论我国公租房准入机制的困境与规范建构——以国务院及部分省市的规范性文件为例



论我国公租房准入机制的困境与规范建构——以国务院及部分省市的规范性文件为例

杨鹏

(中国人民大学法学院，北京 100872)

【内容摘要】目前我国公租房等保障性住房的规范位阶较低，政策性、原则性较强，规范性、统一性、实效性较弱，规范之间的冲突、下位规范对上位规范的突破时常发生，因此，包括保障对象主体类别、具体准入资格条件等在内的准入机制方面面临着诸多制度规范困境，有诸多不规范、不公平、不合理的问题。为依法、有效地满足住房困难家庭的基本住房需求，实现“住有所居”的社会目标，实现法的公平正义价值，亟待统筹考量公租房等保障性住房的制度规则，强化顶层设计，建立健全法律法规体系，完善公租房准入机制的规范建构，淡化其政策表象，增强其法治属性。

【关 键 词】公租房主体类别准入条件困境规范建构

一、引言：由审计报告引发的思考——我国公租房准入机制面临的困境

2015年8月17日，国家审计署发布《2014年城镇保障性安居工程跟踪审计结果》，公布了2014年全国城镇保障性安居工程实施过程的跟踪审计结果，指出保障性住房准入方面存在“部分地区住房保障分配审核不严格”等问题，有2万余户不符合保障条件的家庭以不实材料通过审核并违规享受保障性住房或领取货币补贴。①[1]那么，目前我国都有哪些规范性文件规定了保障性住房的准入机制？其规范程度、规制效力及实施效果如何？面临哪些困境？如何建构规范体系，完善准入规范？

目前，我国尚未制定保障性住房领域的专门法律，对包括公租房在内的保障性住房的开发建设、准入管理等事项，主要以国务院的行政法规、国务院有关部委的部门规章，尤其是“通知”、“意见”等红头文件形式的其他规范性文件，确定全国性的政策框架和原则性的规范指引，②各省区市等地方人民政府及其业务主管部门再结合当地实际，制定较为详尽的、可操作性较强的实施细则或管理办法。③在北上广深四个大城市中，仅深圳市制定了关于保障性住房的地方性法规，即《深圳市保障性住房条例》。④总体而言，公租房等保障性住房领域的“立法内容侧重于焦点问题的应急式解决”[2]，缺乏整体的顶层制度设计和有效的规范模式，规范位阶较低，政策性、原则性较强，规范性、实效性较弱，规范之间的矛盾以及下位规范对上位规范的突破时有发生，以致公租房等保障性住房的准入分配、运行管理等环节存在诸多不规范、不合理的情形。

根据国务院及其部委的有关规定，目前我国重点发展公租房，并逐步实现廉租房与公租房统筹建设、并轨运行。⑤本文即以公租房为主要研究对象，以国务院及其部委，以及房价较高的北上广深等四城市的规范性文件为样本，尝试就我国公租房准入机制的规范现状进行梳理与评析，指出其中面临的困境，并借鉴部分国家的立法实践与经验，提出完善我国公租房准入机制规范建构的思路，以提高准入规范的效力层级和规范水平。

二、我国公租房保障对象主体类别面临的困境与规范建构

(一)我国公租房保障对象主体类别的规范现状及其困境

根据国务院及其部委的规定，随着租赁型保障性住房的类别从廉租房扩展到公租房，其保障对象也从城市低收入家庭、农民工等其他城市住房困难群体，调整为城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员。一方面，保障对象的主体类别有所扩展，新增“新就业无房职工”，并以“稳定就业的外来务工人员”替代“农民工等其他城市住房困难群体”，主体类别的涵义更加清晰，表述更加中性；另一方面，保障对象的收入限制有所放宽，从“低收入”调整为“中等偏下收入”。据此，公租房的保障范围有所扩大，将面临住房困难的城市“夹心层”纳入其中。

由于我国幅员辽阔，经济社会发展水平的地区差异较为显著，“各地方公租房的实际供应对象和范围因地区间经济发展水平不平衡、流动人群特征差异而有所不同”，形成“广覆盖”和“补充型”[2]两种规范模式。

《北京市公共租赁住房管理办法(试行)》和《北京市人民政府关于加强本市公共租赁住房建设和管理的通知》等规定，公租房的保障对象除本市中低收入住房困难家庭外，还包括符合一定就业、期限等条件的外省市来京无住房人员，即国务院及其部委规定的“稳定就业的外来务工人员”，“形成了广泛覆盖住房保障制度整体的供应范围”的“广覆盖”规范模式，[2]但未将国务院及其部委规定的“新就业无房职工”纳入保障对象范围，主体类别减少。

上海市《本市发展公共租赁住房的实施意见》和《关于进一步加强本市保障性安居工程建设和管理的意见》等规定，保障对象为存在阶段性居住困难的本市青年职工、引进人才和来沪务工人员及其他常住人口，采用的是仅面向现有住房保障制度未能覆盖的城市“夹心层”的“补充型”规范模式。⑥上海市最为独特的是：将城镇户籍中低收入住房困难家庭纳入共有产权住宅的保障范围。

《广州市公共租赁住房保障制度实施办法(试行)》和《广州市公共租赁住房保障申请审查实施细则》等规定，保障对象以本市城镇户籍低收入家庭住房困难为主，通过积分制解决部分异地务工人员住房困难，将人才公寓也纳入公租房管理，属于“广覆盖”的规范模式。与国务院及其部委的规定相比，广州市规定的收入标准限制收紧，以城镇户籍低收入家庭为主，并新增了有关人才住房保障的规定。

深圳市《关于进一步促进我市住房保障工作的若干意见》规定以城市低收入家庭为公租房的主要保障对象，尔后《深圳市保障性住房条例》则概括性规定“住房保障以具有本市户籍的住房困难家庭和单身居民为基本保障对象”，各类专业人才及连续缴纳社保达到一定年限的非深圳户籍常住人员逐步纳入住房保障范围，亦属于“广覆盖”的规范模式。与国务院及其部委的规定相比，深圳市2007年规定的收入限制收紧，保障范围缩小，而2010年规定的主体类别与认定标准都更为笼统、模糊。

综上所述，短短五年内，国务院规定的公租房保障对象即有较大幅度调整。同时，北上广深与国务院及其部委之间关于公租房保障对象范围的规定也不尽一致，其中最显著的差异是上海市将城镇中低收入住房困难家庭纳入共有产权住宅的保障范围，而国务院及其部委、其他三个城市则将此类家庭纳入公租房的保障范围。由此，国务院及其部委规定的保障对象主体范围缺乏相应的连续性与稳定性，四城市的规定与国务院及其部委的规定之间存在着一定的差异和冲突，足见公租房等保障性住房领域的现行规范性文件以政策代替法制、以行政指令代替法律规范的倾向明显，规范化程度与法治化水平有待提升。

由此，我国公租房保障对象主体类别的现行规范面临的困境是：国务院层面现有的规范性文件缺乏足够的稳定性、规范性与实效性，且规范位阶较低，并未对各地产生实质性的拘束力，进而各地关于公租房保障对象主体范围的规范与保障模式不尽相同，总体上难以相对规范统一、公平合理地确定公租房的保障对象范围。

(二)国外关于公租房保障对象主体类别的规范设置

保障对象的主体类别从宏观上确定哪些住房困难群体可获得公租房等住房保障，对公民住房权益的影响至为重要，部分国家通过立法予以确定。美国1937年《公共住房法》“直接针对解决低收入居民住房问题”，[3]1968年《住房与城市发展法》“将调整的重点放在中低收入家庭的住房上”。[4]德国自1950年起先后颁布《住宅建设法》、《联邦建设法》、《城市建设促进法》、《住宅改善法》等规范，解决贫困家庭及其他社会边缘群体的住房问题；[5]P842001年德国颁布《住房扶持法》，解决弱势群体在住房经济上的“支付问题”和“准入问题”。[6]P18日本根据宪法第25条生存权保障条款制定1950年新《生活保护法》，确立对生活贫困的日本国民实施住房扶助等公共扶助制度，平等地为国民提供最低居住保障；[7]P69-701951年《公营住宅法》建立解决低收入群体居住保障的公营住宅制度；[8]P471955年《公团住宅法》建立改善大城市有住房困难的中产劳动者等工薪阶层居住条件的公团住宅制度。[8]P72-73荷兰2001年实施《住房私有化促进法案》，鼓励并帮助低收入家庭购买、拥有自己的住房，帮助他们解决住房问题。[9]P244-245

(三)我国公租房保障对象主体类别的规范建构

我国可借鉴前述国家尤其是日本的立法实践，在完善我国住房保障制度的过程中，建立健全相应的法律规范体系，按照分层设计、分类保障的原则，以具有更高法律效力的规范形式，相对统一、明确地规定公租房等保障性住房的保障对象范围与主体类别，相同情况相同对待，使收入、资产、住房等状况符合相应条件的公民及其家庭获得对应层次与类别的住房保障，避免住房保障制度的内在秩序混乱，以及缺位、错位现象的发生，在实现应保尽保、满足不同层次住房需求的同时，最大限度实现住房保障的公平、公正。

三、我国公租房具体准入条件面临的困境与规范建构

(一)我国公租房具体准入条件的规范现状及其困境

根据国务院及其部委的规定，有关公租房保障对象的家庭收入、资产、住房等具体准入条件，由市、县人民政府结合当地经济社会发展水平、居民收入与住房状况等实际情况合理确定。《公共租赁住房管理办法》第7条第1款规定了申请公租房需满足的三个条件，即：“在本地无住房或者住房面积低于规定标准”、“收入、财产低于规定标准”、“申请人为外来务工人员的，在本地稳定就业达到规定年限”；第2款规定：“具体条件由直辖市和市、县级人民政府住房保障主管部门根据本地区实际情况确定，报本级人民政府批准后实施并向社会公布。”这一条文看似全面涵括了公租房的具体准入条件，但具体标准仍需由各地方政府结合本地实际情况确定并实施。因此，该条款关于公租房准入条件的规定实际仍是原则性、指导性和框架性的，规范性和确定性很弱，使得公租房准入条件在全国甚至某个省区市的范围内都难有相对明确、统一的标准。

《北京市人民政府关于加强本市公共租赁住房建设和管理的通知》规定，申请公租房须符合下列条件之一：其一，廉租房、经适房、限价房轮候家庭；其二，申请人具有本市城镇户籍，家庭人均住房使用面积15平方米(含)以下；3口及以下家庭年收入10万元(含)以下、4口及以上家庭年收入13万元(含)以下；其三，外省市来京连续稳定工作一定年限，具有完全民事行为能力，家庭收入符合前述规定标准，能提供同期暂住证明、缴纳住房公积金证明或社会保险证明，本人及家庭成员在本市均无住房。与国务院及其部委的规定相比，北京市的规范性文件已经较为明确、具体地规定了本市城镇户籍家庭申请公租房的条件，但对外省市来京务工人员及产业园区的引进人才和就业人员而言，其申请公租房的具体资格条件仍由各区县政府和产业园区确定，依然缺乏应有的确定性和规范性。

上海市《本市发展公共租赁住房的实施意见》规定申请公租房应同时具备四项条件：第一，具有本市常住户口，或持有《上海市居住证》、连续缴纳社保达到规定年限；第二，已与本市就业单位签订一定年限的劳动或工作合同；第三，在本市无自有住房(包括承租公有住房)或人均住房建筑面积低于15平方米；第四，申请时未享受本市其他住房保障政策。上海市《市筹公共租赁住房准入资格申请审核实施办法》则在重申前述第三、第四项条件的同时，对第一、第二项条件设定了具体年限。因此，上海市关于公租房申请资格条件的规定相对而言更为明确、具体，具有规范性和可操作性。⑦

《广州市公共租赁住房保障制度实施办法(试行)》对公租房的申请条件也作了详尽的规定，包括如下七项：第一，申请人须成年并具有完全民事行为能力；第二，共同申请的家庭成员应具有法定的赡养、抚养等关系；第三，申请人及共同申请的家庭成员均需具有广州市区城镇户籍并在广州工作或居住；第四，家庭收入与财产需符合收入标准限制；第五，在本市无自有产权住房，或自有产权住房或承租公房人均建筑面积低于15平方米；第六，申请人及共同申请的家庭成员5年内在广州未发生房产产权转移行为；第七，申请人及共同申请的家庭成员未享受其他保障性住房等。而《广州市公共租赁住房保障申请审查实施细则》在规定应予初审的资格条件时，增加了对“申请对象的婚姻生育状况，超生子女的社会抚养费缴纳情况”的审查，存在下位规范突破上位规范的情形。2015年9月审议通过的《来穗务工人员申请承租市本级公共租赁住房实施细则(试行)》规定了外省市人员申请公租房的条件，包括居住年限、社保缴费年限、劳动合同期限、家庭收入与资产、住房条件、有无违反计生政策、有无犯罪及治安违法记录等。

《深圳市保障性住房条例》将保障性住房分为出租和出售两类，其中出租类包括廉租房和公租房。家庭或单身居民申请租赁保障性住房的条件包括：第一，家庭成员中至少有一人或单身居民具有深圳市户籍；第二，家庭成员具有法定的赡养、抚养等关系并共同生活；第三，年收入及财产总额符合标准要求；第四，在深圳无任何形式的住宅建设用地或自有住房；第五，申请时在深圳和国内其他地区未享受住房保障等。《深圳市公共租赁住房轮候与配租暂行办法》则进一步细化规定了资格条件，主要包括年龄及户籍要求、社保缴费年限、住房及房产产权转移情况、有无违反计生政策等情形，暂行办法与条例相比，应予关注的差异是申请人须成年且具有本市户籍，不同于地方性法规中“家庭成员中至少一人具有本市户籍”的规定，户籍限制更严格。⑧深圳市尚未具体规定外省市人员申请公租房的资格条件。

综上所述，我国现阶段关于公租房具体准入条件的规定，主要包括户籍、居住工作年限、社保缴费、家庭收入、住房状况等，且主要由地方政府规章和其他规范性文件设定；而这些资格条件的设定，将从微观层面具体划定公租房的保障对象范围，以此判定某一公民及其家庭能否享受住房保障。

由此，我国公租房具体准入条件的现行规范面临的困境是：国务院及其部委关于公租房具体准入条件的规定不具有规范性、确定性，规范位阶较低，各地关于公租房具体准入条件的要素设置与标准设定有相当的差异性，且有部分准入条件的设定不具有合理性，不利于从微观层面确保公租房等保障性住房实现应保尽保、公平公正的社会目标。

(二)国外关于公租房准入资格条件的规范设置

公租房等保障性住房的准入条件，直接关系到有基本住房需求的住房困难家庭能否得到住房保障，享受国家给付与社会福利，部分国家以法律等规范形式予以确定。美国1937年《公共住房法》明确规定公共住房的“住户必须是收入属于最低的1/3的那一部分人”。[10]P142德国1950年颁布第一部《住宅建设法》规定国家投资兴建的社会福利住宅向低收入、多子女及领取养老金的公民及家庭按低于成本租金出租。[5]P84日本1951年《公营住宅法》规定公营住宅的准入条件，并授权地方公共团体制定政令、条例确定具体选拔标准，以在适格申请者数量超过公营住宅供给量时确定最终入住者；⑨[8]P47-511955年《公团住宅法》限定公团住宅申请者的收入水平，其下限一般是申请者的收入是房租的4倍，上限是具体额度的金额。[8]P73荷兰2001年《住房私有化促进法案》规定总收入低于3.8万、总借款额低于17.1万荷兰盾的低收入家庭及首次置业家庭，可申领按月发放的购房补贴，鼓励并帮助他们购买、拥有自己的住房，解决其住房问题。[9]P244-245

(三)我国公租房具体准入资格条件的规范建构

1．关于户籍、居住工作期限及社保缴费年限的规范设置

根据前述现行规定，公租房的保障对象主要是本地区城镇户籍中低收入住房困难家庭和在城镇稳定就业的外来务工人员。

关于户籍要求的合理性。首先，房价上涨、购房压力较大的现象主要发生在城市商品房住宅市场；其次，农村居民的住房需求大都通过自有宅基地自建房解决，国家也正实施农村危房改造解决农村住房安全，改善住房条件；再次，各地方财政投入在保障性住房开发建设的财政性资金投入中占有相当比例，2012-2014年间占比为50%-65%之间；⑩最后，在城镇稳定就业的外来务工人员已纳入公租房的保障范围。因此户籍限制具有一定的合理性。

但户籍制度终归是人为设置的城乡制度藩篱，形成城乡二元结构，导致城乡差距并形成恶性循环。因此，随着城乡经济社会的统筹发展，户籍制度改革以及居住证制度的持续推进，应逐步取消户籍限制，采用居住工作年限、社保缴费年限等更为客观、合理的要素，并制定法律或行政法规，在全国范围内对该等要素予以规范统一，增强其规范效力和强制力，避免各地增设其他有碍公平公正的不合理条件。同时，由于我国幅员辽阔，地区发展极不均衡，各地财政能力及其对住房保障的支持与投入力度也有差异，前述要素的具体标准宜授权地方性法规或地方政府规章设定。当然，各地设定的具体条件应促成应保尽保、住有所居、公平公正基本目标的实现。

2．关于家庭收入标准的规范设定

家庭收入标准主要包括家庭收入和家庭财产两项指标。随着我国住房保障制度体系的逐步完善，国家有必要明确规定各层次、各类别保障性住房应保对象的家庭收入标准的构成要素及具体额度，建立层次分明、相互衔接、合理有序的家庭收入标准认定体系，确保住房困难群体都可以获得相应的住房保障，避免错保、漏保现象发生。

关于家庭成员、家庭收入与家庭财产等构成要素的认定，尽管民政部等部委制定的部门规章《城市低收入家庭认定办法》已作明确规定，但该等内容直接关系到个体家庭是否符合公租房等的准入条件，关系到个体家庭能否公平公正地获得国家给付与物质帮助，对满足公民及其家庭的基本住房需求、保障其住房权具有基础性、决定性的作用，宜由法律或行政法规作出相对明确、统一的规定，以提高这些资格要素条件的规范效力和规制效果。同样基于区域之间的发展差异，关于家庭收入与财产的具体限额标准，应授权各地结合本地区经济社会发展实际，以满足基本住房需求为目标，统筹考虑居民人均可支配收入、最低生活保障标准、最低工资标准、住房保障与其他社会救助制度的关系等指标、数据后，制定地方性法规或地方政府规章予以科学论证、合理设定，以实现实质公平正义。

3．关于住房情况的规范认定

根据前述四城市的规定，各地关于住房情况的认定主要包括以下四个方面：

上述规定差异较大，而这些要素具有基础性地位，直接关系到申请人及其家庭成员有无住房、面积是否超标等准入条件的认定，有待通过法律或行政法规予以规范、统一。

第二，人均住房面积是否低于规定的标准。这有赖于四项具体要素指标的确定：一是家庭成员的范围，二是应合并计算面积的住房类别；三是人均住房面积标准按建筑面积还是使用面积核定；四是人均住房面积的具体标准如何确定。

关于前两项前文已述，应由法律或行政法规统一规定。关于第三项，北京市按使用面积核定，上海市、广州市按建筑面积核定，深圳市未作规定。由于使用面积与建筑面积之间有一定差异，不同建筑结构、建筑类型的折算系数也不同，因此宜由法律或行政法规统一规定，宜以建筑面积作为核定依据。关于第四项，北京市规定人均使用面积低于15平方米，上海市和广州市规定人均建筑面积低于15平方米，按1.33的系数折算成建筑面积，北京比上海、广州规定的人均住房面积标准约多5平方米。由于各地土地资源稀缺程度、地质结构不同，进而建筑类型、结构、高度、密度等不尽相同，因此具体的人均住房建筑面积标准宜由各地区结合实际情况，以地方性法规或地方政府规章确定。

第三，是否已享受其他类型的保障性住房。于此需明确两个事项，一是已享受的保障性住房的具体类型，二是已享受的保障性住房的地域范围。

关于第一项，北京市未作规定，根据国务院及部分地方的规定，保障性住房主要包括公租房(含廉租房、务工人员集体宿舍)、经适房、限价房、自住型商品房、棚户区(危旧房)改造安置房、拆迁安置房、农村危房改造等。关于第二项，上海市规定未享受本市廉租房、共有产权住宅等保障政策，广州市规定未享受购房优惠政策，但未明确是否仅限于在广州市；深圳市规定在深圳本市和国内其他地区未享受住房保障，限制范围最广。对此，需以法律或行政法规作出统一规定，确保认定标准的一致性和配租配售过程与结果的公平性、公正性。

如非因特殊原因造成经济条件特别困难的，此类房产产权转移行为有规避住房情况审查之嫌，以致不能客观、真实地反映申请人及其家庭成员的住房情况、经济状况和基本住房需求。因此，有必要通过法律或行政法规明确规定，一定期限内的房产产权转移行为应作为公租房准入机制中的否定性条件。

4．对现行规范中其他准入条件合理性的审视

广州市、深圳市还对公租房申请人及其配偶的婚育状况、有无违反国家计划生育政策、超生子女社会抚养费缴纳、申请人及共同申请的家庭成员有无犯罪和治安违法记录等事项设置要求与限制，且与上位规范存在着一定的冲突。笔者认为，不宜将上述事项设定为公租房的准入条件。第一，这些要素不能客观、准确地反映、衡量申请人及其家庭的经济状况、住房情况和住房保障需求的迫切程度，与准入资格的相关性不强；第二，若申请人及其配偶有超生行为，则其家庭成员数量相对较多、人均住房面积相应减少，住房困难程度相对更突出；若申请人及其配偶已缴纳社会抚养费，则其短期内经济状况更趋于紧张；若将申请人及其家庭成员的违法犯罪记录作为住房保障的阻却事由，可能让其感受到社会的歧视或排斥，以致面临更为艰难的社会环境和生活境况，不利于其改过自新、重新融入社会；第三，在当事人已因违反计生政策、违法犯罪等行为受到不利对待并承担法律责任、受到法律制裁的情况下，再次将其作为住房保障的阻却事由，则有“一事二罚”、重复处理之嫌，有违公平公正。

结语

综上所述，鉴于目前我国公租房等保障性住房的规范现状及其面临的困境，“有待于有关部门及时总结和修正各地方的经验、教训，及时完成制度的顶层设计与统一规范”，[2]在借鉴国外保障性住房领域立法的实践与经验基础上，建立健全多元化、多层次的住房保障规范体系，合理有序、相互衔接地划定不同类别保障性住房的保障对象主体范围，对应受住房保障对象的户籍限制、家庭收入、资产及住房标准、非户籍家庭及其成员的居住年限、社保缴费年限、劳动或工作期限等具体准入条件予以规范和统一，并赋予包括应保对象在内的利害关系人就公租房等保障性住房配租配售过程中的实体或程序违法违规行为提出异议、抗辩与救济的权利，最大限度地促进住房困难群体能公平、公正地享有这一社会保障与公共福利。

注释：

①审计署2012年、2013年的跟踪审计结果也有类似审计结论。参见审计署：2012年城镇保障性安居工程跟踪审计结果[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2013-08/09/content_2464030.htm，2015-8-17；参见审计署：2013年城镇保障性安居工程跟踪审计结果[EB/OL].http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/3622849.html,2015-8-17.

②国务院及其部委的规范性文件有：《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发〔2007〕24号)、《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》(国办发〔2011〕45号)、住建部等《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》(建保〔2010〕87号)、《公共租赁住房管理办法》(住建部令第11号)、《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》(建保〔2013〕178号)等。

③北京市的规范性文件有：《北京市公共租赁住房管理办法(试行)》、《北京市人民政府关于加强本市公共租赁住房建设和管理的通知》(京政发﹝2011﹞61号)及《北京市公共租赁住房申请、审核及配租管理办法》(京建法﹝2011﹞25号)；上海市的规范性文件有《本市发展公共租赁住房的实施意见》(沪府发﹝2010﹞32号)、《关于进一步加强本市保障性安居工程建设和管理的意见》(沪府办发〔2012〕38号)及《市筹公共租赁住房准入资格申请审核实施办法》(沪房管规范保﹝2013﹞3号)；广州市的规范性文件有：《广州市公共租赁住房保障制度实施办法(试行)》(穗府办〔2013〕3号)、《广州市公共租赁住房保障申请审查实施细则》(穗住保〔2014〕13号)及《来穗务工人员申请承租市本级公共租赁住房实施细则(试行)》(2015年9月14日审议通过)；深圳市的规范性文件有：《关于进一步促进我市住房保障工作的若干意见》(深府〔2007〕262号)、《深圳市保障性住房条例》及《深圳市公共租赁住房轮候与配租暂行办法》。

④除深圳市外，另有厦门市人大常委会制定了《厦门市社会保障性住房管理条例》，北京、四川、山西等省市的地方性法规正处于征求意见过程中。

⑤保障性安居工程主要包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房和各类棚户区改造等。为论述方便，分别简称为“廉租房”、“公租房”、“经适房”、“限价房”等。

⑥上海市《关于进一步加强本市保障性安居工程建设和管理的意见》对包括廉租房、共有产权房、公租房和征收安置住房在内的保障性住房的保障对象作出了层次化、体系化的规定，旨在为不同类别、不同层次的住房困难群体提供差异化、多元化的住房保障，实现各类住房保障制度的相互衔接和有机联动。

⑦上海市除市筹公租房房源外，各区县政府、各园区也筹集并运营公租房。据不完全查阅，上海市浦东新区、静安区、长宁区、虹口区、闵行区等区县政府颁布的公租房管理办法或实施细则，均参照上海市《本市发展公共租赁住房的实施意见》和《市筹公共租赁住房准入资格申请审核实施办法》的规定，设定了具体的公租房申请资格与条件。

⑧《深圳市公共租赁住房轮候与配租暂行办法》与《深圳市保障性住房条例》相比，还有两处差异：第一，增加了社保缴费年限、有无违反国家计划生育政策行为、有无领取购房补贴、最近3年有无转让或离婚析产等房产产权转移行为等规定；第二，未就家庭收入、家庭财产等条件作出规定。对于前者，基于《深圳市保障性住房条例》第二十一条第一款第六项“市政府规定的其他条件”的兜底条款，可视为暂行办法增加限制条件的规范依据；对于后者，可理解为暂行办法对条例已经规定的资格条件不做重复性规定。

⑨《公营住宅法》第17条规定的准入条件包括：(1)具有现在共同居住或将要共同居住的亲属(即单身者不能申请)；(2)收入符合政令所规定的基准，但第8条第1款或第2款规定的接受国家补助建设的公营住宅，是因灾害失去住宅的人；(3)住宅穷困这一事实是明显的。同时，根据该法第5条的规定，已接受住宅扶助实物给付的国民不能申请公营住宅。当申请者数量超过住房供给量时，地方行政机关在调查申请者的住房困难情况后，根据法律授权地方公共团体制定政令、条例所确定的选拔基准，以公正的方法决定最终入住者，因而选拔基准与方式也成为入住资格的具体规定。

⑩该数据根据2012-2014的年度城镇保障性安居工程跟踪审计结果计算得出。

参考文献：

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(责任编辑：黄春燕)

On the Dilemma and Regulation Construction of Access Mechanism

about Public Rental Housing in China

——Take some regulations of The State Council and some provinces and cities for example

YangPeng

(Law School of Renmin University of China, Beijing 100872)

【Abstract】At present, there are some problems about low-income housing including public rental housing in China, such as the level of legal norms is low, and there is more policy and principle and less standard, uniformity and effectiveness, the conflict between regulations and breakthrough between inferior and superior regulations happened frequently. Therefore, there is some dilemma and something non-standard, unfair and unreasonable about access mechanism of low-income housing, including kind of bodies and access qualifications.In order to meet the basic housing needs of the housing difficult family lawfully and effectively, achieve the social objectives about "Home to Live in", and achieve the fair and justice value of law, we should make overall planning about low-income housing regulation, including public rental housing, strengthen its top-level design, establish and perfect the legal system, perfect the regulation construction about access mechanism with public rental housing, weaken its policy attribute, and enhance its legal attribute.

【Key words】public rental housing; kind of bodies; access qualifications; dilemma; regulation lificationsm

作者简介：杨 鹏(1981-)，男，四川阆中人，中国人民大学宪政与行政法治研究中心研究人员，中国人民大学法学院博士研究生，研究方向为宪法学、行政法学。

【中图分类号】DF458

【文献标识码】A

【文章编号】1002—6274(2016)01—154—07