地方治理中积极公民资格的新理念

张罗娜

[摘 要]理查德·C·博克斯的《公民治理：引领21世纪的美国社区》写到21世纪将是公民治理的时代，其中提到了积极公民资格这一概念，积极公民资格是公民有效参与的保障是实现公民治理的基础。本文旨在对积极公民资格进行了再思考，对积极公民资格关于实现公民治理的重要性进行了阐述，并结合我国社会现状，对我国的公民资格进行了剖析和再思考。

[关键词]公民治理；公民资格；积极公民资格

[中图分类号]C04 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）2 — 0041 — 03

20世纪80年代，随着新公共管理的兴起，公民在社会生活中的角色地位有了很大的提升，公民作为消费者，开始享受政府所提供的公共物品和公共服务，但此时的公民并没有获得真正的拥有社会权利，他们并不能自主的去选择所要消费的公共物品及其提供方式。随着之后社会的进步，公民们对直接控制政策议程意识慢慢苏醒以及回归地方控制带来了公共事务领域广泛的公民参与，社会治理逐步从“管理型”走向“共治型”。到了21世纪，随着公民越来越深入的参与社区的治理，公民逐渐意识到了他们需要选择优化的、适合他们表达意愿的制度结构以保证他们更“顺利”的参与到公共事务的治理过程。基于此，理查德·C·博克斯在其《公民治理：引领21世纪的美国社区》这本书中预言：“21世纪就是美国地方治理的一个新的时代，这个时代将是以公民治理为中心和主导的时代”〔1〕。

一、公民治理过程中的公民资格

博克斯教授所构建的公民治理模式主要围绕公民、代议者和公共服务职业者之间的角色定位与关系的转换所展开，公民应成为地方治理过程中的积极参与者，代议者应在地方治理中起到协调的作用，而那些公共服务职业者应该担任帮助者的角色，帮助公民有效地参与到地方治理的过程中去。而如何实现公民的有效参与？公民要想实现有效参与需要具备什么样的条件？基于对问题的解答就必须对“公民资格”，这一公民参与的基础性要件进行进一步的探讨。

人们通常理解的公民资格（citizenship）是基于政治学的角度，用于来衡量一个人是否属于某个共同体的成员，以及由此产生的权利、责任和义务。而博克斯教授在《公民治理：引领21世纪的美国社区》这本书中所界定的公民资格是基于公民治理理论视阈下的，指的是公民在社会生活中发挥的作用，是公民对公共精神、公民权利和义务的感受能力，是、通过在公民治理过程中公民参与程度予以体现与确证。公民是否可以有效地参与到社会治理的过程中，成为了能否实现公民治理的核心。

博克斯的公民治理模式中，将公民资格划分为三种类型，为位于概念连续谱两端的“搭便车者”和“积极参与者”，以及处于二者之间的“看门人”。“搭便车”的这些人他们对社区事务很少予以关心，他们让更愿意让别人作为自己的代理人代替自己行使作为社区公民应承担的职责（比如研究与讨论公共问题，帮助制定公共政策等），自身只作为纯粹的公共服务“消费者”。“看门人”这些人在某种程度上讲是有意愿参与社区事务的治理过程的，但往往只关注那些直接关系到他们自身利益的相关公共议题。“‘搭便车者和‘看门人更多的从经济角度来认识社区，把它当作一个‘服务包，而不是向家庭那样获得个人认同的地方。”〔1〕与之相对应的是第三种公民资格——积极参与者，指的是那些积极主动参与到社区事务的公民，他们积极主动的参加社区理事会或委员会，积极关注与参与有关社区发展与治理的各类议题并维护公共利益。

二、实现公民治理的基础：积极的公民资格

公民在地方治理的过程中扮演着重要的角色，公民的意愿可以决定地方未来的发展方向。这也就意味着作为公民，都应积极参与到公共事务的过程，表达自己的利益需求和意愿，由公民去决定需要什么样的公共物品，和用以什么样的方式来获得什么样的公共服务，共同去主导社区的公共事务发展方向。博克斯教授所构建的公民治理模式强调的是公民的自主治理。实现公民积极的并且有效的参与到公共事务的进程中去，这就需要公民具备积极公民资格。也就是说公民应该是拥有公共精神、公共责任感的。同时具有积极公民资格的公民应该是理性的，他们在参与公共事务的过程中会以实现公共利益而非个人利益的最大化作为公共事务议程的目标。积极公民资格促使他们积极参加公共事务，满腔热血的考虑公共利益，共同协商理性的决定社区的未来发展方向和公共物品与服务的种类和提供方式。这些具备积极公民资格的公民参与者，他们是公民治理模式中社区的真正的主人。

具备积极公民资格是公民能够自主能动的参与到各类公共事务的过程中的保障，而公民自主的参与公共事务对地方治理的过程有着深远的现实意义：1.有助于推进民主政治。21世纪是公民治理的时代，民主政治是政治形势发展的趋势。实现民主政治公民可以自觉理性的处理所关注的公共事务，有效的参社区治理的过程。2.有助于提高公共政策制定的有效性。在社区治理中公共政策的制定的目的是解决公民日常生活的公共问题，具有积极公民资格的公民会积极主动的去发现这些公共问题。3.增进公民对政府的信任与提高政府的政策执行能力。公民积极有效的对公共事务进行管理，增加了公民与政府的沟通的同时增加了政府的公信力，公民与政府共同制订出他们认为切实有效的公共政策，公共政策实施的过程中必定会得到公民的支持，可提高政策执行能力。4.有助于社会和谐。公民积极参与，共同决定与主导我们社会的发展方向，可以增强全体社会公民“同呼吸共命运”的社会责任感，减少社会中因公民自身感到政策过程中自身的被动而产生的社会不和谐因素。

“为了使社区公民自主治理模式行得通，并且对公民具有吸引力，我们需要将公民带入政策议程、社区项目管理和公共服务事务的中心地带，我们需要创造开放的参与机制，以欢迎而不是威胁的态度欢迎公民的进入。”①构建当代公民治理模式，政府行政行为的关键不是加强公共行政的权力，而应该是创造政府与公民交流与对话的平台，尽可能的增进公民参与的可进入性，培养公民的积极公民资格，以保证公民参与的有效性。

三、我国地方治理过程中“积极的公民资格”的缺失

当前，我国正处于社会转型的时期，如何最大限度的维持社会稳定，排除社会的不稳定因素是我国党和政府需要重视的问题之一。党的十八大明确指出，要通过对社会管理进行创新“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公民参与、法制保障”为基础的“五位一体”社会管理体制。要想切实做到以维护最广大人民的利益为根本出发点和落脚点，社会管理体制的建设就需要延伸到人民，让广大的人民群众能够实现对自我、对社会的管理、监督与服务，充分发挥过大人民的主观能动性与创造力，让广大人民切实的做到“当家作主”，真正的成为社会治理过程中的主导者，实现基于中国特色的公民治理，是我国社会管理创新的发展方向。“中国特色的公民治理，级党组织领导下的村（居）民自治，就是人民群众在基层党组织的领导下，依托基层群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，在实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的自治活动中实现人民当家作主。”〔2〕

结合当前社会现状，我国在地方治理过程中的积极公民资格很大程度上是缺失的，绝大部分的公民不能积极主动的参与到公共事务的治理中，是缺乏对公共责任感感知的。多数公民更倾向作为“搭便车者”将别人作为自己的代理人来代替自己行使作为社区公民应承担的职责，等待公共问题的解决。只有当某些社会问题严重危害到自己切身利益，不得已的时候，这些公民才会被迫的充当起“看门人”，参与到危及自身利益的公共事务的管理过程，这样的社会现状对我国的地方治理的发展是不利的。追溯起源，我国地方治理中公民的参与缺乏积极公民资格，原因大致有：1.受我国传统的“权利本位”和“全能政府”的政治文化影响，很大一部分公民认为“个人利益必须无条件的服从国家的利益”，在“全能政府”个人权益依附于国家的权利，国家权力吞并个人权利，使公民觉得自身是“义务人”而非“权利人”，在这样的传统政治文化氛围的影响下，绝大部分公民就表现出了参与公共事务的冷漠。2.我国公民缺乏公民意识、公民精神以及公民责任感的教育，人都是理性和自私的，在对一些公共事务的治理没有威胁到他们的切身利益的时候，因为公民意识、精神和责任感的缺失，他们觉得事不关己，不愿意花费时间和精力去参与这些公共事务的治理过程中。3.公民能够参与社区治理的基本假设之一是高素质、高能力的积极公民群体，而在我国，当前很大程度上需要公民参与的公共事务的对象多为弱势群体，如养老、医疗等，这些公共事务所涉及的公民群体，他们往往自身没有足够的能力参与其中，对公共权力和公共义务的感受能力也就更无从谈起了。4.当前政治生活中，公民话语权缺乏制度性的保障，有些时候即便有些公民自愿参与公共事务的治理过程，但他们没有合适的发表言论与表达需求的渠道，甚至有些时候因表达不当还要受教育，因此在很多时候，就出现公民有想法却不敢言的情况。这就致使了我国公民在公共事务的治理过程中积极的公民资格的缺乏。

四、从“消极公民资格”走向“积极公民资格”

公民对公共事务的积极关注和广泛参与是实现公民治理的基础，在对社区的认识上，只有积极参与者才将所在社区当作自己的家一样，去关心其发展，热心参与公共事务以获得社区治理中的个人认同感。积极公民资格形成于我们的社会生活之中，是社会生活不同领域和不同价值之间的关系的集中体现。发展具有中国特色的公民治理，必须结合我国的基本国情，坚持中国共产党的领导打造以实现公民意愿为目标的合作治理环境，大力推进协商民主，完善公民有效参与过程，加强公民自身能力建设，培养公民的主体意识，建立保障公民有效参与的制度保障，这既是真正实现中国特色公民治理的理性途径，也是培养积极公民资格的保障。

（一）培养公民主体意识

公民治理的治理模式，是我们社会发展的必然趋势，因此在地方治理过程中要努力培养公民的社会意识，树立公民的主体意识。使公民自身感受到自己的个人权利受到了尊重，公民逐步乐于寻求一定程度的利益表达途径。公民治理中，公民主体意识是指，同一个社区的居民由于长时间生活在一起，享受着同样的公共产品与服务，久而久之形成了对所在社区的公共目标和利益的一种潜在的共识，他们希望去表达他们对自身社区的有关观念，以迎合社区的发展和自身利益的获得。增加公民的主体意识，符合我国“人民当家作主”的社会主义民主本质。

（二）培养公民理性

只有理性的公民可以尽可能的“摆脱”经济人的束缚，在参与对公共事务的管理过程中做到公正客观的做到以实现公共利益为目标，才可以保证他们的参与过程是有效的，关于公共事务的管理提出的观点是合理的而不带个人的情绪化的诉求。培养其公民理性，使其由追求个人利益转变为追求公共利益，是实现公民资格由“消极”向“积极”转换的必要条件。公民理性是公民治理过程中协商民主的基础，同时自己的观点可以民主的与他人进行商议，可以更加的激发公民参与公共事务的热情与激情。

（三）提到公民自身的参与能力

积极公民资格要求公民自身具有参与公共事务管理的能力。我们可以将公民的能力分为主观的能力和客观的能力，主观能力是指公民参与公共事务议程的自身的认知、情感和态度；客观能力是指公民参与公共事务议程的自身的实际能力，如自身的知识水平等。在中国目前的地方治理过程中我国的民众对一些事物的知情权没有得到很好地保证，致使在实际生活中，我国的公民是很少有机会参与到公共事务的议程中的，这就导致了公民的主观能力上的缺乏。近些年我国公民的受教育程度逐步提升，但总的来讲公民受教育程度的总体水平偏低是制约公民客观能力的关键因素。因此我们需要从提高公民主观能力和客观能力两方面努力，以提高公民自身的综合能力。提高公民主观能力可以通关宣传教育提高公民的社会意识、公民道德，让公民切实的认识到自己对于社会发展拥有的权利和应尽的义务。提高客观能力可以通过对公民进行文化素质教育的方式。

（四）完善公民的表达和参与机制

虽然我国的先发的相关法律都规定了我国公民具有言论自由的权利，但在实际生活中，我国公民的话语权还没有完全形成及健全的制度化的保证。只有拥有了民主的话语权，公民在社会生活中才可以“畅所欲言”，充分表达自己的利益诉求，才有利于调动公民参与的积极性，才有利于公共事务的良性循环发展。建立公民对于公共事务的表达机制和参与机制，是培养积极公民资格的温床。结合时代背景我们可以引入网络这一技术平台，可以让具有积极公民资格的公民不受时间、地点、身份的牵绊积极地、公平的和自由民主的表达自己的想法和利益诉求。

（五）培育社会组织

社会组织的发育程度可以反映人民群众的能力和我国公共领域的发展程度。具有相同利益诉求或相同的公共目标的公民，积极地组织到一起，成立代表他们共同公共目标的社会组织，可以更加强有力的表达他们的公共利益诉求，更加有利于培养公民的积极公民资格，更加有利于实现公民治理。现如今我国的社会组织发育是不完善的，虽然近些年我国每年的社会组织数量都在不断的增长与壮大，但是不得不承认的一点是，我国的这些社会组织无论是在规模还是质量上都与西方发达国家存在着明显的差距。建立高质量可以是公民得到意愿高度共鸣的社会组织可以充分调动公民参与地方治理的积极性，激发公民的主体意识和社会责任意识。

五、结语

公民只有具备了积极的公民资格，才可以有效地参与到公共事务之中，而公民参是现代社会民主程度的重要程度，同时也是公民治理的内在要求，也就是说公民资格同时也是公民治理的基础，是公民能否有效参与公共事务的关键。而我国的公民治理过程中所欠缺的恰恰就是积极的公民资格，我国公民在地方治理过程中常常扮演着“搭便车者”和“看门人”的角色，存在着对公民缺乏主体意识、自身能力不足和传统文化影响等障碍。要想实现公民治理就必须进行公民资格的转换，培养公民理性，提高公民自身能力、完善公民表达和参与机制等，事项公民资格由“消极”向“积极”的转换。只有这样才能够切实的完善基于中国特色的公民治理，才能使我国的公民真正的成为地方治理过程中的主体，实现人民群众真正的当家作主。

〔参 考 文 献〕

〔1〕理查德·C·博克斯.公民治理——引领21世纪的美国社区〔M〕.孙伯英，译.北京：中国人民大学出出社，2013：02-47-61.

〔2〕史云贵，冉连.中国特色公民治理在社会管理创新中运转的可能性与可行性论析〔J〕.社会科学研究.2014，（01）：49.

〔3〕王雪梅.博克斯公民治理理论探析〔J〕.齐齐哈尔大学学报.2014，（07）：30

〔4〕曹剑光.国内地方治理研究述评〔J〕.东南学术.2008，（02）：65.

〔5〕曾莉.公共治理中公民参与的理性审视——基于公民治理理论的视角〔J〕.甘肃社会科学.2011，（01）：70.

〔6〕郑崇明，胡淑英.公民参与社区治理的理路〔J〕.西安社会科学.2011，（04）：24.

〔7〕梁莹.公民治理意识、公民精神与草根社区自治组织的成长〔J〕.社会科学研究.2012，（02）：32.

〔责任编辑：张平凡〕