公平悖论：就近入学政策的价值困境

范云霞

(北京师范大学 教育学部/教育基本理论研究院，北京 100875)



公平悖论：就近入学政策的价值困境

范云霞

(北京师范大学 教育学部/教育基本理论研究院，北京 100875)

摘要：关于就近入学政策的争议一直没有停止，以“公平”为中心的话语争议背后是不同话语主体之间的价值分歧。通过对新中国成立后就近入学政策的梳理，可以发现：坚持就近入学政策的主流价值取向是国家主义。质疑就近入学政策的话语则表现为个体取向的自由选择以及平等取向的自由选择。不同价值间的冲突使得问题更加复杂。面对这样的价值困境，就近入学政策需要实现不同话语主体间的理性交往实践,从而进行价值选择与排序。

关键词：公平；就近入学；话语分歧；价值困境；交往理性

2014年1月14日，教育部根据2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》，颁布了《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》(下文简称《意见》)。该《意见》对中国基础教育改革中一直实施的就近入学政策进行微调并做出更加具体的规定，试图在义务教育均衡发展战略性任务要求下，健全科学、明晰、便捷的小学升入初中的制度，规范招生入学行为，促进教育公平。但是一直以来关于就近入学政策的争议还是不能停息，以实现“教育公平”为宗旨的就近入学政策能否真的实现教育“公平”，一直是争论的核心。围绕这一问题争论的相关话语，与其归结为利益分歧，倒不如说是不同人群在更深层面的所持有的价值取向不同。在众说纷纭的“公平”话语中，对就近入学政策所持有的价值取向是什么？政策制定如果被承认为一种利益分配与价值排序，那么就近入学政策究竟又应该如何根据社会群体的利益结构变化与价值取向格局进行制定与实施？本文试图对政策文本进行一种批判性分析，分析政策背后的价值取向。并且，通过政策支持者与反对者的话语进行分析，透视话语背后的社会背景，提供政策制定的价值排序模式。

一、新中国成立后就近入学政策的话语轨迹

政策研究的一个重要方面就是对政策话语进行分析。话语一词难以被冠以简明的定义，它是一种概括性的术语。话语无法脱离社会，相反是以其他非语言的社会特质为条件的社会实践(Social Practice)。[1]政策话语不仅是一种社会反映与实践，而且也是一种价值与意识形态的承载，政策本身就是一种“价值的权威性分配”。[2]新中国成立以来，就近入学政策经历了曲折的发展过程，而在政策实施过程中，地方层面的就近入学政策存在扭曲现象。如此，就近入学政策虽然得以实施，但是却出现了变相择校的现象。政策制定为何屡屡在实践中遭遇扭曲与破坏？就政策话语层面而言，政策背后所贯彻的价值取向与现代社会存在的多元价值观又存在何种紧张关系，致使就近入学政策在实践层面无法得到有效贯彻。

1.新中国成立初期到十年文革：以政治理念为导向

新中国成立初期，中央政府为了实现建设社会主义的政治理想，主张普及教育。关于普及教育的政策文献中渗透着“就近入学”思想，例如1952年教育部颁布的《小学暂行规程(方案)》第六条规定：“举办半日制和巡回制的小学，以便于人口分散地区的儿童入学。”[3]这个方案强调人口分散地区的儿童也能够就近入学。在实践上，为了便利工农子女入学，在城乡都有根据人口分布而建立的学校。1965年，教育部召开全国农村半农半读教育会议，除了主张设立全日制小学，还提出需要人民公社生产队集体举办耕读小学，并将小学设立于村中，以使农村学生能够就近入学。[4]文革期间就近入学并没有改变，甚至大力扩张基础教育。然而师资队伍的涣散与国家对教育投入的减少使得基础教育并没有得到质量上的改善。[4]新中国成立初期直至文革时期，政策话语富有政治色彩与阶级革命色彩，就近入学政策不仅为了适应当时经济与人口状况，也是为了实现阶级斗争胜利与实现农民与工人阶层享有教育机会的保障。这一时期的“就近入学”并没有以正式政策文本形式颁布，往往是在党与政府教育政策中作为思想或原则而出现的。

2.改革开放时期：以经济发展为目的

1978年以后，国家出台多项行政法规促进教育事业的发展，然而这种重视是建立在把教育作为国家经济发展工具的原则上。1980年，中共中央国务院颁布《关于普及小学教育若干问题的决定》，正式提出“力求使学校布局和办学形式与群众生产生活相适应，便于学生就近入学”。在1983年教育部《关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》中，进一步规定“初中已经普及和基本普及的地区，要逐步实行初中不进行招生考试，只进行小学毕业、初中招生，原则上采取划片就近入学的办法，以利于把小学生从过重的负担和压力下解放出来”。[5]这些文献资料可看作是“就近入学”正式的政策描述。就近入学政策掺杂着复杂的价值要求，它不仅仅是立足于教育价值的需要，而且是基于国家经济发展的需要。因此，就近入学政策可被视为是对当时经济社会状况的一种适应性方案。1986年，《中华人民共和国义务教育法》颁布，其中第九条规定：“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使少年、儿童就近入学。”[6]这是新中国成立以来第一次从法律层面对就近入学政策进行规定。“就近入学”作为《义务教育法》中的一项规定，被定位为政府提供充足的教育机会。其总体宗旨在于发展基础教育，促进社会发展。经历“文革”之后，以邓小平为代表的党和国家领导人显示出对于教育的高度关注，这种关注一方面是对于“文革”时期国家教育事业遭受沉重打击的痛定思痛，另一方面是在新的世界政治经济格局下中国的发展富强对教育的依赖。因此，国家对于教育的重视的背后体现出一种国家主义与以经济为中心的发展思路。在强调就近入学与普及义务教育的同时，举办重点学校也是当时一项重要的教育战略。1977年，邓小平提出：“要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格的考试，把最优秀的人集中在重点中学和大学。”[7]1978年重点中学方案恢复实施后，至1979年底，全国重点中学已经发展到5200多所。[6]虽然教育文本的表述上坚持普及，但是更侧重于重点发展。这与当时国家经济上“效率优先，兼顾公平”的思路相仿。国家教育改革是在国家教育水平低下的情况下，通过优先发展部分学校从而先培养一批能够为国家发展做贡献的精英人才。然而，设立重点中学的精英主义却给中国90年代中后期基础教育发展不均衡埋下伏笔。而这一政策在日后导致教育格局差序化，这与就近入学政策有效实施的条件相悖。

3.90年代以来：就近入学政策遭遇多元利益博弈

90年代以来，在经济方面国家无疑进入高速发展的轨道，GDP总量每年基本保持10%左右的增长率，然而，教育财政投入却相对匮乏。1991年至1995年间，我国教育投入占GDP的比重为3.2%，与联合国教科文组织1985年世界各国教育投入占GDP的比重5.7%平均水平相比，明显落后。[8]地方重点中学与非重点中学差距拉大，就近入学政策没有满足家长们渴望子女接受优质教育的需要，择校问题日益凸显。虽然在教育改革政策文本中就近入学政策依然被坚持，但对就近入学政策的看法却不再统一。政策制定者、学校、家长以及专家学者对就近入学政策各执一词，教育领域以及由教育政策波及的领域中，不同利益主体形成了不同的话语。教育政策本身以及对就近入学政策不同的话语表达反映了当代中国教育改革系统中的价值分歧。

2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定：“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”2014年，《关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》不仅细化了就近入学的规定，提出单校划区与多校划区两种模式，在确定入学对象上也做出两种模式下的不同规定。此外，还针对随迁子女入学问题提出交由地方政府出台相应措施的规定，政策提出尝试进行学区化管理，均衡义务教育。[9]《意见》基于义务教育法与教育改革规划纲要，致力于保障学生受教育机会公平，均衡义务教育校级发展水平。其社会背景是“由于大城市优质教育资源分布尚不均衡，调整需要时间，利益需求多元，仍不同程度地存在义务教育择校问题，影响了社会对教育的满意程度，不利于和谐稳定”。[10]《意见》试图对当前利益需求多元以及教育资源不均衡等现实状况做出一定的调整。但是这不仅没有使得争议之声消减，反而引起各方质疑《意见》是否能实现教育公平而不被权力与金钱所控制。就近入学政策话语的总体价值取向强调的是国家的安定与发展，而不是个人的自由选择权。强调基础教育作为国家的一项公共产品，而不是一种私人产品。①那么，这种价值取向是否优于一直以来对于“就近入学”种种反对声音的价值取向？在政策的制定中，如何看待话语背后的价值分歧呢？这些都是我们应该仔细考察的议题。

二、就近入学政策争议背后的价值分歧

对于就近入学政策的争议主要集中在该政策是否公平，然而无论是支持就近入学政策还是反对就近入学政策的人，都以“公平”为立论关键。“公平”一词本身所存在的模糊性遮蔽了不同话语背后的价值分歧，因此，有必要通过对话语的分析澄清“公平”话语背后的价值差异。

1.政策制定者的国家主义价值取向

就近入学政策的国家主义话语由新中国成立初期至文革期间的国家政治理想导向，到改革开放时期服务经济发展的导向，再到20世纪90年代以后，政策文本仍然强调政府负责的国家主义。政策的制定、政策文本以及政策执行模式都有明显的国家主义痕迹。政策制定者以及政策拥护者们称政策为公平的，是因为政策显示了“权利公平、机会公平、规则公平”[10]，因为就近入学政策采用划片入学、随机摇号的方式，而没有依据学业水平、择校能力等特殊条件，求诸于地理位置、统计学概率这些“客观”条件。因此，这被视为是与教育选择者们自身条件无关的公平。目前，基础教育的主流原则是均衡，实现均衡意味着学生受教育机会不受制于天赋差异或者社会差异，而能够享受到同等的受教育机会，并努力实现同等质量的教育。被分配的教育资源并不考虑其是否合适于每位学生，是否满足了多元化的教育需要，而是考虑学生是否有同等数量与质量的教育。因此，公平在这里表现为一种“平等的分块”。②作为一种国家政策，政策考虑的是社会整体而非社会中具体的个人，国家价值优先于个人价值，即使教育力图实现均衡，实则是一种对国家稳定与和谐的强调。这种价值取向与改革开放时期强调发展与效率，并由此衍生的精英主义办学理念看似相悖，但是其根本意图都是满足国家发展的需要。正如博德拉·斯通所认为的公共政策主要涉及到的是分配[11]，这种分配在教育上的表现主要是教育机会与教育资源的分配。从分配的接受者来看，这种分配是一种强调社会群体作为主要的划分界限，以区域为界限，区域内的适龄儿童能够进入该区域的学校。从分配的物品即教育机会与教育资源来看，重视的是一种平等的分块，即享受的机会与资源是同等水平与数量的。而在分配过程中，则是以统计学上的偶然性为标准。

2.政策质疑者话语的自由选择的价值取向

对政策的质疑话语大致上可以分为三种：第一种从经济学角度，认为就近入学政策并未尊重家长的教育选择权。此类话语往往隐含着市场经济原理，将家长定位为教育消费者。教育并非单纯的公共产品，而是混合了公共性与私人性的混合产品。因此，家长有权选择适合自己孩子的教育。第二种话语从法学上的权利与义务关系原理出发。此类话语表达为就近入学政策并非家长与儿童的义务，而是一种权利，因此，家长与儿童可以放弃就近入学而为接受平等的教育进行择校。第三种话语从政策执行条件出发，对就近入学政策并没有明确反对，但是却认为就近入学政策实施并不适时。因为就近入学得以实施的前提是义务教育真正实现均衡，因此这种话语认为当这种前提条件没有得以满足时，就近入学政策也难以真正有效实施。

这三种话语表达分别从“公平”概念本身的涵义和“公平”得以实现的前提性条件展开。前两种话语的“公平”在于个体有选择合适与心仪的教育的自由，无论是从经济学角度还是从法学角度进行论证，在此类话语主体看来，公平表现为尊重个体的选择自由。这种个体取向的自由选择强调公平不是作为整体的概念，而是作为个体的概念。这种自由选择被贡斯当称为现代人的自由[12]，其核心在于公平是表现为作为个体自由得以实现的公平。而第三种话语则表现为只有具备实现平等的条件，才能实现教育公平。因此，这种话语强调的不是个体是否具有选择的自由，而是强调不同群体能够享有平等的选择权。这种话语可以被称为平等取向的自由选择。两种话语虽然都冠以“公平”之名，其内涵却存在明显分歧。

这些争论背后是以两种自由选择为支撑：个体取向的自由选择与平等取向的自由选择。这两种自由选择的主要目的在于实现教育选择者们的利益。政策制定者们所坚持的主流价值取向是国家主义，强调教育服务于国家的整体利益。当国家主义价值取向没有考虑到公民的个体诉求，没有考虑到其他利益相关者的价值诉求时，必然会遭到持个体取向的自由选择与平等取向的自由选择观点的群体的反对。因此，当就近入学政策实施时，就会遭到他们的质疑。为了实现利益的最大化，不同价值取向的利益相关者们就会在政策实施过程中施展不同的策略。个体取向的自由选择者们会利用学区房等方式变相择校，从而实现个体选择学校的自由。平等取向的自由选择者们则会认为政策实施条件不成熟，但同时又不认同择校的合理性。不同价值取向之间存在矛盾，但是这种矛盾并不是无解的。因为，价值之间虽然会存在矛盾，但是可以通过对等协商进行价值选择与排序。

三、理性与沟通：应对教育政策制定的价值困境

教育政策作为一种政策主体的选择活动，其本身就蕴含着价值的选择，价值构成了教育政策活动的基本要素。[13]教育政策不仅自身是一种价值的选择结果，而且教育政策的制定与实施不得不面对着社会的多元价值观。如果政策没有考虑到实施环境中不同的价值取向，那么在政策实施过程中将会面临更多的阻力。教育政策作为具有深远影响的公共政策，不得不面对社会多元发展的要求，要去寻求合理的价值选择与排序。通过对就近入学政策话语的分析，可知政策话语以及围绕政策而争论的话语使用同一概念，却有不同的价值意涵。政策制定如何进行价值选择和排序是复杂的，而价值排序的前提则是应当遵循何种原则以达到一种对价值排序的认同。这就必须涉及到罗尔斯、哈贝马斯所深入探讨的问题：如何实现公共理性的协商与共识？

1.罗尔斯的公共理性原则

在罗尔斯看来，现代社会是充满冲突与矛盾的社会，而这种冲突的根源不只是对于权力、地位与经济利益的争夺。更深层的是，在理性多元化的现代社会中，已经没有一套能够为所有人共同信仰的行动法则或完备性的哲学理论。罗尔斯提出自由平等的公民应当遵循公共理性[14]，从而形成支持不同合理的完备性学说(Comprehensive Doctrine)的重迭共识(Overlapping Consensus)。罗尔斯思路所给予的启发是就近入学政策的制定不是去否定多元价值的存在，从而确定某种反映政策制定者的价值取向。就近入学政策应该将多元的价值主体作为平等的成员纳入到共同价值的确定过程中，保障不同价值取向的主体的自由以及能够达到共同价值追求的可能性。在教育政策的制作过程中，保障不同话语主体的价值取向得以进入公共理性商讨议程之中。公共理性有助于话语主体参与到对公共教育事务的讨论中，但是由于每个人基于公共理性而非共同的理想或价值信仰，每个人依然存在意见的不一致，基于公共理性难以在保证公民自由同时达成共识。

2.哈贝马斯的交往行动原则

哈贝马斯交往行动理论相对于罗尔斯规范式的契约论而言，更加重视多元社会现实中不同主体的话语沟通。在哈贝马斯看来，交往行为首先是以合理性为前提的，没有一种合理性的话语表达便无法有效地进行交往行为。不同的参与者克服掉了他们最初的那些纯粹主观的观念，为了共同的合理信念而确立起了客观世界的同一性及其生活语境的主体间性。[15]哈贝马斯的理论揭示了一项重要的原则：基于交往理性，实现话语意志的平等与自由。教育政策的制定过程同时也是不同话语主体进行利益与价值表达的过程，但是如果政策只是少数人掌握话语权力表达其价值观念与意识形态，那么就难以应对政策实施的种种困境。政策所要实现的利益分配也会被利益既得者所掌控，无法实现公共政策的公共利益。这种困境并不是可以通过外在强制所能够解决的。恰恰相反，教育政策的制定必须使得不同话语主体能够在理性而有效的沟通中表达价值取向，并在沟通中实现理解与共识，从而推动政策活动的进行。

对于就近入学政策而言，不同利益群体的利益不同，不应当被漠视，而是需要提供实现不同话语沟通与价值表达的机会，使不同价值取向的话语主体们能够参与到政策的制定之中，从而通过理性协商进行价值选择与排序。

注释：

①《意见》并没有处理家长是否有择校权的问题，甚至通过《意见》中合理划定招生范围，只是“片区划定后要相对稳定，确需调整时要由县级教育行政部门邀请相关单位和家长代表参与，进行审慎论证。”而后教育部相关负责人在回答家长“都想被划入优质初中所在的招生片区，如何确保划片的公平？”的问题上，给出的答案是为确保划片公平，主要采取以下措施：一是政府要明确合理划片的责任；二是优质初中要纳入“多校划片”范围，即按照初中新生招生数和小学毕业生基本相当的原则为多所初中划定同一招生范围，并采取随机派位的方式确定录取学生；三是加强社会监督，在划区确实需要调整时邀请相关单位与家长参与，以保证知情权。可以看出，直到《意见》出台，就近入学政策仍然是当作一种具有强制性的规定实施，政府是政策执行的主体，而家长与学生则是接受政策安排与知情监督的角色。《意见》不仅没有明确家长与学生的教育选择权，甚至是否定了家长与学生的教育选择权。

②“平等的分块”是一种比喻。其源于德博拉·斯通(Deborash Stone)在《政策悖论——政治策略中的艺术》一书中所提供的分蛋糕的案例。在分蛋糕案例中，不同的价值取向，对于分配接受者、分配物品以及分配过程的不同考虑造成对于政策话语的关键概念——“平等(公平)”有着不同的理解。其中，平等的价值/不平等的分块构成悖论。本文中使用“平等的分块”意思是指无论是在教育机会上还是在教育资源上，政策的公平意味着学生能够享受到同等数量的教育份额，然而，对于教育份额是否合适于不同个体的不同需要。在政策中并未得到很好的解释，抑或这种价值取向实则并没有在政策中得到优先排列。

参考文献：

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[9]中华人民共和国教育部.关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s3321/201401/163246.html.

[10] 教育部有关负责人就《教育部关于进一步做好小学升入初中免试就近入学工作的实施意见》答记者问[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s271/201401/163247.html.

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[15] 哈贝马斯.交往行为理论(第一卷)[M].曹卫东,译.上海：上海人民出版社，2004：10.

The Fair Paradox: Value Dilemma of Nearby Enrollment Policy

FAN Yunxia

(College of Fundmental Education Theory, Beijing Normal University, Beijing 100875)

Abstract:Nearby Enrollment have always been heatedly debated. Behind the discourse differences of the concept of fairness is the divergence among different interest-related parties. Based on the historic review, we find that the mainstream value of the policy is national egalitarianism while those in contrast to the mainstream one are individual and egalitarian liberalism. The argument and disagreement among national egalitarianism and individual and egalitarian liberalism make the problem more complicated. In the face of such value dilemma, the first step is to realize rational communication practice between the different interest-related subjects.

Key words:nearby enrollment， discourse differences， value dilemma， communicative rationality

作者简介：范云霞，安徽马鞍山人，北京师范大学教育学部教育基本理论研究院硕士研究生，主要从事教育基本理论与哲学研究。