论治安秩序的立体化供给——以治安的公共产品属性为视角

陈龙龙

（中国人民公安大学 研究生院，北京 100038）

论治安秩序的立体化供给
——以治安的公共产品属性为视角

陈龙龙

（中国人民公安大学 研究生院，北京 100038）

治安秩序是一种重要的公共产品。随着社会转型的加速，治安需求呈现出多元化的特点，也不再仅仅是一种纯粹的公共产品，而是具有了准公共产品甚至是私人产品的属性。治安需求的多元化催生治安秩序的供给主体也必须多元化。应当建立以政府为主导、以公安机关为主体、社会安防力量和群众共同参与的立体化的社会治安防控体系，满足治安秩序的需求。

公共产品；治理；治安防控

改革开放以来，我国社会结构发生了巨大变化，当前，随着经济的快速发展和社会转型的加速，各种社会矛盾也日益凸现，治安压力进一步增大，因此加强社会治安综合治理，构建立体化社会治安防控体系业已成为公安工作的重要内容。党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中要求“加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次要求，“深入推进社会治安综合治理，健全落实领导责任制；完善立体化社会治安防控体系，有效防范化解管控影响社会安定的问题，保障人民生命财产安全。”

创新立体化社会治安防控体系，其关键在于治安秩序的“有效”供给。在市场经济条件下，政府的主要职能是提供公共产品。一般认为，秩序是一系列规则的总和，是一种“无形”的公共产品。这其中，治安秩序是秩序的一个重要组成部分。治安秩序的有效供给不仅关系到国家和社会的长治久安，更是人民进一步提高生活水平的前提保证。然而，治安秩序却很少作为公共产品的来研究，因此，本文主要从现阶段治安的公共产品属性出发，从治安秩序的需求特点和管理模式的转型考察治安秩序的有效供给模式，希冀对创新立体化社会治安防控体系有所裨益。

一、作为公共产品的治安秩序

（一）产品与公共产品

产品，顾名思义，即生产所得的物品，最初仅被限定在用于有形的物品。随着经济社会的发展，产品的外延也在不断扩大。按百度百科的解释：“产品是指能够供给市场，被人们使用和消费，并能满足人们某种需求的任何东西，包括有形的物品、无形的服务、组织、观念或它们的组合。”[1]产品的外延不断扩大，随之而来的是产品的分类也不断细化。经济学家们根据产品是否具有排他性和竞争性，将产品分为公共产品和私人产品。关于公共产品，著名经济学家保罗·萨米尔森下这样认为：“纯粹的公共产品是指这样的产品和劳务，任何一个人消费该产品或劳务不会减少其他任何人对这种产品或劳务的消费。”[2]这一定义清晰地揭示了公共产品的两个特征，即非排他性和非竞争性。所谓非排他性，即任何人消费这种产品权利与他人消费这种产品的权利不相冲突。所谓非竞争性，即任何消费者消费这种公共产品，并不影响其他人同时消息这种产品时所获得的数量和质量。

（二）治安秩序既有纯粹的公共产品属性，也具有准公共产品甚至私人产品的属性

1.社会秩序的公共产品属性

美国著名法社会学家博登海默认为，秩序意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程序的一致性、连续性和确定性。而社会秩序是由社会规则所构建和维系，是指人们在长期社会交往过程中开成的相对稳定的关系模式、结构和状态。[3]这种状态需要维系在一定的稳定范围内，否则就会因此一致性、连续性和确定性遭到破坏而陷入无序的状态，使个人和社会无法抵御因之而来的风险。一个社会的秩序虽然看不到、摸不着，它是无形的，但仍然可以被在生活在其中的人们深切地感知。

政府作为社会的治理主体，是维系社会秩序的当然主体。如果从社会秩序供给与消费的视角出发，政府即是社会秩序的生产者和供给者，而秩序的消费者则是不特定的，任何人都有消费的权利，且任何人在消费社会秩序所带来的利益的同时并不影响他人同时消费的权利，而且数量和质量同等。因此，社会秩序具有非排他性和非竞争性的特征，具有公共产品的属性。

2.治安秩序的双重属性

治安秩序属于社会秩序的范畴，而且是极为重要的社会秩序。良好的治安秩序是经济社会发展的根本前提。它与其他种类的社会秩序一样，具有公共产品的属性。但由于需求和供给的特殊性，治安秩序又体现出双重的属性：

从理论上来说，区分一个物品是否为公共产品主要看的两个指标，即边际生产成本和边际拥挤成本，当二者都为零的情况下，即为公共产品。所谓边际生产成本为零，即不改变公共产品的的供给水平，即不增加供给成本，即使消费者增加，也不影响供给质量。所谓边际拥挤成本为零，是指任何人对公共产品的消费不会影响其他人同时享用该公共产品的数量和质量。根据这一标准，可以将物品分为纯公共产品、准公共产品和私人产品。根据非排他性和非竞争性的不同，可以把准公共产品分为俱乐部型公共产品和拥挤型公共产品。

治安秩序作为一种公共产品，政府是其供给的当然主体。长久以来，我国公安机关一直是治安秩序的唯一主体，承担着维护社会治安的重任。但是这是在人们的生产生活关系都相对简单、对治安秩序的需要也相对单一的情况下，治安秩序才基本是作为纯粹的公共产品而存在的。但是随着多元社会的发展，治安需求也呈现出多元化的特点，如一些企业单位的安全保卫，一些自然人特殊的安全需求等，在公共资源始终稀缺的前提下，政府显然无力满足这类个性化的治安需求。因此，供给这种治安需求的产品就不再具有纯粹的公共产品的属性，而是逐渐呈现出准公共产品甚至私人产品的属性。

二、治安需求的增长与治安管理模式转型

（一）治安需求的增长

在社会转型过程中，社会分化与社会整合的矛盾产生不稳定性，治安秩序最容易出现波动和不稳定状态，使得社会对治安秩序的需求非常旺盛。在人们对治安秩序需求总体不断增长的同时，个体对治安秩序的需求也存在差异。由于经济社会发展的不平衡，基尼系数还有增长的趋势，人们的收入差距还在拉大。总体说来，在治安供给不变的情况下，对治安状况的满意度与经济发展水平成反比，对治安秩序的需求与经济发展水平成正比。一方面，出于对私人财产和私人权利的保护，一些比较富裕的人会采取更多的安全防范措施，例如安装安全防范设备、雇佣私人保镖等；另一方面，人们对治安秩序的感知也越来越直观和具体。随着经济的发展，生产关系以及人们之间的行为方式都发生了翻天覆地的变化，财富、信息的流动方式和渠道逐渐增多，特别是互联网的普及又增加了便捷但不易控制的流动方式，一些传统违法犯罪呈现出网络化的特点，而且一些新型犯罪也应运而生，这同样会增加人们的不安全感。另外，在不同的地区，其治安秩序需求水平是不同的，在一个地区的不同人群中，其治安秩序的需求水平也是各不相同。

由此可以看出，治安秩序是个动态的变化过程，治安秩序的供给与需求都存在变化，治安秩序需求总量不断增长，治安需求的方式也呈现出多元化的特点。需求催生供给，需求的多元必然会产生供给的多元。如要满足如此多元的治安需求，必然要增加治安秩序的供给。在不改变治安秩序供给主体单一性，即由政府（公安机关）作为治安秩序的前提下，那么治安秩序的供给势必要增加相应的成本，虽然如此，也不能排除供给失效的情况。否则就要适当改变治安管理的模式。

（二）从“统治”管理模式向“治理”管理模式转型

西方发达国家的政府管理模式从“统治”走向“治理”始于20世纪70年代末，而我国社会治安综合治理的理念肇始于十一届三中全会后，经过20多年的发展，2001年中央正式提出了“社会治安防控体系”的概念，标志着我国治安管理模式从“统治”向“治理”的转型正式开始。

清华大学的李强教授表示，与传统的管理相比，“治理”概念更加强调多元参与，它不是一个简单的、单方面的控制概念，而是一个多方参加的互动概念，这一点是治理最突出的涵义。[4]具体而言，“治理”不同于“统治”，其区别主要体现在以下几个方面：一是治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威则必定是政府；二是管理过程中权力运行的向度不一样，政府统治的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理，而治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立共同的目标等方式实施对公共事务的管理；三是管理的范围不同，治理可以及于超越国家领土界限的国际领域，而统治只能局限于特定领土界限内的民族国家；四是统治的权威主要源于政府的法规命令，治理的权威则主要源于公民的认同和共识，前者以强制为主，后者以自愿为主。[5]

管理模式的转型也体现在了学者关于治安防控体系的理解中。自社会治安防控体系这一概念提出以来，学者根据自己的理解，从不同的角度对这一概念作出了定义，形成了警务工作系统说、警务模式说、警务机制说和系统控制说。可以看出，前三种学说无论如何，都把公安机关社会治安防控体系的当然主体、甚至是唯一主体，未能脱离狭义的治安概念的束缚，仍体现出浓厚的“统治”管理模式的思维。其实在“统治”管理模式下，政府虽然是某些公共产品或服务的提供者，从来都不是唯一的供给主体，而且政府作为供给者提供的公共产品或服务也不是一直有效。公共产品供给的私人化一直都有其市场，但是由于得不到政府的认可，故政府与市场的供给相当于两条平行线，永无交集。治安秩序的供给亦是如此。而从上述“统治”管理模式与“治理”管理模式的区别来看，在“治理”管理模式下，更强调国家与市民社会的互动。在治安秩序的供给层面，它更强调的是形成一种供给系统，因为无论供给主体是政府还是市场，都存在失败的可能，但多元的供给主体给“东方不亮西方亮”局面的形成提供了可能，多元主体可以通过合作、协商等多种方式共同提供治安服务。

三、立体化治安秩序的供给主体

无论是从治安需求的多元化趋势，还是治理模式的转型，都宣告了治安秩序供给主体单一化的结束，取而代之必然是治安秩序供给主体多元化、管理层次立体化治安秩序供给体系。理想的治安秩序供给体系应当是形成党委和政府作为主导，多元主体共同参与治理的良性互动的立体化供给体系。

（一）党委和政府是治安秩序供给的领导主体

有学者认为：“社会治安综合治理体系是各级党委和政府统领、高效治理社会治安的一整套制度、政策、方法不、手段的运行体系，是一个动态、协调的科学运行系统，特别注重综合治理的整体性、系统性和协同性效能的形成和发挥。”[6]党是中国特色社会主事业的领导核心，社会治安综合治理体系的建设离不开党的正确领导。在社会治安综合治理体系中，党和政府是首先是核心的领导力量，发挥着社会治安结合治理的方针、政策和方案的设计者的作用。其次，由于治安的形势不断发生变化，因此社会治安综合治理也是一个动态的运行过程，党委和政府要根据客观的形势变化，适时对社会治安综合治理体系进行适当的调整，以保证治安秩序供给的有效性。再次，社会治安综合治理体系是一个治安秩序供给主体多元的体系，该体系效能发挥离开不各主体之间的配合和协作，党委政府作为最具权威性的主体，在这个体系的运行中可发挥无可替代的组织、协调和引导作用。

（二）公安机关是治安秩序供给的主要主体

毋庸置疑，无论是“统治”管理模式下的治安秩序供给，还是“治理”模式下的治安秩序供给，公安机关都是治安秩序供给的主要力量，是治安秩序这一公共产品的主要供给者。但又不同的是，在“治理”管理模式下，公安机关不仅仅是治安秩序的供给者，更是治安防控体系各主体之间具体的协调者、指导者。在这种模式下，一方面，公安机关供给作为纯公共产品的治安秩序，如治安巡逻、盘查、特种行业经营许可、特种物品的管理、重要公共场所的安保等等。这些治安秩序具有非排他性和非竞争性的特点，属于纯公共产品，不会因消费者数量的增加而减少，不会在消费者之间存在消费竞争。另一方面，一些准公共产品的治安秩序，其供给主要由公安机关领导。例如，在一些劳动密集型企业中，由于人口众多，人员构成复杂，治安隐患较多，这时公安机关虽然是治安秩序的主要供给者，但并不是唯一的供给主体，而更主要的是发挥治安秩序供给的主导作用，引导企业经营者和企业的保安组织，共同作为治安秩序的供给者，提供安定的治安环境，保障安定的生产生活秩序。

（三）社会安防组织是治安秩序供给的重要主体

2015年，中办和国办要求创新立法化社会治安防控体系，动员社会参与社会治安防控体系建设，全面推进平安中国建设，并对社会治安防控体系建设进行了部署。[7]长久以来社会安防组织在社会治安治理中一直发挥着重要的作用，在立体化社会治安防控体系的建设中，其作用更是被推到前所未有的高度。这恰恰是从“统治”管理模式到“治理”管理模式转型的具体体现。“培育和发展社会自治和自我管理能力，不断扩大社会自治和自我管理的社会空间，是推动社会管理体制现代化的重要环节。”[8]在社会结构已发生巨大变革的背景下，社会化的保安公司、企事业的单位的保安组织业已成为社会治安防控体系中的重要力量，对治安秩序的供给发挥着不可替代的作用。

（四）群众是治安秩序供给的基本主体

群众路线是我党坚持的基本工作路线，社会治安综合治理必须依靠群众。“没有公民的积极参与和合作，至多有善政，而不会有善治。”[9]从供给与消息的角度而言，群众主要是治安秩序的消费者，但同时也是公安机关重要的依靠力量。积极发动居民委员会、村民委员会等基层群众自治性组织参与治安治理，特别是在政策的宣传、社会矛盾的调解、情报信息的收集与提供等方面，群众的力量不可小觑。

[1]百度百科.产品[EB/OL].http://baike.baidu.com/link? url=YD-GzWPr1gjNxuEkYemOCP9dWXBjAE2yaBl3501eW-p5UyC1vOoCaAagT5riQfkMcSeqCwXPtxqWuN4LEtaAuXB8-FL2temsr-ZoPrAiJs0sy.

[2]保罗.A.萨缪尔逊.经济学（第十六版）[M].北京:机械工业出版社，1998:7.

[3]博登海默.法理学——法律哲学与法律方法[M].邓正来译.北京:中国政法大学出版社，2004:196.

[4]王拓涵.关于创新社会治理体制的几个问题——专访清华大学社会科学学院院长李强教授[J].领导文萃，2014（4）:7-22.

[5]魏涛.公共治理理论研究综述[J].资料通讯，2006（7.8）:56－61.

[6]程小白，杨瑞清.社会治安综合治理的体系结构初探[J].江西警察学院学报，2016（2）:5－7.

[7]宫志刚，李小波.立体化社会治安防控体系:从理论到实践[J].山东警察学院学报，2016（3）：5－18.

[8]李培林.创新社会管理是我国改革的新任务[EB/OL]. http://politics.people.com.cn/GB/30178/13978259.html.

[9]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002（1）:20-32.

On Multi-Dimensional Supply of Social Public Order

CHEN Longlong
（People's Public Security University of China,Beijing 100038）

Public order is an important public product. With the acceleration of social transformation,the demand for public security shows the characteristics of diversification,which is no longer just purely public goods,but quasi-public products even with private property attributes.The diversification of public order needs to supply the main body of public security order must also be diversified.We should establish a three-dimensional social security control system,which is dominated by the government,with public security organs as the main body,social security forces and the masses, to meet the needs of public security order.

public goods;governance;public security prevention and control

D631.4

：A

：2095-2384（2016）04-0072-04

（责任编辑 储 欢）

2016-10-19

陈龙龙（1988-），男，河北邯郸人，中国人民公安大学2014级公安学专业治安学方向硕士研究生，主要研究治安学。