新中国初期统购统销政策的再认识及启示

李　华，王　赟

(武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉　430072)

新中国初期统购统销政策的再认识及启示

李华，王赟

(武汉大学 马克思主义学院，湖北 武汉430072)

摘要：新中国初期统购统销政策的出台，有缓解粮食短缺、稳定政权这一直接原因，有汲取农业剩余为工业化服务以及保证必须的出口这些重要目的。但在对多种因素综合作用的分析中，可以认为，最根本的原因是朝向社会主义目标的一种发展逻辑，是传统社会主义模式以及与其相适应的计划体制确立的必然要求。这一政策的实施，对当时政权的稳定和巩固，对国家工业化建设和计划经济体制的最终确立，发挥了重要作用。对于统购统销政策的研究，也对当前现代化建设和我国农村的健康发展具有一定的启示价值和意义。

关键词：新中国初期；统购统销；粮食政策

为了缓解粮食危机、解决粮食供求矛盾，国家于1953年出台了粮食统购统销的政策。随后，这一政策扩展到棉花、粮油等和群众生活密切相关的一些领域。统购统销政策的出台和推行首先是解决当时粮食危机和巩固新政权以及维护社会稳定的要求，解决了新中国成立初期面临的物质短缺对政权稳定影响和对国家工业化建设的掣肘。但究其深层原因，统购统销政策则是新中国成立后各种因素和力量综合作用形成的，是社会主义革命和建设发展的必然结果。同时，这一制度从权宜之计向制度化的转变，也对国家后来的发展产生了深远的影响。对于统购统销政策的研究，也对当前现代化建设和我国农村的健康发展具有一定的启示价值和意义。

一、统购统销政策的制定及其初期演变

新中国成立以后，国家统购统销政策作为一项战略措施付诸实施，是由其特定的历史背景所决定的，是多种复杂因素共同作用的结果。

首先可以认为，粮食供求矛盾是实行统购统销政策的最直接原因，这是由当时的现实状况决定的。新中国成立后，新生政权通过各种手段和措施，控制了通货膨胀、平抑了物价、逐步解决了经济困难。但是到了1953年上半年，全国出现了大面积的灾荒，当年全国的受灾面积达到了35 463万亩，其中成灾面积10 629万亩，占全国各种作物种植面积的16.47%[1]124，农民因灾害而有粮惜售、存粮防灾，同时也不排除有部分农民囤积惜售、待价而沽等现象， 这些都使得使粮食的市场供给量有所减少，这就出现了粮食紧缺、供给危机日益严重的局面。在粮食供给出现问题时，粮食需求却日益增加。一方面是农民要求生活有所改善，粮食消费量增加；另一方面随着实施第一个五年计划和加快工业化步伐， 城镇人口快速增长，由于经济建设规模上升造成的城乡粮食供应面迅速扩大以及自由市场上私营粮商同国家争夺粮源的行为，这些因素最终导致1953年夏秋之际粮食购销方面出现紧张局势。对此，陈云在1953年召开的全国粮食会议上指出：“现在，全国粮食问题很严重，如果不采取适当的办法加以解决，还要更加严重。”[446]薄一波也在后来的回忆中谈到：“新中国诞生伊始，粮食产需矛盾、供求矛盾就十分尖锐。如果说尖锐的粮食产需矛盾是促进大规模开展农业合作化的动因之一，那么，1953年实行粮食统购统销，则是当时粮食供求矛盾发展的产物。”[3]180同时，统购统销政策的出台，也是政权巩固和国家工业化发展的客观要求。在新中国成立不到一年的时间里，曾先后发生了四次物价大波动，而前三次物价的上涨，均是由粮价上涨开头的，正如薄一波所指出：“那时，国家的经济实力很弱，人民收入低微，很难承受这样的价格。在粮食自由市场存在的条件下，粮食价格波动，会引起一系列物价波动。……如果放任这种波动，就会引起人心不安，社会震动，大规模经济建设很难进行。”[3]182对于即将全面展开的社会主义工业化建设而言，粮价过高会导致其他副食品价格和作为轻工业原料的其他农产品价格相应提高，这就势必要求提高职工工资和工业成本，如果任凭粮价波动继续下去，势必会加重国家和社会的负担，引起人心和社会的不安，引发社会动荡，进而威胁新生政权的巩固，因此，“必须使他们(注：这里指农民)懂得，国家工业化的建设，是全体人民的最高利益，也是农民的最高利益……大力帮助国家工业化的事业，拥护国家计划收购和计划供应的政策，乃是农村对于国家的一种重要义务，是农民爱国主义的一种表现”[2]487。因此，统购统销政策是从巩固政权和国家工业化这一国家“最高利益”这一高度认识和制定的，势在必行，当然，在当时来说也是“无奈的选择和不得已的举措”。

但从根本上来看，朝向苏联式社会主义的发展目标是确立统购统销政策的思想认识基础和根本原因。苏联社会主义建设模式是当时新生政权学习的目标，朝向社会主义过渡也是当时中国发展的必然选择。因此，苏联社会主义建设中处理和解决粮食问题的方法自然也成为中国共产党关注的焦点之一。以毛泽东为代表的中国共产党人接受了苏联的过渡时期理论，并把列宁过渡时期的学说理解为不仅要消灭资本主义经济，而且要根本改造农民的小商品经济，以铲除任何剥削人制度的基础。在社会主义改造运动开始后不久，毛泽东就把统购统销和总路线联系起来进行思考，把统购统销视作对小农经济的改造。他指出“农民的基本出路在社会主义，由互助合作进到大合作社”，“我国经济的主体是国营经济，有两个翅膀：一翼是国家资本主义(对私人资本主义的改造)；一翼是互助合作、粮食征购(对农民的改造。这一个翼，如果没有计划收购粮食这一项，就不完全)”[3]272。毛泽东还提出：“讲粮食征购一定要联系过渡时期总路线去讲。”[3] 274-275因此，可以看出，毛泽东在思考统购统销的政策制定时，主要是从完成社会主义改造、确立社会主义制度的角度认识的。薄一波也认为，“把粮食征购和互助合作合称为改造个体农业的一翼，反映了毛主席对当时我国私有经济的社会主义改造所做的理论思考”[3]273。

另一方面，从建设社会主义应该采取的经济体制这一认识来看，统购统销政策也是一种符合社会主义经济体制特征的自然选择。实际上，建立有计划的经济是新中国成立初期就定下的一个基本思想。毛泽东、刘少奇、张闻天都提出新民主主义经济是有计划的经济的思想[4]228-229。1949年通过的《共同纲领》也规定：“中央人民政府应争取早日制定恢复和发展全国公私经济各主要部门的总计划，规定中央和地方在经济建设上分工合作的范围，统一调剂中央各经济部门和地方各经济部门的相互联系。”[5]8表达了中国要实行计划经济的思想。1952年11月，国家计划委员会成立，1953年2月13日，中央发出《关于建立计划机构的通知》，要求中央一级各国民经济部门和文教部门，必须迅速加强计划工作。计划体制进入从制度层面实质性推进程度。但此时的计划体制所能支配的资源还是有限的，在城市来看，私营经济依然占很大比重；在广大的农村，土地改革完成后，分散的农业生产和农村自由市场是农村的主要经济形式。因此，为了建立全国范围内的计划经济体制，在工业和城市推进计划体制建设时，农村和农业如何推进计划体制，就需要合适的途径和切入点。还在国民经济恢复时期，国家就强调大力加强国营粮商的领导地位，掌握合理的粮价水平以充分发挥国家牌价在市场上的主导作用。在全国自上而下贯彻落实经济计划来实现经济发展目标时，尤其是在国内出现粮价波动和粮食危机的情况下，国家将当时粮食购销所表现的紧张关系归结为“其本质是反映了国家计划经济与小农经济和自由市场之间的矛盾”[2]478。可以说，1953年统购统销政策最终确立，就是这一思想认识发展的逻辑结果，由霜灾导致的1953年秋季的粮食紧张，只是为这一政策的推行提供了契机。1953年11月19日，政务院发布了《关于在全国实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，此前几天的11月15日，中共中央已经发布《关于在全国实行计划收购油料的决定》，再加上1954年9月政务院发布的《关于实行棉布计划收购和计划供应的命令》和《关于棉花计划收购的命令》，要求对棉布实行统购统销，对棉花实行统购。这样，粮、棉、油等比较重要的农产品退出了自由市场，中国农村的经济运行方式发生了根本性转换，由此把粮食、小农经济纳入国家计划体制的轨道。统购统销政策使指令性计划从工业领域扩大到农业领域，从城镇扩大到乡村，从生产领域扩大到消费领域[6]48。

随着社会主义改造的发展，统购统销政策也经历了一个演变的过程。1953年10月的全国粮食会议上，陈云提出对解决粮食问题的八种方案——只配不征、只征不配、原封不动、临渴掘井、动员认购、合同预购、各行其是、又征又配——并进行比较选择，经过广泛的讨论和认真的思考后，陈云对前七个方案进行了否定，选择了最后一项又征又配，即农村统购、城市配售的办法[2]451-455。这一方案得到了毛泽东、周恩来等的赞成，10月10日中央人民政府政务院决定在全国范围内有计划、有步骤地实行粮食的计划收购和计划供应。1954年，各地在统购统销过程中存在很多问题诸如征了过头粮、干部强迫命令逼死人引发党和政府同农民的紧张关系等，造成了1955年“人人谈粮食，户户谈统销”的严重局面，这引起了中央高层的高度关注。中共中央、国务院颁发了《紧急指示》以法令的形式规定在农村实施粮食“三定”办法(定产、定购、定销)，借以改善党和政府在粮食问题上同农民的紧张关系。农村合作化运动基本结束后，中共中央接着又出台了《国务院关于农业生产合作社粮食统购统销的规定》，作出了“在年景正常的情况下，增产不增购”和在较为严重灾害的年景“征购部分不能超过余粮社增产部分的百分四十”的具体规定，由此“统购统销政策也由缓解粮食危机的权宜之计逐渐实现了向法令化和制度化的转变”[7]。1956年农业合作化实现以后，统购统销政策的实施对象发生了一定变化，由原来国家与亿万农民直接发生关系，转变为国家与新组成的几十万个农业生产合作社发生关系。尤其是随着1957年后人民公社体制的建立，国家对农村的控制达到了空前的程度，这就极大地保证了国家粮食征购任务的完成，统购粮食的品种也由最初的谷物逐步扩大至几乎所有的粮食品种，至此影响中国几十年的统购统销政策逐步成为完整的体系。

二、新中国初期统购统销政策影响及历史评价

在制度经济学看来，任何一项制度的设立，都可以从制度成本与制度收益的角度来进行分析。统购统销作为国家直接制定和推动的一项强制性制度变迁，具有设计和推动成本较低，制度影响和制度收益直接的优势。但评估一项制度，既基于制度本身的直接收益，也基于制度设立给相应制度和环境带来的影响。从总体上看，放到特定的历史环境下，统购统销是当时为数不多的解决粮食短缺问题途径中的最优选项，解决了新中国成立初期面临的粮食短缺对政权稳定影响和对国家工业化建设的掣肘。但这一制度从权宜之计向制度化的转变，也对国家后来的发展产生了深远的影响，如对城乡二元体制的强化，对农业和农民的剩余索取造成的农村长期的落后等。

一是通过统购统销政策稳定了物价，进而为新政权的巩固和社会的稳定奠定了基础。统购统销政策的实施，在一定程度上打击了私人粮商的投机行为，把他们纳入国家计划管理中，尽可能地把农民的余粮掌握在国家手里，有效地解决了粮食供需矛盾尖锐的局面，使得全国人民的口粮基本做到了平均分配，达到了最低限度的温饱水平，这对于稳定物价、保障人民对粮食的基本需求具有极其重要的意义，同时也避免了由粮价过高而引发的人心不安，社会动荡的局面，正如《中共中央关于实行粮食的计划收购和计划供应的决议》指出的，如果不采取统购统销这一步骤，那么“将不可避免地出现一个严重的供销脱节的混乱局面，以至形成牵动全面的物价波动，影响整个的国家建设计划”[2]478。可以看出该政策对于巩固共产党新建立的政权和社会的稳定所起的重大作用，这也是当时历史条件下所作出的正确的抉择。

二是通过汲取农村剩余，保障了国家粮食安全，推动了国家工业化的战略发展。统购统销政策是在借鉴苏俄余粮征集制以及斯大林时期的粮食收购制度的基础之上产生的。苏俄的余粮征集与中国的统购统销在很多方面具有相似性，比如均由中央政府对粮食购销实行垄断，国家所需粮食数均由中央政府确定，然后分摊到各省，两者开始实施的范围都是粮食然后扩大到其他农副产品等。统购统销政策的实行使得国家掌握了一定的粮食，这就满足了工业化对粮食的需求，支援了工业化的建设，一方面为工业化建设提供了原材料、资金，满足了城市、工矿区等的粮食需求；另一方面由于中国工业技术落后，要实现工业化，还有许多先进的机器设备和工业技术需要以粮食去交换，即需从国外进口，统购统销政策为此提供了重要的保证。再则实行统购统销政策以来，中国建立了基本适应社会供求的粮食购销体系，完善了国家粮食安全体系，国有粮食购销企业与行政管理部门自成系统，在全国范围内形成网络，为粮食调度提供了有力保障，这就保障了国家的粮食安全。

三是这一政策加速了城乡二元体制的形成。新中国成立以后，中国实行的是松散的管理制度，建国初期就有大批农民进入城市，落入城镇户籍，成为城镇居民。因此，为了控制由国家供给粮食的城镇人口，则必须限制农村人口流人城镇，这就在一定程度上阻断了农村与城市之间的联系。同时，粮食的统购统销政策通过国家在粮食上的垄断地位切断了城乡之间的主要市场联系。“它以动员农民回乡为重要手段，并严格限制农村人口向城市流动，第一次从制度上确立了城乡之间的身份差别；它把有无城市正式户籍作为标准，对城乡居民实行差别供应，将绝大多数农村人口排除在计划供应之外，同时又促进了严格的户籍制度的产生。而中国的二元社会格局，在统购统销政策和严格的户籍制度相互作用下，也得以进一步的固化。”[8]总体来看，这一制度加上后来实行的城乡户口制度，正式取消了城乡人口的自由流动、自由迁移，从短期和长期的关系看，“这种以应急性的政策解决应急性的问题，却形成了长期的制度性安排和更高昂的制度成本”[9]242。

四是统购统销政策执行中出现偏差也造成了乡村中人际关系、党群关系的紧张。统购统销政策在实行过程中，对乡村社会中的人际关系产生了明显的影响，出现了中农与贫农之间、干群之间关系紧张的现象。统购统销实行初期，由于宣传不到位，致使很多农民对这一政策不理解进而产生误解，认为统购统销就是斗争余粮户、斗争中农，致使中贫农关系自始至终不协调。以河南唐河县为例，运动开始阶段就存有贫雇农整中农、对余粮户不满，有些贫农借统购之机对余粮户泄私愤*中共唐河县委会工作组：《对井楼区魏庄乡统购统销调查总结报告》，唐河县档案馆藏。。罗平汉在《票证年代：统购统销史》提到过湖北荆州出现百名妇女阻止仓库开仓下谷，并且高喊：“你们要下谷就要你们(指干部)的命！”她们用砖头打了干部，并折断了二根粮称，这一统购统销中出现的干群冲突事件，显示了不合适的政策执行方式对干群关系造成的恶劣影响。

三、四点启示

正如有研究者指出的，与历史上许多重大变革一样，统购统销政策所引发出来的问题远比它解决了的问题更为深刻和广泛。该政策作为特定历史条件下党对农民、农业以及工业化等问题上的理论思考及实践探索，其政策本身的出发点是好的，并没有要伤害农民、“剥夺”农村、破坏农业的意图，所以也就不能忽视它所带来的积极的作用；但是我们也不能刻意回避由其带来的负面影响和代价，我们应该辩证地看待其正负影响，从中找出经验和教训，这是社会主义现代化建设的今天最值得我们反思的，而这也正是我们如今回过头来反思这段历史、再认识这一政策的意义所在。

(一)社会主义建设必须兼顾经济建设和人民生活

陈云曾指出：“我们花了几十年的时间把革命搞成功了，千万不要使革命成果在我们手里失掉。现在我们面临着如何把革命成果巩固和发展下去的问题，关键就在于要安排好六亿多人民的生活，真正为人民谋福利。”[9]209-210统购统销政策是为了解决群众粮食供需问题而产生的，其出发点是为民的，但是在政策实施过程中，却造成了一定程度的国家和农民紧张的关系。因此，对于处在现代化建设的今天来说，如何处理好经济建设和人民生活的关系，是关系社会主义顺利、健康发展的重大问题，因为正如毛泽东曾经提到过的中国的老百姓是最讲实际利益的，这也就决定了我们党要把人民的切身利益作为各项工作的出发点和落脚点，真正地做到以人为本，对农民利益主体问题提高关注度，而不是以牺牲人民的利益为跳板来达到经济社会的畸形发展，如在土地征用、房屋拆迁这些牵涉百姓切身利益的社会问题上，如何在追求快速发展经济的同时，保障群众的利益，应成为决策者们首要考虑的问题。不能只是一味地追求速度，更应该把人民在发展中切切实实能得到多少实惠放在首要的位置。

(二)社会主义建设必须正确处理市场与国家宏观调控之间的关系

我们知道，统购统销政策否定了市场价值规律的作用，排除了价值规律对农业生产的刺激作用，完全依靠僵化、生硬的行政命令，否定了市场在资源配置中的基础性作用，导致农业发展缓慢，也造成了资源的浪费。因此，在今天的社会主义建设中，这个教训值得我们认真总结，十八届三中全会公报指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用并更好地发挥政府作用，由以往的市场的基础性作用到决定性作用这一改变，正是对计划经济体制下实行的统购统销政策的深刻反思所做出的正确的抉择，历史的教训告诉我们在当今市场经济条件下要正确处理好市场与国家宏观调控之间的关系，深刻把握两者之间的度，只有这样才不会重蹈历史的覆辙，只有这样才能更好地发展和完善社会主义市场经济，从而实现经济的又好又快发展。

(三)必须抓住农民增收这个根本

从历史的角度来看，建国初期为了国家的工业化建设，农村和农民已经付出了很大的牺牲，这也是至今农业基础薄弱、农民增收困难的历史原因所在，当然这是当时经济落后条件下的一个无奈而迫不得已的选择。当前中国经济的发展已进入了一个全新的阶段，工业反哺农业，城市支持农村不仅是必要的，也是可行的。近年来，连续出台的中央一号文件，都围绕着“三农”问题展开，千方百计增加农民收入已成为我国农村工作的重中之重。要在党解决“三农”问题的政策红利下，加快改变农村落后、农民增产不增收、增收缓慢的局面。然而，不能忽视的是，由于我国城乡二元结构长期积累的各种深层次矛盾尚未根本解决，解决城乡居民收入差距问题依然任重道远，千方百计增加农民收入仍是一项长期而艰巨的任务，这需要我们坚持不懈地努力寻找切实有效的突破口，把促进农业发展、农民增收的有效政策落实到实处，真正实现农民的富裕梦。

(四)必须健全民生政策的执行保障机制

当我们考察统购统销政策在基层执行的状况时，不难发现其在执行过程中所存在的问题。前面提到统购统销政策在执行过程中，出现了一些干部存有单纯的任务观点，不尊重上级指示，采取强迫命令，并采取捆冻打骂等恶劣手段逼粮，挤了农民的口粮，也造成个别地区逼死人等政策阻梗现象。这对于当下重大民生政策的执行具有警示意义。民生政策如何有效地执行、如何完善民生政策的执行保障机制？首先要加强政策执行者为民服务意识和自觉提升自身道德修养的观念；其次要完善行政问责制、明确权责界定，并且加强问责力度，以便最大限度地纠正民生政策执行过程中的偏差、变形，甚至是政策畸形的现象。最后，要增强政策执行的透明度，完善政策执行过程中的诸如权力监督、社会监督、群众监督等各项监督机制，从而能保证政策的有效正确执行。

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[10]陈云.陈云文选：第3卷[M].北京：人民出版社,1995.

(责任编辑刘自强)

Inspiration and Re-recognition of New China's Early Planned Purchase and Supply Policy

LI Hua,WANG Yun

(Marxism College, Wuhan University, Wuhan 430072, Hubei, China)

Abstract：The direct causes of the Planned Purchase and Supply Policy in the early years of PRC are to alleviate food shortages and keep the regime stability, along with the purposes to put the agricultural surplus to the industrial serves and exports. However, above all of these factors, the most fundamental reason is the development logic and requirements to build a socialist system with adapted planned economy. Therefore, it plays an important role not only in the stabilization and consolidation of the regime at that time, but also in the establishment of the national industrialization and the planned economic system. It also has certain value and significance to the current development of China's modernization in rural areas.

Key words：early China; Planned Purchase and Supply Policy; Food Policy

收稿日期：2016-01-30

基金项目：中央高校基本科研业务费专项基金项目“国家治理现代化与党群治理研究”(118—413000008)

作者简介：李华(1976- )，男，河南汝南人，武汉大学马克思主义学院副教授，博士，硕士生导师，主要从事中共党史研究；王赟(1989- )，女，河南汝南人，武汉大学马克思主义学院中共党史专业研究生，主要从事中共党史研究。

中图分类号：D60

文献标志码：A

文章编号：1674-3571(2016)04-0016-05