行政生态视角下的行政管理体制改革与优化

邢佳妮

[摘 要]自20世纪60年行政生态学作为一门交叉学科开始兴起以来，对世界各国尤其是发展国家产生了较大的影响。本文将从行政生态学的视角，以齐齐哈尔市为例，分析行政管理内外环境现状，寻找行政管理过程中存在的困境，探索行政管理体制改革的优化路径，从内外环境两个方面探寻行政管理体制改革的有益启示。

[关键词]行政生态；系统、行政主体；行政管理体制

[中图分类号]B2 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）2 — 0047 — 02

现代行政学研究表明，特定的环境因素会在很大程度上影响政府行政系统的行政行为及其行政功能。行政系统作为社会的一个子系统，其构成要素之间、系统之间、行政系统与外部社会环境之间也存在着密切的互动关系并保持某种和谐，从而构成了行政生态的基本样貌。因此，任何行政系统的活动都与其所处的经济、政治、文化等环境要素息息相关，并且只有当行政系统与其他社会要素处于“生态平衡”中，政府的行政系统才能良好运行，优化社会发展环境。

齐齐哈尔市作为黑龙江省第二大城市，社会经济不断发展，政府行政管理能力不断提高，行政管理体制不断优化。尤其在党的十八以来，更是把依法全面履行政府职能作为行政体制改革的重点，对下一步的政府行政管理体制改革具有重要的指导意义。党的十八届五中全会对于依法行政提出了更高的要求，在具体落实全会精神时，将会面临历史与现实的错综复杂的矛盾，即未来的改革必然要存在路径依赖，必然要受历史因素与现实环境的影响，固有的行政生态很可能会桎梏行政体制改革的步伐，从当前所面临的问题和困境出发，寻求探讨优化齐市推进行政管理体制改革发展环境的实践路径，为促进我市行政管理体制改革提供新思路具有重要的社会效益。

一、齐齐哈尔市行政管理的现状分析

里格斯在对美国行政管理研究过程中总结了影响行政的五个外部因素，即所谓的“行政环境”，包括经济、社会、沟通网络、政治制度和符号体系，这五方面的要素都对行政具有重要影响。在齐市的具体行政体制中，具有较大影响是前四个方面，但在具体的行政行为过程中，影响行政行为的外部环境和内部环境同样重要。

随着齐齐哈尔市社会经济的深入发展，政府行政管理能力不断提高，行政管理体制不断

优化。从行政生态的外在因素分析，齐齐哈尔市政府各机构之间协调合作的机制相对健全，并且在近年来的项目以及政府合作上取得了很大的成绩。2014年全市生产总值增长5.2%，人均地区生产总值增长7.1%；〔1〕2015年前三季度齐齐哈尔市经济运行平稳，全市地区生产总值同比增长5.6%，增幅比去年同期和今年上半年均提高0.1个百分点。〔2〕经济保持了平稳增长，科教文卫全面发展，各项社会事业稳步提高，人民生活水平也得到了极大的改善。政府行政管理向着公开化、透明化、法制化的方向发展。尤其随着移动智能网络的发展，政府的行政行为越来越透明化，扩宽了我国公民监督和参与行政管理的渠道，获得了较好的社会效益。

从行政生态的内在因素分析，齐齐哈尔市依法行政工作不断加强，一系列管理规定得到落实。2011年12月齐齐哈尔落实行政执法责任制，2012年6月齐齐哈尔市开通政府网站行政执法平台，2012年8月齐齐哈尔市出台行政机关工作人员监管新规，2013年7月齐齐哈尔市推进行政权力收费事项公开，实行行政执法检查审批制度……，一系列新规的施行从大政方针方面为政府行政管理体制改革指明了方向，同时在具体改革的细节方面也有较为详细的实践路径。十八大以来，按照国家权利在阳光下运行的的行政监督要求，齐齐哈尔市权力清单如期公示，简政放权强力推进；政府人事制度、公务员制度以及干部人事制度不断完善，政务服务体系成效显著，极大的推进了齐齐哈尔市行政内外环境的改善。

二、行政管理中的困境

行政生态环境反应的是行政系统赖以生存和发展的内外部条件，因此，一个国家和地区的行政管理模式要和行政生态环境保持一致。齐市在推进行政体制改革的过程中，优化外部环境，改善内部机制，取得了较大的进步，但是仍然存在一系列问题。在政治、经济、社会和文化等外部环境层面上，受到固有客观社会环境的影响。

在政治上，中国长期以来党政二元行政结构是中国社会最重要、最基本的政治关系，无形中增加了管理环节，阻碍了行政效率的提高。简政放权的一直以来呼声高涨，但具体的实践活动是一个逐步的过程。在部分领域过度放权，把握不好尺度，就会导致“放手不管”，工作效率低下，抓着权力不放又会导致政府职能的错位。

在经济上，虽然经济在持续发展，但是社会仍然处于由农业社会向工业社会过度的形态，收入差距较大，行政生态中并存并相互冲突地融汇着传统生态和现代生态的多重特质。虽然中国经济朝着市场经济方向大踏步前进，但在其冲击下，社会多元价值观的冲击导致不安定因素增多，尤其是利己主义、拜金主义思想在逐渐侵蚀着在社会主义核心价值理念，行政主体的行政行为也很容易受到经济及经济文化的侵蚀，偏离依法行政的正确轨道。

在社会和文化方面，西方国家以自由、理性、人权为标榜，这种观念也深植与公民的信仰。然而在我国，尤其是经济发展相对缓慢、相对保守的北方地区，理性思维受制于权力等级和财富状况，传统的道德信仰体系以及世俗功利主义仍然有其存在的土壤，导致行政环境缺乏批判精神，延缓了现代行政生态的生成。

行政生态内部环境中存在的问题也是制约行政体制改革的重要方面。

第一，系统各要素之间缺乏联系协调机制。各行政部门相互独立，缺少统一协调机构，往往权利相互交叉，部门职能划分不统一，这样会导致各区和各部门之间很难快速、有效的针对具体事项找到对应的协作部门，不利于充分合作；另一方面，社会沟通机制不健全，使得系统与外部环境之间的沟通不畅通，政府职权行使中存在弊端。虽然齐市在十八大以来，公开政府业务，打造阳光政府，但是民众与政府之间的沟通仍然不是完全对等的，下层群众往往不了解或不会使用相应的沟通渠道。