从贪腐案看国家所有权制度

郝靓　柳杨

[摘 要]近年来我国大力倡导党风廉政建设，加大贪腐打击力度，一大批贪官纷纷落马，这一方面令百姓欣喜，另一方面也促使学者反思贪腐问题频发的原因。本文旨在以贪腐问题为切入点，对国家所有权制度进行探讨。笔者将主要从主体和监督两方面制度完善上入手，以期能对这一问题的解决有所裨益。

[关键词]国家所有权； 权利主体； 权力监督

[中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）2 — 0062 — 02

一、问题引出

自十八大以来，中央反腐力度进一步提升，包括徐才厚在内的多名省部级高官纷纷落马。部分媒体在报道的过程中将矛头指向了国有资产所有权的控制秩序，认为问题的根源在于政府官员利用手中行政权力，钻法律的漏洞或者无视法律的规定进行钱权交易、权色交易。

贪腐问题的大量存在与我国国家所有权制度的设立模式存在不可分割的联系。国家所有权是我国所有权体系中的一环，在诸如财产的取得方式；行使方式；保护机制以及监督模式等方面都与集体所有权或者个人所有权有着显著的区别，理应适用特别规定。但我国对国家所有权的规定并不完善，原则性、总括性的规定既不能从实务层面规范所有权的运行模式，也经不起学者们理论上的推敲。正是这种立法上的“空白”状态，给了部分政治立场不坚定的官员以可乘之机，最终导致贪腐问题屡禁不止。为此，我们一方面要加大贪腐打击力度，另一方面要从立法出发，逐步完善相关法律法规。在这里，本文仅仅从国家所有权的主体和监督两个角度进行探讨。

二、国家所有权

（一）国家所有权的主体

《物权法》第45条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有，国家财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依据其规定。”根据这一法条，我们可以分解出如下三层含义：（1）国有财产的所有权人是国家。全民可以作为一个整体概念拥有国有财产所有权；（2）但无论国家亦或是全民都是抽象性的概念，其本身不能直接行使，故而，所有权常常交由国务院代为行使；（3）《物权法》在明确国务院对国有财产实际享有处分权的同时，也认识到这一范围过于狭窄，不能完全发挥国有财产的效能。故而在条文的最后，事实上承认了国有财产实际支配人的范围要远远大于中央政府这一范围，也为地方政府支配国有财产提供了法律依据。

这一条文是目前我国法律法规在国家所有权主体方面最为权威、最为全面的规定。但是，这一规定并没有解决以下两个问题，也正是由于这两个问题没有得到合理的解释，导致政府官员在履行其行政职权时，常常会出现以权谋私的行为，给我国的国民经济造成巨大损失。

1.国有财产的处分权和收益权是分离的。

全民所有不仅意味着人民是国有财产的最终受益者，同时也表明任何一个公民对任何一项国有财产都不享有完整的所有权。原捷克民法学家凯普纳就认为：“全民所有是直接的社会所有，所有者虽为全体人民，但在法律上并不是一个所有者。”①但这一权利也并非是一句空话，以公共设施为例，人民可以在不违背其设立目的的基础上，享受其所带来的便利，如在公园锻炼等。

国有财产的处分权掌握在以国务院为代表的政府手中，就某一部分国有财产而言，这种处分权又可以具体到某个人或者某几个人手上。正是这种收益权和处分权的分离，导致国家工作人员在行使权力的过程中，不仅享有其作为人民中一员所享有的便利，更是通过“权钱交易”为自己谋取额外的不正当利益。

2.国家作为管理者的行政权力与作为所有者的财产权利是统一的。

当国家机关以谋利为目的从事工商业活动时，其本身相当于一个民事主体，从事的活动具有私法属性。但当国家机关为了公共利益而对国有财产进行管理和处分时，这一权力具有公权属性。也就是说我国现阶段依然采取的是行政权与财产权混合的财产管理办法。如果不采取有效的措施避免国家双重法律人格之间发生混同或者置换，贪腐问题将无法得到彻底的解决。

故而，为了更好的发挥国家所有权的效能，完善我国国家所有权主体制度，笔者认为可以从如下三个层次进行。

1.国家双重法律人格的区分。由于在理论上未对国家作为政治权力主体的公法人格与作为财产权利主体的私法人格加以厘清，故而在实践中常常出现政资不分，政企不分的现象，也为一些人运用公权力侵害国有财产提供了便利。因此，要对国家所有权制度进行改革与完善，就必须从区分国家公法人格与私法人格方面入手，避免私法人格与公法人格混同甚至被其吸收。唯有实现两者的分离，才能使国有财产真正投入到市场经济的运行中，实现各种所有权类型均等保护的目标。

2.国家所有权的行使方式上去等级化。我国国有企业并未实现完全的独立，在经营过程中时常会受到政府行政命令的干预。这与市场经济规律不相吻合，也与民法等价有偿的规律相悖。如果仍允许行政力量肆意干预市场经济的运行，也许短期内有利于国有财产的增加，使国有企业拥有超然的地位，但就长远而言，不利于国有企真正的融入市场，运用市场规律进行经济生产，也不利于国有财产的保值增值。

3.国家所有权行使的专门化。为了更好的分离国家公法人格与私法人格，国家可以设立专门机构统一行使国有财产的所有权。这一机构的设立，可以参考借鉴意大利早年的国家参与部，现在的国库部的运行办法，由法律对该机构的名称、组织形式、职能范围、义务以及权利行使方式等加以明文规定。由专门机构统一行使国家所有权，能够有效的避免现行制度中多方行政机构互相哄抢或者推诿现象的发生，保证国有资产能够得到统一的调度，最大限度的发挥效能。专门机构的设立，既可以有效的实现行政权与财产权利的分离，切断‘权-钱之间的自由转换，从源头上减少贪腐问题发生的可能性；同时也能集中国家财力发展重点项目，创建科学合理的产业结构布局，提高国有财产运营的经济效益。

（二）国家所有权的监督

腐败案件大量发生，既有所有权行使方面的问题，更多的还在于监督机制的不健全。以2004年官方公布的数据为例，这一年中央共清查出各类资产损失3521.2亿元。实际上，这仅仅只是清产核资过程中已经确认的损失，专家估计尚待确认的国有资产损失将达数万亿元。然而根据往年的经验，专家预计这些损失中只有25%左右可以被追回。

包括《宪法》、《物权法》在内的法律法规并没有赋予任何一个机关或个人以国家所有权主体的身份提起排除侵犯诉讼的权力。一些有识之士试图通过提起公益诉讼的方式来保护国有资产不被随意浪费。但可惜的是，目前这一尝试不仅在理论上尚未圆满，在实践中也无一成功的实例。至此，我们必须承认这样一个事实，即如果将国有资产等同于一般性财产，以同样的方式提起财产损害诉讼的话，其实是不可诉的。

这种监督上的空白导致国有资产使用情况，仅能通过检察院起诉公职人员或者中央政府大力查处贪腐案件时予以顺带监督。这种监督机制必然是非常态的，也是不完善的，仅能在一定程度上起到事后追责的作用，不能起到预防的作用。针对这种情况，适宜完善相关立法，改革我国现有监督机制，增加监督渠道。

1.完善各级人民代表大会及其常委会对国家机关行使国家所有权情况的监督。就监督的性质而言，这部分监督属于法律监督，监督的内容主要在于考察各级人民政府在处分国有财产时有无违反法律的情况。

笔者认为要想使人民代表大会的监督真正发挥作用，应从立法入手，以法律法规的形式对了解权、处置权、制裁权加以解释，对如何将其落实到国有资产监督上作出进一步的规定，确保这一部分的法规不再仅仅流于形式。

2.赋予检察院对政府及其工作人员侵害国家所有权的行为提起公诉的权力。其原因在于：

（1）检察机关本就负有监察职能，而往往浪费、乱用国有资产的行为都与国家公职人员滥用职权，收受贿赂相关。但若仅仅通过对贪腐官员进行调查的方法监督国有资产的使用情况，程序繁琐、时间冗长，而且带有很大的不确定性，很容易造成国有资产的永久性流失。因而，可以在检察院内部下设专门的办公室用于接受群众的举报，在对检举情况予以核实之后，进行侦查，对于其中查证属实，确实存在国有资产贪腐、浪费现象的，及时通过提起公诉追求相关责任人的法律责任。

（2）检察院具有查证相关事实的能力。人民群众可能会得知政府存在乱用国有财产的情况，但却没有足够的能力予以举证。由检察院统一进行侦查，既可以保障案件调查的质量，也能够保障政府机关的工作不会受到民众随意调查的打扰，保证正常的工作秩序。

3.设立专门的机构统一对国家所有权的行使情况进行监督的优势在于：

（1）专职专人能够保障监督的有效性。无论是人大代表还是检察院工作人员，都不一定具备专业的审查知识。在履行监督职能过程中，即使态度认真也难免无法准确的发现问题所在。若是成立专门机关专职负责监察工作，可以保障监察的质量，使监督能够真正的发挥效能。

（2）设专门机构负责监督能够保证监督的及时性和持续性，使监察成为常态，避免在发生重大问题后再启动补救式的追查。损失已然造成后，即便国家投入大精力，也有大量国家财产难以追回，造成不可挽救的损失。

（3）对现有国家机制变动最小。在完善监督机制的过程中，不可避免的是对我国现有体制的修改和完善，但体制的变动必然会带来一系列的问题。因此，选择一种影响最小的改革方案有助于保障改革进程能够顺利的得以推进。

三、小结

国家的反腐工作正在如火如荼的加以推进，随着一大批官员的落马，改革的呼声也日渐高涨。但与其把希望寄托在官员自律上，把资源保护放在日后追查上，不如将重点放在体制改革上来。通过完善我国的国家所有权机制，减少法律漏洞，加大违法制裁力度，降低国家工作人员将公权转化为私利的可能性，更有效的约束政府及其工作人员的行政行为。

在国家所有权问题上现有理论存在的空白，正是学者们研究的方向，笔者也将在这一方面进行继续研究，以期有所裨益。

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〔责任编辑：陈玉荣〕