论京津冀环境治理的协同立法保障机制*



论京津冀环境治理的协同立法保障机制*

孟庆瑜

(河北大学国家治理法治化研究中心，河北 保定 071002)

【内容摘要】加强区域生态环境协同治理是推进京津冀协同发展的重要保障，然而三地环境立法中的诸多差异或冲突，对区域生态环境的协同治理造成了制度规范层面的制约。为此，京津冀三地亟需探索建立环境治理的协同立法保障机制，以加强地方环境协同立法，构建区域环境资源法律体系，从而为协同改善区域生态环境提供强有力的法律支撑。

【关 键 词】京津冀协同发展环境治理协同立法

特别说明，河北大学经济法学专业研究生刘显同学参加了本成果在文献资料和数据的收集与整理、研究框架讨论与初稿撰写等方面的工作，在此谨表诚挚谢忱！

京津冀地区的环境问题严重制约了三地经济和社会的可持续发展，要解决区域环境问题，就要突破现行分割式的发展模式，走生态环境协同保护之路。这是对三地以往环境治理模式的重大改革，须在法治框架内进行，发挥法律规范的引领和推动作用。因此，积极探索建立区域环境协同立法保障机制，增强区域环境立法的科学性、有效性，无疑会为京津冀区域生态环境的协同保护提供重要的制度支撑和法律保障。

一、京津冀地方环境立法之间的差异或冲突

环境资源法体系是指“由相互联系、相互补充、相互制约，旨在调整因环境资源开发、利用、保护、改善及其管理的法律规范和其他法律渊源所组成的系统”。[1]P31其协调完善程度反作用于人类活动过程中所能达到的人与自然和谐相处的程度。京津冀协同发展要在环境领域率先取得重点突破，离不开区域环境资源法律体系的协调完善。

通过对京津冀环境资源保护领域地方性立法的统计可以看出：三地的地方性法规、规章的总量相差不大，立法事项大体一致。但在立法形式上，就同一环境立法事项三地采取不同立法形式的现象突出，其中，河北、北京由地方政府出台的规章明显多于地方人大制定的环境法规，而天津则是地方人大制定的环境法规多于政府出台的规章；在立法内容上，三地对同一立法事项的具体规定也存在很多差异或冲突。本文选取以下几方面进行比较分析：

京津冀三地现行(省级)环境资源地方性法规、规章数量统计表(单位：件)

(数据来源：根据中国法律法规信息系统(http://law.npc.gov.cn:87/home/begin1.cbs)的最新备案情况统计绘制。)

(一)京津冀区域大气污染防治法规

目前，我国最新修订的《大气污染防治法》已于今年8月29日由十二届全国人大常委会第16次会议审议通过，北京和天津两市的人大常委会分别于2014年、2015年先后修订通过了各自的《大气污染防治条例》，河北省人大常委会正在审议修订本省的《大气污染防治条例(草案)》①。比较这三个条例(河北为条例草案)可以发现，三地都原则性地规定了相互呼应的区域大气污染联防联控协同条款，但是相互之间仍存在制约京津冀区域大气污染协同治理的问题。具体表现如下：

1.大气污染物排放控制未能在区域内协调一致。京津冀三地都明确规定实行重点大气污染物总量排放控制，但是三地在污染物排放总量控制的指标、种类、浓度、方式等具体实施环节上均存在较多差异，未能在区域内形成统一协调的防治体系。例如，就大气污染物排放和控制标准的规定上，北京市明确规定“可以制定严于国家标准的本市大气污染物排放和控制标准”，天津市也申明“对国家大气污染物排放标准中已作规定的项目，可以制定严于国家标准的地方标准”，河北省的条例草案中则没有相关表述，而就目前三地执行的大气污染物排放标准来看，北京市执行的本市地方标准最为严格。

2.在大气污染防治立法中，对一些关键性概念缺乏统一界定。如对于提倡使用的清洁能源、禁止或限制使用的高污染燃料，三地在立法中所列举规范的内容就不尽一致，且缺乏统一明确的界定。如涉及清洁能源的内容时，北京市的规定中表述为“用天然气、液化石油气、电或者以其他清洁能源为燃料”；天津市则规定为“鼓励和支持开发、利用太阳能、风能、地热能、浅层地温能等清洁能源”；河北省表述为“通过推广秸秆能源化、煤改地热、煤改太阳能、煤改电、煤改气等清洁能源替代”。涉及高污染燃料的内容时，北京市、河北省的规定为“煤炭、重油、渣油等高污染燃料”；天津市则表述为“煤和重油、渣油、石油焦等高污染燃料”。再如，燃煤污染是造成京津冀大气污染的元凶，但各地对散烧煤炭的规定以及对本地禁止销售和使用的煤炭标准的规定均存在差异。三地条例均规定燃煤制品要符合国家和本省(市)标准，但根据三地最新的地方标准，北京市明确规定了“禁止销售不符合标准的散煤及制品”，居民住宅生活用煤应当为“符合标准的低硫优质煤”，并且民用煤没有散煤这一项；但天津、河北则没有规定禁止居民使用散煤，而是分别对民用散煤的质量指标作出规范，散煤的全硫含量两地均规定要在0.40%以内，灰分指标天津规定为“烟煤灰分≦11.50% 无烟煤灰分≦20.00%”，河北则统一定“灰分≦16.00%”。此外，工业用煤的质量指标也不尽相同，天津、河北将工业用煤区分为发电用煤和非发电用煤来分别加以规范，北京则统一对工业用煤的质量指标作出“灰分≦12.50%，全硫≦0.40%，挥发分≦37.00%”这一最严格的规定。②

3.机动车排放污染防治存在差异。由于目前三地对机动车排放及油品标准规定不尽相同，导致机动车跨区域污染问题成为京津冀区域空气污染协调治理的难点之一。目前，北京、天津采用的机动车排放及油品标准要远严格于河北省。其中，北京、天津的新增轻型汽油车均实施《轻型汽车污染物排放限值及测量方法(中国第五阶段)》(GB18352.5-2013)标准，新增公交、环卫和邮政用途的重型柴油车均实施《车用压燃式、气体燃料点燃式发动机与汽车排气污染物排放限值及测量方法(中国Ⅲ、Ⅳ、Ⅴ阶段)》(GB17691-2005)国家标准中第五阶段排放控制标准；并且天津市率先明确规定“成品油供应企业应当提供符合国家第五阶段标准的车用燃油或代用燃料，”③而河北省对机动车排放控制的标准要求仍然较低，即“机动车排气污染物的排放应当达到本省采用的国家第三阶段机动车排气污染物排放标准。具备条件的设区的市可以提前执行国家下一阶段的机动车排气污染物排放标准”。④

4.京津冀三地规定的企业造成大气污染应承担的法律责任、付出的排污成本存在较大差异。如排污收费标准不一、差距明显，京津冀征收标准比例大约为9：7：1，北京市率先在全国将二氧化硫、氮氧化物的排污费征收标准提高至原标准的14～15倍左右，天津市也将二氧化硫、氮氧化物、氨氮、化学需氧量4种主要污染物排污收费标准平均提高9倍以上，并抓紧制定施工扬尘排污收费标准，而河北省虽出台《关于调整排污费收费标准等有关问题的通知》规定至2020年分三次上调排污费标准，但仍与京津两地存在较大差距。[2]

(二)京津冀区域水资源保护法规

京津冀三地在水资源保护领域的立法主要体现为：各地方根据我国水法、水土保持法、水污染防治法分别制定的地方性法规、规章；本地区供水、用水、节水的相关管理规定；本区域河湖、湿地保护的条例办法。其间的立法冲突表现在：一是对涉及到京津冀区域水资源整体性的平衡协调造成障碍。京津冀地区是极度缺水地区，而河北省张家口和承德的官厅、密云、潘家口三大水库及滦河、潮河水又是京津城市主要供水水源地。河北省在人均水资源远低于国际公认的严重缺水标准的情况下，仍提供了北京市81%的用水总量，天津市93.7%的用水总量，为保障京津用水作出巨大贡献，[3]但三地水资源利用上的分别立法规划不利于实现区域整体水资源的协同保护和科学调度。二是对于区域流域水污染的整体防治构成制约。目前京津冀地区水质状况不容乐观，劣Ⅴ类断面比例高于1/3，且跨界污染严重，尤其是海河流域污染问题突出，流域水的流动性决定了流域治理必须从整体着手，突破行政区划的界限。然而依据三地现行法律规定，京津冀流域生态环境治理与保护管理是各自实行分散管理，这种分散管理体制不仅人为地将流域水生态系统分割，增加了流域水生态环境治理与保护的难度，[4]P16而且当流域水污染事件发生时，由于各地的职权责任划分存在差异、冲突，难以有效地进行协作衔接，这会对流域水污染的防治造成很大的制度障碍。

具体到京津冀三地水污染防治地方性立法——《北京市水污染防治条例》(2010年发布)、《天津市水污染防治管理办法》(2004年修订)、《河北省水污染防治条例》(2014年修正)，通过比较分析，不难发现其间存在的诸多差异：

1.从整体立法内容来看，三地对本区域水污染防治作出规范的全面性、系统性程度不同，对立法内容分类的切入角度不同。其中，北京市的规范最为系统、具体。除了具备三地立法中均设有的总则、监督管理两章内容外，还明确规定了水污染防治措施、饮用水源与地下水保护、生态环境用水保障与污水再生利用这三章内容，并且以水污染物来源作为分类标准，将水污染防治措施一章进一步具体分为一般规定、工业水污染防治、城镇水污染防治、农村和农业水污染防治、水污染事故处置五节内容。天津市则主要从水污染领域出发，重点设定了防止地表水污染与防止地下水污染两章内容。河北省的立法内容没有进行细化分类，仅笼统规定为污染防治一章。

2.未能在区域内实现协调一致的水污染排放总量控制制度。三地虽然都规定对重点水污染物排放实行总量控制制度，但是具体到水污染物排放总量的实施方案、控制指标的规范上，三地依据的标准、规范的内容、控制的力度则不尽相同。如《天津市水污染防治管理办法》第七条第三款明确规定：“重点水污染物总量控制实施方案应当确定需要削减排污量的单位、每一个排污单位重点水污染物的种类及排放总量控制指标、需要削减的排污量以及削减时限”，从而进一步明确了总量实施方案的内容，但河北、北京的立法中缺乏相应的内容。并且，在水污染物控制指标的制定上，三地分别规定要结合本地区的水环境容量和环境质量标准来定，而非从京津冀区域整体水环境角度出发，造成水污染物总量控制难以在大区域内实现协调平衡。

3.三地对排污单位向水体超标排污的缴费标准以及惩罚力度不一致。河北的规定是“按照国家规定缴纳超标准排污费”，对不履行超标缴费规定的“可处以一千元至一万元的罚款”；天津则要求“按照排放污染物的种类、数量加倍缴纳排污费”，对“违反规定的，由环境保护行政主管部门按照国家和本市排污费征收使用的有关规定予以处罚”；北京的规定是“由市或者区、县环境保护行政主管部门责令限期治理，并处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款”，即只要存在超标排污行为，不仅要按要求缴纳超标排污费，同时还要处以较高额度的罚款。由此可见，三地对超标排污行为的惩罚力度宽严不一。

4.三地分别立法无法为京津冀区域整体范围内建立重点水污染物排污权交易制度和流域水环境资源区域补偿机制提供法律支撑。

(三)京津冀区域固体废弃物污染防治法规

京津冀区域在固体废弃物污染防治领域的地方性立法比较分散化，其中存在的差异也更加多元化。首先，在工业固体废弃物的治理上，三地对工业固废无害化、资源化处理的程度标准不尽一致，并且各自区划分割的处理方式也不利于京津冀地区长期积累下的大宗工业固废在大区域内被科学有效地加以消纳。其次，京津冀区域大城市生活垃圾剧增，深陷“垃圾围城”窘境，需要在大区域范围内进行协调疏解以应对自己无法解决的资源环境“短板”，[5]P35-36然而，三地在生活垃圾污染治理方面的地方性立法上却存在着较多差异，具体表现在：生活垃圾分类标准、生活垃圾处理费征收力度、生活垃圾无害化处理达标要求、生活垃圾处理设施建设标准、生活垃圾填埋场管理标准等方面。其中，北京市在生活垃圾污染防治方面出台的地方标准最多，有《生活垃圾填埋场恶臭污染控制技术规范(DB11/T835-2011)》、《生活垃圾卫生填埋场运行管理规范(DB11/T270-201)》、《生活垃圾生化处理能源消耗限额(DB11/T1120-2014)》、《生活垃圾转运站运行管理规范(DB11/T271-2014)》等，从而在生活垃圾污染的治理管控上形成了比天津、河北两地更为严格、规范的治理体系。这些差异冲突的存在无疑制约了污染处置资源在区域内的有效配置，也可能造成垃圾污染物在区域内被人为进行不合理地投机性转移、处理，从而造成整个大区域生态环境的破坏。

(四)京津冀区域地方环境标准

地方环境标准是对国家环境标准的补充和完善，包括地方环境质量标准和地方污染物排放标准两类。新环境法生效前，省级地方政府可以制定国家环境标准中未作规定的项目，可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准，新环境保护法最新赋予了地方制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准的权限。目前，京津冀三地执行的环境标准存在较多差异，从数量上就得以直观体现：

京津冀地方环境标准数量统计表(单位：件)

(数据来源：根据环保部发布的最新地方环境保护标准备案信息统计绘制)

在环境标准体系的构建上，北京已形成较为完整和严格的环境标准体系，相比之下，河北、天津的地方环境标准立法存在总量偏少、更新滞后、投入不足的问题，在环境标准内容上，三地的具体规定也存在诸多差异。如污水排放标准上，河北省执行的是国家污水综合排放标准(GB8978-1996)，而天津、北京则分别执行本地区出台的更为严格的地方环境标准——天津市污水综合排放标准(DB12/356-2008)、北京市水污染物排放标准(DB11/307-2005)。又如，在水泥工业大气污染物排放标准上，北京市又先于天津、河北制定出台了严于国家标准GB4915-2004的地方环境标准DB11/1054-2013。京津冀区域各地方之间环境标准的不一致，不利于区域责任公平的实现，亦将破坏地区间污染防治的统一行动，造成监管困难。同时，环境标准差距的存在会影响区域内相关产业的流通，在京津冀交界地区更易造成排污企业的转移，从而导致污染源在不同地区间的转移。

京津冀区域地方环境法规差异冲突的存在，构成了妨碍区域环境协同治理的制度壁垒，对区域环境污染联防联治带来很大阻力，不利于区域整体生态环境的保护与改善，也阻滞了京津冀区域协同发展的进程。

二、京津冀地方环境立法存在差异或冲突的致成因素

总体而言，京津冀区域地方环境立法之间之所以存在诸多差异或冲突，主要缘起于三地各自的发展模式、发展水平、立法机制等因素。具体分析如下：

(一)三地发展模式不协同

京津冀行政区划条块分割，以往各自坚持地方本位主义的发展模式。区域性是环境问题固有的一大特点，需要从区域的环境容量、生态承载力出发进行科学地规划、布局，来统筹改善整个区域的生态环境，因此，区域环境规划的过程更是一个涉及各方利益平衡和博弈的过程。然而，京津冀三地长期以来处于森严的条块分割的行政体制之下，各自强大的行政力量造成三地政府大多过于在意行政边界，坚持地方本位主义的发展观，单独处理地方事务成为较为普遍的治理模式。这种画地为牢的发展模式导致京津冀三地在进行地方性环境立法的过程中缺乏区域视角，不重视区域整体环境利益的协调与整合，甚至不惜“以邻为壑”，仅将目光停留在如何充分利用环境资源以有利于本地区经济发展的狭隘层面上，不愿打破行政壁垒，甚至通过实施“地方利益法制化”的手段，变相确立起地方保护的规则条款，从而造成京津冀地方环境立法的差异或冲突，环境治理碎片化现象严重。

(二)区域发展水平不均衡

京津冀区域间经济发展水平不均衡，对生态环境的重视程度和保护能力层次有别。地方立法冲突在一定程度上是对不同利益，特别是经济利益的法律表达所导致的，法律冲突的背后往往有着深厚的经济因素，甚至可以说正是经济发展的程度决定了立法的层次和水平。京津冀地区是我国极具经济活力的区域之一，但是区域一体化进程长期滞后，存在严重的地区发展不平衡现象，河北省人均GDP仅为北京的41.2%、天津的38.2%，城镇化率只有49.3%，可以说河北的经济社会发展水平与京津存在“断崖式”差距，[2]此相较于京津来说，河北在处理好经济发展与环境保护的问题上承受的压力也更大。正是由于经济发展的不平衡导致京津冀三地对环境保护的动力不同，对环境治理投入的承受能力也大小有别。

与此同时，以往的地方考核机制局限于地方政府为本地创造的 GDP 和物质财富，过于强调地方各类经济指标的执行情况，这让各地逐渐形成了“重发展、轻环保”的落后政绩观，进而造成地方对区域环境利益的忽视，充分利用本地区拥有的立法资源进行博弈，通过最大限度地争取环境资源这类区域公共物品来服务于本区域的经济建设。这导致了京津冀区域地方环境立法的诸多差异和冲突，从而加剧了区域生态环境整体性保护与治理的难度。

(三)立法协作机制不健全

京津冀区域地方立法主体多元，相互间缺乏有效的区域环境立法合作机制。我国是单一制国家，实行一元多层次的立法体制，宪法和立法法赋予了地方在坚持法制统一的原则下，充分发挥主动性、积极性进行地方立法的空间。在京津冀区域内三个省级行政单位和河北省各市级行政单位的3+X模式下，[6]P33-35拥有地方立法权的主体多元，在2015年新《立法法》修订通过之前是6个，而新法将享有地方立法权限的“较大市”进一步明确修订为“设区市”，赋予设区市在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项上制定地方性法规和地方政府规章的权限，这使得新法生效后京津冀区域的地方立法主体多达15个；但具体到地方立法权限的划分上，宪法和法律的规定则过于原则和笼统，存在很多模糊之处，成为造成地方立法冲突的体制性因素。[7]P38京津冀三地的多元地方立法自然决定了其组成人员在观念、知识、利益和立法动机、价值取向上的不同，进而在对地方立法中相关问题的理解、处理上往往会产生矛盾甚至冲突。

京津冀环境污染具有区域性、复合性特征，点源与面源污染共存，呈现典型的环境复合污染格局，亟需区域协同治理。然而，京津冀三地在以往的地方环境立法过程中沟通互动不足，地方立法机关之间没有形成常态化的交流协作机制、信息共享机制，缺乏行之有效的环境立法协作平台，从而造成各地环境立法信息不对称，导致京津冀区域地方性环境法规的差异冲突迭出。

三、京津冀区域环境协同立法的主要任务

京津冀生态环境的协同保护需要立法推动。结合三地的实际情况，需要在以下几方面加强协同立法，为保障区域生态环境的协同治理提供法律支撑。

(一)区域大气污染联防联控协同立法

近年来，京津冀区域空气质量日趋恶化，重度雾霾天气频发，大气污染问题成为京津冀区域最为棘手的公共环境问题。由于大气污染呈“空气流域”特征，其跨域传播趋势强，仅靠京津冀某个城市自身力量根本无法解决共同的大气污染治理需求，因此，迫切需要三地就区域大气污染协同治理问题进行协作立法，在区域内实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施，为规范区域大气污染联防联控提供法律支撑。

首先，实行区域重点大气污染物总量控制。推进京津冀大气污染源区域监测和信息共享系统的构建，结合京津冀地区生态环境承载力、环境质量状况确定区域大气污染物排放总量控制计划，在此基础上进一步协调、确定各地方的大气污染物排放总量控制指标。其次，建立区域内大气污染物排污权交易制度。按照有利于总量减少的原则，在区域重点大气污染物排放总量控制指标范围内，对区域各地方进行重点大气污染物排放指标有偿使用和交易加以规范。再次，施行统一的大气污染治理标准。如对高污染燃料的界定、机动车排放及油品标准、企业污染气体排放标准、区域空气质量标准等确立统一的标准进行规范。最后，建立区域大气污染治理联合执法机制。完善京津冀区域大气污染联防联控观测网络体系，建立区域大气重污染预警应急机制，并通过协同立法赋予相关执法主体以跨区域执法权、管理权。

(二)区域水资源保护协同立法

京津冀区域水资源短缺与水污染问题并存。京津冀属于“资源型”缺水地区，多年人均水资源占有量为全国平均水平的1/9，水资源开发程度高达109%，[8]地下水超采严重，形成全国最大的地下漏斗区，区域水生态安全问题突出；与此同时，区域水污染问题严重，根据2014年中国环境状况公报显示，海河流域劣Ⅴ类水质断面比例达到37.5%，远超十大水系9.0%的平均水平，海河主要支流中的北运河、永定河、子牙河均为重度污染。京津冀地区共享海河流域的大部分水系，地区间以行政区划分割的方式管理水环境不利于区域水生态安全的保护，亟待通过区域协同立法，在三地共同施行最严格的水环境保护制度。

首先，确立区域水资源协同管理制度。施行京津冀区域水环境保护规划，从整体流域视角出发，严格控制水资源开发利用总量，构建京津冀水资源统一调配管理平台，实行水量联合调度，建立流域水环境资源区域补偿机制。[9]其次，施行统一的水污染治理标准。对水质管理标准、污水处理标准、水污染防治措施等进行统一严格规定，加强区域水污染协同治理的力度。再次，确立区域水污染治理联合监测、治理机制。健全京津冀地区流域水质检测网络，控制区域水污染物排放总量，建立跨界断面考核机制，强化跨市河流环境保护责任，并赋予相关执法主体以水污染跨境治理执法权，从而更好地实现跨境水污染的联合协同治理。

(三)区域生态补偿机制协同立法

河北省环绕京津，是京津重要的生态屏障，为京津提供生态产品。它担着北京市81%、天津市93.7%的工农业生产和生活用水；承担着京津生态负担的消除、降解功能，承接北京部分疏解转移的工业企业，为消除产业转移所带来的生态负效应付出经济和生态的双重成本。[10]长期以来，河北省北部与京津接壤地区, 形成了一个包括 32个贫困县、270多万贫困人口的环京津贫困带。[11]该贫困带从生态方面来看,是京津生态屏障和水源涵养地, 然而同时也存在着生态环境极其脆弱，经济发展严重滞后的问题，河北为保护区域生态环境作出了很大牺牲，但是除了少量京津对河北的专项资金补偿外，三省市生态补偿机制尚未形成，生态资源供需关系没有理顺，市场化配置机制没有形成，这成为京津冀地区生态建设最大的障碍。[12]京津冀协同发展要求三地在区域生态环境保护中是平等、协同、互动的关系，《京津冀协同发展规划纲要》进一步明确了河北作为京津冀生态环境支撑区的功能定位，但是这单靠河北自身的努力是难以实现的，亟须通过生态补偿机制的建立来内化生态成本，促进协调发展，提高区域环境保护积极性，进而实现区域内生态环境的协同治理改善。

为此，京津冀区域亟待加强生态补偿协同立法工作，结合本区域的实际情况和资源环境要素特点，探索制定区域间生态补偿地方性法规，夯实法律基础，形成区域间生态补偿长效机制：首先，建立生态补偿量化机制、损失和补偿评估机制，明确补偿主体、补偿对象和补偿等级；其次，建立多元化的补偿途径，制定明确的补偿办法，规范补偿标准、补偿程序，促使补偿制度化、科学化；再次，逐步确立生态资源有偿使用机制，明确市场在资源配置中的决定性作用，规范政府的引导职能，实现区域间生态资源的合理配置和流动。

四、京津冀区域环境治理的协同立法保障机制构建

京津冀生态环境问题是制约区域协同发展可持续推进的一大瓶颈，亟待加强区域间地方环境协同立法来引领、规范、推动三地的协同治理行为，增强治理实效。为此，需要探索建立生态环境治理协同立法保障机制，以形成区域环境协同立法长效机制。

(一)设立京津冀环境治理协同立法工作委员会

我国实行统一而又分层次的立法体制，区域协同立法机制的构建要坚持法制统一原则，在现行法律体制框架内进行探索创新。针对京津冀三地就同一立法事项采取法规或规章等不同立法形式的现象，服务于三地在环境立法上的协调对接，可以尝试共同成立京津冀环境治理协同立法工作委员会，分别从三地省级人大常委会法制工作委员会、政府法制办公室、环保厅(局)抽调相关工作人员组成，同时可以吸纳环境保护领域的专家学者参与。工作委员会的建制由三地人大牵头，可通过共同签署设立协议的方式设立，性质确定为三地环境立法的内部协调机构。设立协议要明确工作委员会的人员构成及选任条件、职能范围、工作程序、活动方式等内容。京津冀环境治理协同立法工作委员会应遵循平等协商、区域一体的原则，梳理、对比京津冀现行地方环境立法，挖掘环境治理领域亟待加强协调对接的立法事项，进而探索细化环境协同立法事项中的具体立法规范，通过磋商协调形成立法事项建议、拟定立法文本建议稿等。环境治理协同立法工作委员会可根据立法事项的不同，分别向三地人大或政府提出拟立地方性法规或是规章的建议，从而有助于三地人大、政府间的分别协调和沟通。

(二)确立京津冀协同立法工作机制

地方立法权严格来说是指地方人大制定地方性法规的权力，规章制定权不能等同于立法权，规章只能根据法律、法规作出“执行性”规定，[13]P34-36其效力位阶也在法规之下，为此，京津冀协同立法应先将重点放在对三地省级人大立法协作机制的探索上。北京市、天津市、河北省三地人大常委会可尝试搭建京津冀协同立法平台，由三地人大法制工作机构共同确立协同立法工作机制，负责具体承办落实协同立法相关工作，以平等协商、互助协作为原则，确立具体的协作规则、运行方式：如可采取轮流负责的方式，每年由京津冀三方人大常委轮流牵头组织协同立法工作，同时三地人大常委均可根据实际需要单独发起或临时召集相关方参会；建立三地立法规划协调对接机制，就关联度高并需要协调推动的立法项目在立法规划上进行协调、同步；建立重大项目联合攻关立法机制，充分整合区域立法资源优势，实现优势互补，增强立法实效。⑤京津冀协同立法工作机制的确立规范、职能范围、运行模式由京津冀三地权力机关通过决议、决定的形式确定，保证其权威性、持续性和有效性。[14]

具体到环境领域的地方协同立法工作中，三地要重点对关联度高的区域环境问题加强探讨，坚持从实际出发，深入实践、主动融入、求同存异。例如，就京津冀大气污染共同防治这一立法事项来说，三地在积极协调对基本条款达成一致意见后，共同形成立法文本，之后再由三地人大立法机构在此基础上，结合本地区实际情况加以补充完善，确立本地区最终的立法草案，并由三地权力机关分别进行表决通过；协同立法文本名称可采用《京津冀区域大气污染协同防治条例(xx地区)》的方式来确定(xx分别由北京、天津、河北进行替换)，来明确协同立法的成果。这样既达到了区域间立法的协调平衡又照顾到了三地存在的现实差异，为调整缩小差距引领了方向，等条件进一步成熟以后，三地可共同提请中央整合制定统一的京津冀区域立法，直接对整个区域内部各方生效，有利于实现京津冀区域协同立法的科学、有序推进。

(三)搭建区域立法信息交流共享平台

信息交流是否迅捷、顺畅、准确直接影响到地方立法协作有效开展的程度，良性的地方立法信息交流是开展好地方协同立法的基础和前提，针对京津冀区域地方立法信息互通不畅的问题，三地迫切需要建立起立法信息交流共享平台。

京津冀区域立法信息交流共享平台的搭建可采取多种形式：立法动态通报(每季度书面通报一次，电子邮件不定期通报)；协同立法工作例会(每年开展二至三次)；工作简报、工作参考等立法信息资料互送；实地学习考察(根据具体的立法项目而定)；走访座谈；搭建京津冀协同立法信息联网网络平台等多种方式。协同立法信息交流的内容应包括：三地人大的五年立法规划和年度立法计划以及政府的年度立法计划的制定和实施情况；相同主题的立法项目的具体立法动态和法规、规章文本制定情况；关联度高的区域重大立法项目联合攻关的动态进展情况；三地立法工作经验和立法成果的共享互鉴等。

通过信息共享平台的搭建，加强三地在地方立法上的协作交流，实现立法进展联动互通，就立法工作中遇到的难题、冲突及时沟通、协调解决，最大限度地发挥京津冀在立法资源和制度规范方面的协同推进优势。

(四)建立区域冲突法规清理的常态机制

京津冀三地现行地方性立法存在很多差异、冲突之处，并且随着经济社会的发展、变化，地方间的法规冲突表现也会随之出现新的情况，对三地协同发展构成规范层面的制约。因此，有必要建立区域冲突法规清理的常态机制，依据立法法中处理立法冲突的一些原则性规定，同时发挥三地创造性，结合京津冀区域实际特点，制定区域冲突法规清理的具体标准，规范冲突法规清理的操作程序。可主要由三地分别梳理本区域内地方性法规、政府规章及其他规范性文件，对其中带有地方保护主义倾向的条款进行清理；定期沟通，就三地冲突法规清理情况相互反馈、互相督促；保持动态跟踪，及时处理新出现的法规冲突问题。

注释：

①2015年6月25日河北省政府第54次常务会议通过《河北省大气污染防治条例(草案)》，并于2015年7月6日提请省人大常委会审议。

②京津冀三地地方标准详见：北京市《低硫煤及制品》DB11/097-2014；天津市《工业和民用煤质量》DB12/106-2013；河北省《工业和民用燃料煤》DB13/2081-2014。

③详见《天津市人民政府关于实施第五阶段国家机动车大气污染物排放标准的通告》(津政发〔2015〕12号)；《北京市环境保护局、北京市质量技术监督局、北京市公安局公安交通管理局关于北京市实施第五阶段机动车排放标准的公告》(京环发〔2013〕8号)。

④详见《河北省机动车排气污染防治办法》河北省人民政府令(〔2012〕第9号)。

⑤详见河北省人大常委会《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》(2015年4月10日)。

参考文献：

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[14]王玮．区域大气污染防治形势十分严峻 京津冀能否协作立法？[N]．中国环境报，2014-07-09(6)．

(责任编辑：唐艳秋)

On the Cooperative Legislation Safeguard Mechanism of the

Jing-Jin-Ji Region’s Environmental Governance

MengQing-yu

(The State Law Governance Research Center of Hebei University, Baoding Hebei 071002)

【Abstract】To strengthen the collaborative governance of regional ecological environment is an important guarantee to promote the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei.However, the differences or conflicts existed in the environmental legislation of these three districts restrict the cooperative governance on the region’s environmental protection.Therefore,it is of great necessity for Beijing-Tianjin-Hebei to explore the cooperative legislation safeguard mechanism on the region’s environmental protection,in order to strengthen the environmental cooporitive legislation,establish the regional Environment and resources law system and provide a strong legal support on the improvement of the regional ecological environment.

【Key words】the coordinated development of Beijing-Tianjin-Hebei； environmental governance； cooperative legislation

作者简介：孟庆瑜(1973-)，男，河北阜平人，法学博士，河北大学国家治理法治化研究中心主任，河北大学政法学院教授、博士生导师，研究方向为经济法和环境法。

*基金项目：本文系国家社会科学基金重点项目“京津冀区域生态环境协同治理的政策法律问题研究”(15AFX022)、河北省社会科学基金项目“京津冀生态环境协同治理法律机制研究”(HB15FX044)的阶段性研究成果。

【中图分类号】DF468

【文献标识码】A

【文章编号】1002—6274(2016)01—121—08