行的影响并不比其他要素重要，一般认为向学校校长这样的领导者在政策实施中会有重要的作用，但是Kenneth Leithwood，Rosanne Steinbach，Doris Jantzi等人在研究校长对政策实施的影响时发现校长对政策实施的影响要比改革者想象的小的多，并且这种 影 响 是 间 接 的（Kenneth Leithwood，Rosanne Steinbach，Doris Jantzi，2002）。Roger Austin&Bill Hunter在对加拿大埃尔伯塔、纽芬兰、北爱尔兰和爱尔兰共和国四省进行的研究发现，历史和文化因素在政策执行中具有重要作用（Roger Austin&Bill Hunter，2013）。Major Chaval Chompucot在对泰国教育政策执行研究进行实证研究，认为影响政策执行的因素有：政策对象、执行代理的能力、资源、激励、学生家庭的经济状况、父母支持的文化因素及对安全的关系（Major Chaval Chompucot，2011）。

三、教育政策执行者的行为规制研究

关于执行者对教育政策影响作用的研究尽管存在不同的结论，但这些研究存在一个共同点：各种因素是通过执行者来影响教育政策执行的，只不过有些因素来自执行者本身，有些因素来自执行者外部。因此，就可以存在这样一种设想：如果让执行者在政策执行过程中起到过滤网的作用，那么它将对教育政策有效执行产生积极的影响，关于执行者行为的规制研究就是基于这种设想的。针对政策执行者行为规制的研究主要集中在强调协商沟通、强调规则建构、强调计划制定和强调综合措施运用四个方面。

（一）强调协商沟通

执行者在政策执行过程中会与其他主体发生联系，在此过程中，行为者之间发生冲突和矛盾的现象在所难免。有效的政策执行要求政策支持者、实施者和其他的支持者之间进行沟通［12］。建立政策执行者与其他利益相关者的协商沟通机制是十分重要的，对于促进政策有效实施有重要意义。在如何沟通方面，执行者要“学会有效利用教育政策空间的最佳拓展时机，更快地推动教育政策的实施，以引导教育政策取得更广泛的成效”［13］。另一些研究如Paul.A.Sabatier强调执行者在追求自身利益的过程中与他人的沟通与协商，他提出：“只要熟悉政治资源行动者发现现阶段政治的费用是不可接受的，……，矛盾将继续存在，但是，直到所有的主要利益体找到一项可以接受的已经制定出的混合性政策”［14］。

（二）强调规则建构

规则既是行动的指南也是判断行为的标准，“如果规则是模糊的，利益团体就会像他们最初影响法律本身一样来影响规则”［15］。Jmes W.Guthrie，Rodney J.Reed强调规则是重要的，“政策执行规则是需要的，能够对实践中的偶然性因素进行管理［16］。在政策执行中建构这样几项原则是重要的：信仰教育政策；在学校环境中对政策概念化；通过信息揭露来阐明教育政策；通过对教育政策的成功实施来促进成员的发展；鼓励政策实施；对政策实施进行监督和评价［17］。

（三）强调计划制定

计划的完美与否也会影响着政策的有效实施，完美的计划是保证政策有效实施的重要保证。Aghenta也强调计划对教育成果取得的重要性，“为了让教育实现最终目标，必须仔细计划，计划必须考虑社会的、政治的、社会文化的、经济的、军事的，科学和技术的现实环境”［18］。虽然这种观点强调了计划对教育政策目标实现的重要性，但是他所强调的计划内容过于泛化、庞杂。相对而言，Okoroma的研究则相对细致，他提出能够促进有效实施的好计划应该考虑这些因素，如计划环境、社会环境、政治环境、财政和统计问题［19］。

（四）强调综合措施运用

一些研究对执行者行为要采取多种措施进行规制，监管要从设计、监管到评价各个环节采取措施（袁振国，2000；钟效铭，2007）。规制活动是需要消耗资源的，有效的资源保障对规范执行者行为是重要的，由此，一些学者在强调采取综合措施规制执行者行为时还要重视资源保障的重要性（褚宏启，2011）。一些学者还强调规制措施不是固定不变的，应该根据实际状况的变化而变化，监管措施要随着实践发展不断调整措施（孙绵涛，1997）。

四、评述及讨论

执行者是教育政策执行活动的一个活的要素，在教育政策执行活动中有自己的行为方式和活动特征，教育政策执行模式正是对这种行为活动的研究总结。由于教育政策执行模式是根据实践经验总结出来的，因而教育政策执行模式多种多样，尽管许多学者企图对这些模式进行整合，但这些努力并没有取得预期的目标。原因在于：首先，政策的类型是多样的，不同类型的政策其实施机制是不同的。其次，政策方式还受政治体制、文化类型的影响。单一制体制重视政策执行中的命令方式，复合制体制重视协商政策执行中的方式。所以，企图用一种统一的模式来解释教育政策执行模式是不现实的。在教育政策模式研究中，大多数模式基本上沿用了公共政策学者所研究的模式，对于教育政策模式的特殊性并没有特别的强调和论述。就从我国学者的研究来看，我国学者关于我国教育政策执行模式的研究没有重视我国以情感和关系为纽带的社会文化的自有特点，也没有强调我国政治体制特征及官僚体制特征。如西方国家在政策执行研究中重视利益团体游说分析，重视政治利益群体之间的相互博弈。但是我国社会中，执行者之间的博弈可能更多代表个人利益而非团体利益，政策执行者与利益团体的联系可能要比西方社会弱得多，执行者对领导服从度可能远高于西方社会。

执行者是政策执行过程的一种能动性的、活的要素，那么这种特殊要素会对政策执行活动产生什么影响呢？从学者的研究来看，学者们的研究结论不尽相同，他们并没有进一步研究导致这些研究结论不同的原因。但是从这些研究来看，这些研究对政策执行失败原因的分析存在一个特点：影响政策执行效果的因素是通过执行者来发挥作用的。一些影响因素看似是执行者之外的因素，其实这些因素是通过影响执行者来影响政策执行效果的，仍然与执行者相关。为此，可以进行这样的设想，如果让执行者对这些因素起过滤作用，那将对政策的有效执行产生重要影响，这为提高教育政策执行的有效性提供了思路。

有效规制教育政策执行者的行为是政策有效实施的保证，以往研究强调了计划、监督、协商、规则构建等作用，并且一些研究强调运用综合性的措施来规制政策执行者的行为。但是这些研究所提出的规制措施多数是一种外在管理而不是内在激励。外在管理研究更多的是对执行者机会主义性进行围堵，较少采用疏导的管理办法，要让执行者对影响政策执行的不利因素起到过滤的作用，就必须让执行者积极、主动起来，因此加强内在激励非常重要，这点却是以往研究没有重视的。

［1］Paul Sabatier，Daniel Mazmanian.The Implementation of Public Policy：A Framwork of Analysis［J］.Policy Studies Journal，2005，8（4）：540.

［2］Paul A.Sabatier.Top Down and Bottom Up Approaches to Implementation Research：a Critical Analysis and Suggested Synthesis［J］.Journal of Public Policy，1986，6（1）：23-25.

［3］［7］Seamas Q Buchlla.Education Policy in Twentieth Century Ireland［M］.Worcstershire：Billings &Sons，1988：331、331.

［4］Narendra Raj Paudel.A Critical Account of Policy ImplementationTheories：Status and Reconsideration［J］.Nepalese Journal of Public Policy and Governance，2009，24（2）：42.

［5］［10］Brett Lane，Edmund’Ted’Hamann. Constructing Policy：A Framework for Effective Policy Implementation［EB/OL］.http：//www.instll.com/resources/instll_constructingpolicy20.pdf.

［6］Paul A.Sabatier.Top Down and Bottom Up Approaches to Implementation Research：a Critical Analysis and Suggested Synthesis［J］.Journal of Public Policy，1986，6（1）：21-48.

［8］衣华亮.教育政策执行偏离的主要影响因素：系统的观点［J］.现代教育管理，2010，（2）：22.

［9］蒋建华.素质教育政策失真的原因与对策［J］.教育研究，2001，（7）：40-43.

［11］Hope，Warren C.Implementing Educational Policy：Some Considerations for Principals［J］.The Clearing House，2002，76（1）：40.

［12］Paul Morris，Ian Scott.Educational Reform and Ppolicy Implementation in Hong Kong［J］.Education policy，2003，18（1）：72.

［13］周国华.教育政策空间：必要性、产生根源与社会诉求［J］.教育学术月刊，2008，（8）：5.

［14］Paul A.Sabatler.An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policyoriented Learning Therein［J］.Policy Sciences，1998，21（2）：157.

［15］［16］JmesW.Guthrie，Rodney J.Reed. Educational Administration and Policy［M］.Boston：Allyn Bacon，1991：111.

［17］Warren C.Hope.Implementing educational policy：Some considerations for principals［J］.The Clearing House，2002，76（1）：41-42.

［18］J.A.Aghenta.Towards Effective Leadership in School Management in Nigeria［M］.Lagos：DeSunshine International for University of Lagos，1984：239.

［19］N.S.Okoroma，Educational Policies and Problems of Implementation in Nigeria［J］.Australian Journal of Adult Learning，2006，46（2）：247.

（责任编辑：杨 玉；责任校对：李作章）

Review about the Research of the Implementer Action in Education Policy：Model，Influence and Regulation

YANG Jupeng
（Shaanxi Normal University，Xi’an Shaanxi 710119）

With the education policy swiftly development，the research of the education policy implementation be emphasized.The implementer is an active and positive factor in the implementation，its action is researched by more and more researchers.The researches which have been done by education policy researchers include the action model，the action influence and the action regulation of the implementer，however，those researches use the ideal and the method of public policy，which is insufficient to research the education and the environment of the education policy implementation in China，not completely recognize the positive action of the education policy implementer，those measures to regulate the action of the education policy implementer paid attention to the external management but ignored the intrinsic motivation.

education policy implementer；model；influence；regulation

G40-011.8

A

1674-5485（2016）11-0046-05

全国教育科学“十二五”规划2015年度教育部青年课题“区域创新背景下地方高校转型发展的政策供给与需求研究”（EIA150412）。

杨聚鹏（1984-），男，甘肃西和人，陕西师范大学教育学院讲师，博士，主要从事教育政策、教育经济研究。