“一带一路”背景下的中国高铁外交

郭学堂

近年来，随着中国政府“一带一路”倡议的推出和实施，“高铁外交”一时成为国内外媒体和世界各国关注的焦点。在印度尼西亚、马来西亚、泰国、越南、印度等亚洲国家以及欧美等国，围绕高铁项目的竞争此起彼伏。在很多人看来，“高铁外交”是中国企业“走出去”的重要举措，对国家发展具有巨大的经济效益，更能对外产生巨大科技和文化影响力，但是，“高铁外交”也使大国经济利益竞争更趋激烈，使中国“威胁”论有了更现实的依据。那么，该如何看待“高铁外交”的政治经济和战略意义？“高铁外交”是否能带来新的地缘政治和地缘经济的博弈？

印尼高铁项目引发中日竞争白热化

2015年10月16日，由中国铁路总公司牵头组成的中国企业联合体，与印度尼西亚维卡公司牵头的印尼国企联合体正式签署了组建中印尼合资公司协议，它将负责印度尼西亚雅加达至万隆高速铁路（简称“雅万高铁”）项目的建设和运营。这一协议的签署标志着中国和日本在印尼的高铁建设竞争有了分晓，印尼回合暂告结束。

雅万高铁建设计划早在2011年就已经提出。2015年7月13日印尼总统佐科在主持召开以爪洼岛高铁建设构想为议题的内阁会议上，透露了在8月份开工建设雅万高铁的想法。雅万高铁项目招标犹如一场“选美比赛”，印尼政府之所以高调宣传，意在吸引中日投资，从中渔利。的确，印尼此时提出雅万高铁建设计划与中日两国就亚洲基础设施建设展开竞争的大背景分不开。要知道，无论是在欧美还是亚洲，中国和日本都分别在大力推销自己的高铁技术和新干线技术。从中国方面讲，2014年发起设立的亚洲基础设施投资银行于2015年底正式启动，规模达到1000亿美元、中国政府还建立了400亿美元的丝路基金，并投入了500亿美元建立了金砖国家开发银行，通过股权融资、发行债权、贷款等多种新形式，为亚洲国家的基建项目提供融资，切实落实“一带一路”倡议。鉴于中日关系总体竞争的局面，日本政府不甘示弱，在2015年5月宣布：到2020年将投资大约1000亿美元，支持亚洲的基础建设。因此，印尼高铁计划一启动招标程序，中日政府和企业就投入了大量的人力和财力，志在必得。2015年3月26日，印尼总统佐科访华时，中国与印尼政府签署了《中印尼雅—万高铁合作谅解备忘录》，同年4月22日，双方又签署了《关于开展雅—万高铁项目的框架安排》，中国正式加入到雅万高铁的竞标。8月10日，中国国家发改委主任徐绍史作为习近平主席特使，在雅加达向印尼总统佐科当面呈交中方关于雅万高铁项目的可行性研究报告，同时表示，中方希望以雅万高铁为起点，全面加强与印尼的战略对接和务实合作，并非常期待印尼“全球海洋支点”战略与中方“海上丝绸之路”建设对接。日本早在2008年就开始跟踪雅万高铁项目，并先后做了三次可行性研究报告。2015年以来，日本四次派特使到印尼游说，不断优化可行性研究报告。日本特使在7月上旬向印尼政府提交了优化后的新方案，在贷款利率、配套措施等方面提出更加优惠的条件。8月26日，日本再次派特使访问印尼，调整、优化方案，降低了要求为贷款提供主权担保的比例，并提出加强两国海洋合作，包括帮助印尼发展东部地区等配套优惠条件。令人惊讶的是，在对中日投标书进行了近三周的评估后，印尼方面在9月4日突然以中日方案均不适合印尼国情为由予以退回，但同时表示，这并不意味着取消这一项目，印尼将坚持雅万铁路不使用国家预算、政府不提供担保原则，明确将采用企业对企业商业合作模式。就在人们怀疑印尼建设高铁的动机和诚意时，中国和印尼正式签署了雅万高铁项目。中国驻印尼大使谢锋表示，中方之所以最终能够胜出，主要有三方面因素：一是战略对接的重要推动力，二是中国高铁的强大硬实力，三是中国很有诚意。比如，中国对印尼退回建设方案的做法表现了足够的耐心，在优化建设方案时体现出了更多的灵活性，以满足印尼方面的利益关切。据报道，中国和印尼组建的合资公司，印尼和中国各占60%和40%股份，中国的国家开发银行和工商银行等为其直接提供全额贷款，印尼既不动用国家预算，“零财政负担”，也无须提供主权担保。这种由政府搭台、企业牵头和唱戏的合作模式，为中国赢得最后胜利打下了基础。

雅万高铁全长150公里，设计时速是250至300公里，估计需要投入资金55亿美元，是中国高铁第一次全系统、全要素、全产业链走出国门，走向世界。雅万高铁将全面采用中国标准、中国技术、中国装备，中方将参与勘察、设计、建设、运营、管理全过程。该项目计划于2015年年底举行启动仪式，2018年建成，2019年开通运营。按照计划，印尼高铁建设项目总长750公里，雅万高铁只是优先建设部分。雅万高铁协议有力地推动和加强了中国与印尼的经贸关系，有利于中国高铁更多地走向东南亚国家。但也有国内专家表示担忧，认为一些国家在中日之间玩弄外交平衡术，加上日本“死扛”，中国高铁走出去风险高收益小，可能是“赔本赚吆喝”。无论如何，高铁竞争将是中日经济外交的主战场，这场竞争已经蔓延到了马来西亚、泰国和越南等国。中日竞争逐步走向白热化。

“高铁”成为中国新的外交名片

2013年以来，随着中国领导人密集出访欧亚非国家，中国的“高铁外交”风生水起，在国内外都引起了极大的关注。中国现代国际关系研究院世界政治所副所长陈向阳称，中国政府领导人“推广中国高铁技术，体现中国将高铁合作提升至国家战略层面，高铁已成为塑造中国大国形象的外交名片”。中国国际问题研究所所长曲星表示：“高铁是中国制造从劳动密集型到技术密集型转变的缩影，反映了改革开放以来我们取得的成就。”实际上，在大国力量发生历史性转变之际，借助“一带一路”战略，通过“高铁外交”推动国内经济发展本身就是中国高铁技术发展带来的又一“红利”。“高铁外交”已经远远不是纯粹对外经济合作，其战略意图绝不亚于十几年前加入世界贸易组织的行动，这也引起了一些大国对中国发展持何态度的新一轮躁动。

当前，中国国内高铁总里程已经达到了1.6万公里，与世界各国分享这一“红利”符合中国的国家利益。与周边国家建立互联互通的高速铁路网，不仅可以推动双边贸易和人员往来，还可以改善中国在周边的形象，缓解周边国家对中国发展会带来“零和游戏”的疑虑。

中国的“高铁外交”早在2009年10月就已开始，当时中国与俄罗斯签署了发展高铁的备忘录，同年11月，中国铁道部与美国通用电气公司签署了合作备忘录。2011年7月，中国为土耳其承建的高铁机车设备运抵伊斯坦布尔，“高铁外交”取得象征意义的突破。2012年，中国铁建公司牵头组成合包集团并获得了土耳其高铁项目二期工程全部两个标段，与此同时，中国与伊朗签署了价值22亿美元的铁路建设合同。2013年5月，李克强总理在访问印度时，中印双方同意加强铁路合作，包括重载运输和车站发展等。

2013年10月到2014年底，中国政府掀起了“高铁外交”的一个小高潮，李克强也因此被誉为是中国高铁“最高级别的推销员”。2013年10月，参加东亚领导人系列会议的李克强对泰国进行正式访问，他表示中国拥有先进的高铁建设能力和丰富的管理经验，中泰两国加强铁路建设合作潜力巨大，并同意以泰国农产品大米抵消部分项目费用。同月，李克强在北京会见澳大利亚总督布赖斯时，提出澳大利亚已就建造国内第一条高铁进行研究，中国高铁具有优势，希望就此探讨开展合作。一个月后，李克强密集出访，参加中国—中东欧国家领导人、上合组织成员国总理会议并访问罗马尼亚。在与罗马尼亚总理会晤期间，他提出帮助罗马尼亚修建高铁。同年12月，李克强在英国参加中英总理年度会晤时指出，中国在核电、高铁领域拥有安全的技术和较高的性价比，两国加强合作前景广阔，并可共同开发第三市场。进入2014年，李克强的“高铁外交”更为密集。他在5月5日访问埃塞俄比亚时，表示要在非洲建立高铁研发中心，同时也将积极参与非洲公路、铁路、电信、电力等项目建设。他在第24届世界经济论坛非洲峰会上致辞时提出，中国愿无条件向非洲提供金融、人才和技术支持，帮助非洲建设高速铁路网络、高速公路网络、区域航空网络的基础设施“三大网络”。李克强在2014年6月访问英国时，双方讨论了中国参与英国连接伦敦与英格兰北部的2号高铁项目投资的可能性，并将该项计划写入《中英联合声明》。随后，李克强在会见美国议员代表团时表示，将推动高铁等先进技术装备走出去，并指出，中方愿积极参与美国交通设施升级换代。同月，李克强对来访的津巴布韦总统强调，中国积极支持在非洲国家首都和主要商业中心建设高铁的倡议，愿意帮助非洲推进工业化进程。值得注意的是，国家主席习近平在同年7月访问拉美四国时也宣布，中国、秘鲁、巴西将合建两洋铁路，横跨南美大陆连接大西洋和太平洋，三国将就开展连接大西洋和太平洋的两洋铁路合作共同发表声明，有力助推了李克强的“高铁外交”。同年9月习近平访问印度，中印双方还签署了铁路合作备忘录和行动计划，印度表示愿意积极考虑与中方合建一条高速铁路。

2014年10月李克强在中俄总理第19次定期会晤期间，双方签署了“莫斯科—喀山”高铁发展合作备忘录，最终将“莫斯科—喀山”高铁延伸至北京。如果这条超过7000公里长的高铁最终连通北京和莫斯科，从北京通过铁路前往莫斯科的时间将有望缩短四天。李克强在同月访问德国前夕，通过在德国《世界报》上发表署名文章强调，中方将积极考虑德国大众汽车提高在一汽大众合资企业中股份比例的请求，也希望德国允许资质好的中国企业竞标德国的高铁项目。11月20日，中国铁建与尼日利亚有关方面正式签署了尼日利亚沿海铁路项目的商务合同，合同总金额119.7亿美元，标志着中国对外工程承包史上单体合同金额最大的项目取得实质性进展。为了加强“高铁外交”，2014年12月底中国还宣布将两大铁路设备制造公司北车集团与南车集团进行合并，以打造强有力的国际高铁供应商。李克强推销中国高铁可谓不遗余力，他对中国高铁优势的阐述被概括为“高铁三论”：一是“技术论”：技术先进、安全可靠；二是价格论：价格低，性价比高；三是运营论：运营经验丰富。

从“高铁外交”的轨迹不难发现，原先东南亚和中亚国家等邻国作为主要推销高铁对象，现在已经发展到非洲、欧洲和拉美。结合正在启动的“一带一路”计划，“高铁行动”已经成为中国外交的一个重要内容。无论是建立区域性互联互通的高铁网以促进煤炭和铁矿石等能源资源的进口，还是扩大在周边和其他地区的经济影响力和软实力，“高铁外交”注定将成为中国深化国内经济改革和扩大对外投资的重要手段。

不过，“高铁外交”并非一帆风顺。到目前为止，中国在海外建成的高铁是从土耳其首都安卡拉至伊斯坦布尔高铁的二期工程，总长158公里，设计时速250公里。除雅万高铁外，不少项目的谈判进展缓慢甚至失败。其中一个著名案例就是2014年11月墨西哥单方面撕毁中国铁建公司承接的高铁建设项目事件。

在有关高铁项目争夺战中，中国企业走到哪里，哪里就能发现竞争对手的身影。大国利益博弈已经若隐若现。比如，输出新干线系统被认为是日本经济增长的战略核心之一。日本成立了“国际高速铁道协会”，由东日本、东海、西日本、九州四家铁路公司组成，旨在向海外宣传日本的高铁技术和设备，日本铁路制造商也参与其中。不少人对中俄高铁合作期望比较高，但中国企业还必须认真对待来自庞巴迪、阿尔斯通、西门子、通用电气、川崎重工等许多国际巨头的激烈竞争。

比如，2015年5月，日本和泰国签署了高铁建设合作备忘录，计划在曼谷与清迈之间建设全长约680公里的高铁线路。有国外媒体借机挑拨离间，说“中方放弃了泰国高铁项目”。实际上，在2014年12月，中泰就共同签署了《中泰铁路合作谅解备忘录》，为了平衡，泰国将与中国合作开发一条长达840公里的铁路。中日高铁在印度的竞争也日趋激烈，两国都中标印度高铁可行性研究项目，中国企业获得了新德里至孟买高铁的可行性研究项目，而日本拿下了孟买至艾哈迈达巴德高铁的可行性研究项目。

据国内媒体报道，中国正在谋划跨国高铁大棋局，其中有“欧亚高铁”、“中亚高铁”、“泛亚高铁”和“中俄加美高铁”。四条高铁线路除了“泛亚高铁”中缅段有可能动工外，其他三条的境外段都在谈判，尤其是最后一条只是停留在专家学者层面。境外段受国家关系、恐怖主义、环境保护等因素制约的可能性很大。在未能准确把握国际政治大气候的情况下高调规划全球高铁大棋局，尤其是只从技术层面而在政治经济上脱离实际的建设计划，对中国“高铁外交”未必是好事，这是令人担忧的事情。

“高铁外交”需要地缘战略思维

“高铁外交”带有明显的地缘政治思维，尽管如此，这并不说明“高铁外交”不能摆脱传统的地缘政治观。

首先，“高铁外交”是在经济全球化背景下展开的。尽管我们强调“高铁外交”的地缘战略观，但也不否认“地球是平的”现象的存在。“高铁外交”是建立在世界经济相互依存的基础之上，这和传统地缘政治对国际政治经济态势的判断截然相反。有专家认为，“高铁外交”致力于中国经济结构的转型和优化，致力于中国和世界经济的融合和良性竞争，致力于科学技术的进步和发展利益的共享。推动区域经济合作和一体化本身就是一种地缘政治思维，也是一种地缘政治的外交行动。

其次，“高铁外交”和“一带一路”战略的推动目标是一致的。中国外交长期推动与周边国家的政治友好与经济合作，在加快推动中国与周边国家“互联互通”方面，高铁无疑是一个选择的主要媒介。当然，“高铁外交”不仅仅关注周边，如前所述，拉美、非洲和欧洲都在“高铁外交”的视野之内。有国外媒体称：“‘高铁外交’是代表着特定铁路的具有经济战略和地缘战略意义的新概念。中国高铁将行驶在‘新丝绸之路’上，将亚欧与中国连接起来。”从欧亚大陆角度看，“一带一路”战略通过国际高铁网实现区域和跨区域的互联互通，有助于提供中国经济自身与外部经济体的融合，对中国周边乃至欧亚大陆形势的总体稳定都有很大的推动作用。传统的竞争对抗性的地缘政治思维已经失去了市场。

第三，“高铁外交”有助于改善中国与周边邻国的安全关系，提高包括中国自身在内的各国的安全度。有专家认为，除了泛亚高铁有助于推动中国与东南亚国家的经济融合和互联互通外，“高铁外交”要大力推动的是与中亚国家的中亚高铁，这有助于改善中国国家安全，特别是在西北和西南地区的安全形势。

总而言之，“高铁外交”应放在中国的全球战略观下。新的地缘政治观要求“高铁外交”重点要突出，布局要全面。拉美、非洲和欧洲的中东欧部分都有比较大的“高铁外交”发展空间，通过“欧亚高铁”和“中亚高铁”将中国与欧洲和中亚，甚至中东和北非地区联动起来，但重点可结合“一带一路”战略，瞄准周边基础设施比较落后的国家，特别是东南亚国家。“高铁外交”旨在谋一隅，而非谋一事，需要地缘战略思维。

（作者系上海对外经贸大学法学院副院长，国际战略与政策分析研究所所长，教授）

责任编辑：黄 杰