“全面二孩政策”与人口长期均衡发展

黄润龙

若从1973年开始计算，我国现行计划生育政策已经执行了40多年。进入21世纪以来，我国的人口形势已经发生了很大变化。生育率过低、人口老龄化、少子化、性别比失衡、统计数据失准、社会劳动力持续下降等问题已经凸显。我国先后推出了“双独生二孩”、“单独生二孩”政策，但出生人口增长不明显，“全面二孩政策”成为必然的选择。

我国“全面二孩政策”出台的背景

人口年龄结构的形成需要一代人以上时间，而年龄结构一旦形成，进行调整同样需要几十年时间，尤其是在无控制生育的年代。在20世纪70年代以前，我国是年轻型人口构成——呈现“正金字塔”型，生育旺盛期妇女人数多，年轻人多，劳动力充沛，老龄化程度低，生育率高；经过40多年的计划生育，我国人口年龄构成变化为一个“橄榄型”，继而变为“倒金字塔”年龄结构，少年人数少，老年人数逐渐增加，由此造成一系列社会变化。

少子人口老龄化严重，适龄劳动力逐年递减。我国人口老龄化严重，但少子化更加严重，2010年65岁以上人口老龄化比例在世界209个国家中处前80名，但15岁以下少年儿童比例位于209个国家的前40位，即少子化远比人口老龄化严重。在目前经济水平下的社会养老负担很大。同时，适龄劳动力近4年连续出现负增长，高考人数连续5年下降，社会消费低迷，在很多农村平时已经看不到50岁以下年轻人的身影，东部地区出现了“民工荒”和“招工难”，这些都严重影响着我国经济的发展。

出生率持续低迷。由于持续的计划生育，近30年我国妇女总和生育率始终持续在1.60及其以下，远低于更替水平生育率2.1。出生人口数锐减，1999年妇女生育数量达到近50年的最低值，13亿人口的生育数量不及1947年我国4.5亿人口生育数量，与“三年困难”时的1961年相当，有人呼之“大国空巢”。2000年前后我国妇女总和生育率（1.22）相当世界各国妇女平均水平的一半。而死亡人口大量增加，自然增长人口递减。自然增长人数由20世纪70年代的2000万人，降低到21世纪初的1000万人，2010年前后的700万人左右。近年长三角、京津唐地区人口出现为零增长甚至负增长。2012年我国劳动年龄人口首次出现负增长345万，2013年、2014年劳动力分别继续减少244万、371万，劳动力短缺已经成为新常态，很多城市依靠外来劳动力维系企业的生产运行。

出生人口性别比失衡。由于出生数量受控制，人们只得在出生子女的性别上进行选择。我国出现大量出生性别选择——男婴比女婴高20%以上。古今中外，婴儿出生性别比不受经济社会文化的制约，男婴大致比女婴多3%～7%，几乎无一例外。过高的男婴出生，意味着女婴比男婴有较高的死亡率——产前性别鉴定、女婴流产，或者大量出生的女婴被瞒报、漏报，并由此导致女婴出生后被遗弃，甚至被剥夺生命。

普查数据及调查数据失准。由于高额的计划外生育的“社会抚养费”，大量流迁人口，人们隐私意识加强和反复的生育意愿调查，人口调查越来越困难，尤其是关于人们真实的生育意愿。大量的瞒报、漏报，影响了人们对于我国妇女生育水平、人口数量、生育意愿的判断。我国人口基本上是封闭的，出国定居和加入中国国籍都十分少，尤其是少年儿童人口。同时，人口一年增长一岁，只可能减少，绝不可能增加。使用2010年10～21岁人数估计2000年0～11岁人口调查质量，分析发现这个年龄组不仅没有减少，而且每岁年龄组多了158万人，其中女性增加2/3，这说明此年龄组在2000年存在大量的登记漏报，漏报率高达9.4%，其中女性漏报率高达12.6%。出生人口性别比原来为116，而修正以后为109（正常为106以下），这说明我国出生性别比失调主要缘于数据失真。据2015年11月21日公安部党委会议暨全面深化改革领导小组第十七次（扩大）会议报道，全国有1300万（1%）人口没有户口，其中60%是超生人员，其他包括弃婴、相关证件丢失者、未主动上户口者等。他们没有社会保障，失去了正常工作、学习和生活的机会，随着实名制的逐渐普及，对他们的生活影响很大，甚至连基本出行都十分困难。

人们生育观念的改变。随着我国生活水平的上升，妇女生育经济成本、妇女生育机会成本、孩子养育成本大幅度上升，大量城市年轻人不愿结婚生育，人们的生育观念改变了。现在城市妇女生育已经不靠政策，而受经济限制。2015年1月～10月南京市民政局统计表明，南京男女青年平均初婚年龄比1014年推迟了0.3岁，分别为30.3、30.4岁，而结婚人数比2014年减少7000多对，25～29岁黄金结婚期仅有43.5%、43.7%的男女青年领证结婚。生育观念的转变、生育率降低是人口转变的重要环节，其趋势也和世界各国一致。

“单独二孩”政策实行以来，我国人口增长效果不明显。韩国社会文化与我国十分相近，从1962年开始韩国的生育政策可以分为三个阶段：1962年～1996年，韩国通过计划生育来控制人口增长；1996年～2004年，取消了人口控制政策，然后将人口政策转为提高人口素质和改善福利；从2004年至今，实施鼓励生育的政策。乔晓春总结发现了进入低生育水平国家的两条规律：无论政府是否干预，也不管当时的生育水平有多高，一旦经济发展到了一定水平，生育率都会自发下降；政府有能力让生育率下降，但很难做到让低生育率再度升高。欧洲、美洲、澳洲如此，日本、韩国也是如此。

“全面二孩政策”实施后

我国出生人口数量变化预测

放开二孩能增加生育数量是无疑的，有人估计近年将增加1500万人，很多人持怀疑态度，但到底能增加多少是个未知数。

从单独二孩到双独二孩，生育数量增加不明显。国家卫计委2015年1月召开新闻发布会表示，截至2014年12月底，全国提出再生育单独二孩的夫妻有100万对。2013年对29个省区直辖市的生育意愿调查表明，约有80%的家庭希望生育二孩，现有一孩的单独家庭希望生育二孩的家庭有60%。2014年年中估计我国有符合申请单独二孩的家庭1100万对夫妻，提出申请生育二孩的夫妻应该有600万，但到2014年年底为止，提出生育二孩申请的仅为100万，真正生育二孩的仅为50万左右，仅占当年生育数量（1687万）的3%左右。这就为“全面二孩”政策的落实打下了基础。2014年年底南京市卫计委受理“单独二孩”再生育家庭为9944例，实际办理9777例，但在2015年已经怀孕和已经生育的家庭仅为4223个（不足2014年出生人口的6%），即怀孕生育妇女仅为预期人数的50%左右。

从“六普”资料来看，乡村妇女生育已经接近2个。2010年“六普”、“长表”资料分析表明，若按户籍统计，30～34岁、35～39岁、40～44岁、45～49岁乡村育龄妇女分别平均生育了1.53、1.74、1.88、2.08个活产子女；但城镇育龄妇女各年龄组的平均活产子女数量变化不大，大致为1.01～1.26个。这说明农村妇女数量已经十分接近2.0个子女了，放不放开生育政策对她们没有什么实际意义了，而对于城镇妇女，由于经济社会原因不愿生育也不会因为生育政策改变有所变动。首先，政府控制的仅是城市公务员和事业单位的职工和家属，对企业职工控制很弱，对农村农民的影响非常有限，很多农村地区妇女生育而不申报，于是大多地区停留在宣传教育的层次上。其次，生育的“两极分化”，由于经济的快速发展，生活水平提高，城市妇女不愿结婚、生育，不愿过多生育而影响自身的生活质量；而农村及西部地区妇女生育成本低、生活保障状态差，仍然想通过多生子女来保障自己的晚年生活，最后形成从我国西部向东部、农村到城镇的稳定迁移流。

网络民间调查表明生育意愿不强。2015年7月国家卫计委开展的专项调查表明，有39.6%的访者有再生二孩的打算。新浪网“二孩政策全面放开”调查，4.5万网民参与，结果显示：不会生的占38%，会生的占33%，其余29%网民则表示“看情况”。由此可见，和其他发达国家一样，我国生育控制由政策控制逐渐转变为经济控制，全国生育政策的调整并没有完成，如果全面生育二孩政策没有明显提高全国妇女生育率，进一步放开生育政策（适当放开三孩生育、全面放开妇女生育、增加生育福利和生育保险等）完全有可能。

总之，城市妇女生育成本高、子女抚养费用高、妇女生育机会成本高，同时社会保障水平提高，年轻人对于生活质量的追求，而且农村已经普遍生育二孩，放开政策对他们关系不大。因此，“全面二孩政策”的实行，对我国出生人口增长将十分有限。

“全面二孩政策”对我国经济社会的可能影响

降低失独风险。放开二孩生育政策以后，我国独生子女政策将逐渐中止，独生子女数量减少，独生子女家庭比例下降，由于各年龄组人口死亡率变动是稳定的，二孩生育政策放开将有利于减少失独家庭数量及失独风险。于是，各家庭都要自我评估和承担孩子夭折的风险，通过生育二孩进行避险。

提高统计数据的准确性。由于严格的生育政策、较高的“社会抚养费”，及大量的流动人口是导致我国计划外生育的妇女不愿给新生子女上户口，造成人口普查资料、各种统计资料的失实。放开二孩政策，能促使二孩出生后及时登记，提高数据的准确性，但关键还要看我国对于社会抚养费的征收情况和人口流动调查（普查）数据登记质量。

减缓人口老龄化。放开二孩可以优化人口年龄构成，减缓人口老龄化，但是优化年龄构成是一个长期的过程，至少需要30～50年时间；劳动力成长也需要18～24年时间，尤其是目前高学历教育年代，于是依靠生育二孩减轻人口老龄化短期内十分困难。年轻人既要生育二孩、照顾二孩，又要关注老人，在“全面二孩”开放的早期，有可能反而增加养老负担；从长时间发展来看，全面放开二孩有利于缓和人口老龄化现象。

促进经济发展。二孩生育政策无疑将促进我国社会消费和经济增长，需求首先增长的可能是月嫂和保姆数量，产科病床和产科医生增加，母婴用品、早教机构、奶品市场发展，居民对于较大住房、较大汽车容量的需求也将释放。同时高龄产妇的增加，高龄产妇的保健指导、高龄孕产妇的重症监测、高龄产妇剖腹产手术增加等都会提到议事日程上，这些将不同于以往的独生子女母亲生育。

我国生育政策和社会生育保险面临调整。二孩政策出台以后，将对我国以前的生育政策进行适当调整。生育政策上，将停止执行“一个家庭生育一个孩子”的政策，同时将停止奖励“放弃生育二孩指标”的家庭。对历史遗留问题的如何处理——已缴纳和未缴纳“社会抚养费”的处理也将有具体的处理方法。按照“新人新办法，老人老办法”的惯例，政府将不对新产生的“独生子女”家庭负责，但对于以前的“失独家庭”仍然会予以照顾，以前独生子女家庭按照老方法进行奖励可能将延续不变。原来一孩产假较长，但有了合法二孩，考虑到二孩产妇的年龄大，是否应该适当延长二孩产妇的产假，相应提高生育二孩的社会福利。高龄孕产妇生育、难产等问题也将显现。

二孩生育政策放开绝不是生育政策调整的结束，仅可能是一个段落而已。“全面二孩政策”出台以后，出生数量增加不明显，政策无法调整妇女生育，这种可能性是存在的。放开二孩生育政策仅是第一步，后面可能会全面放开生育政策，或增加生育福利以鼓励生育，这些有待于我国人口发展态势而定。

大力促进人口长期均衡稳定发展

放开全面二孩生育政策，对于我国经济社会发展十分必要。但是，人口发展对于经济社会发展的影响是缓慢而持续的，人口与经济社会有个很长的适应阶段，不能以今天的政策否定昨天的工作。

应该理智地考虑各家庭生育子女数量和生育时间，政府相关机构和学者应提供咨询。同时，政府的辅助性引导政策仍不可少，比如经济引导、社会政策引导，关键是要引导人们优生，使得社会和人口更加协调发展。

家长应对孩子的一辈子负责。孩子不仅属于家庭，同样属于国家和社会；但生育权属于国家，更属于家庭的。生个小孩可以短时间促进家庭的和谐发展，其长期的家庭和谐和发展，还要依赖夫妻双方对于婚姻的呵护。

我国人口绝对数量仍然很大，尤其是实行“互联网+”以后，对于劳动力的需求有限，同时退休年龄将逐渐推迟。未来经济将更多地依赖机器和信息，而不是人口数量，因此应更多关注全面提高人的质量。人们较多关心人口对于经济的影响作用，而人口对社会发展、家庭和谐的影响研究不够。应认真评估人口发展对于社会（家庭稳定、社会和谐、城市化发展、预期寿命提高、死亡率下降、民主协商制度等）的影响。

“全面二孩政策”实行后，仍需严格监视人口出生数量及普查数据质量问题。如果继续生育数量很少，可能将进一步放开生育；如果生育数量大增，将会用其他经济、政策措施来鼓励少生。2015年是羊年生育偏少是正常的，政策放开以后，会有个出生高峰，我国城镇人们的生育观念已经彻底改变。人们心动而不敢行动，按照南京市目前生活水平计算，在上大学以前，孩子养育成本最低为51万元人民币，而考虑孩子上大学、结婚生育等因素实际生育一个孩子需要200多万成本；而孩子的收益很低，孩子因经济能力有限不能养老、孩子因工作繁忙不能照顾老人、孩子因在外地工作无法照顾老人……养老靠社会已经成为社会共识。年轻人不愿早婚早育或生育过多，总和生育率已很难以达到更替水平2.1。

从世界范围来看，目前我国发生的生育率下降和人口老龄化现象不足为奇，人口老龄化最严重的国家日本、德国、意大利并未出现人口数量大幅度下降，真正导致人口数量下降的是政治灾害，如前苏联国家分裂而造成人口减少。其次，韩国在2000多万人口的时候，宣传计划生育，及时遏制了人口快速增长的势头，然而在人口增长到5000万时，人口老龄化严重、生育率低下，开始鼓励妇女生育。最后，长期人口控制必然导致少子老龄化、劳动力短缺等，甚至出生性别比偏高、失独家庭都可以预先估算出来的。换言之，今天的人口结构、人口发展状态并不出乎当初政策设计的意料之外。专家没有想到人口控制时间太长；政府官员没有想到人口控制是一条单通道，节制生育易，促进生育难。人口与经济社会的适应是个长远的过程，人口结构的修复、人们生育观念的转变也将是个长期过程，适当的生育政策可以加快或减缓具体过程，但必须考虑其副作用和付出的相应社会代价。

（作者系南京师范大学人口研究所教授）

责任编辑：黄 杰