关于推进新型城镇化的思考——以开封市杜良乡为例

任 洁

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004)



关于推进新型城镇化的思考
——以开封市杜良乡为例

任 洁

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004)

根据《河南省新型城镇化规划(2014—2020年)》提出的目标，河南省开封市杜良乡先行先试，大胆探索推进新型城镇化的有效途径。开封市杜良乡推进新型城镇化的意义体现在三个方面：一是可以缓解中心城市的人口压力，二是可以提升社区居民的生活质量，三是可以促进经济增长方式转变。杜良乡推进新型城镇化的有利条件有两个：一是地理位置优越，人口分布密集；二是农业生产稳步增长，主导产业优势明显。杜良乡推进新型城镇化的策略主要有：规范有序推进农村土地流转，提升农业现代化水平；优化产业结构，加快农业转型升级步伐；建设新型城镇社区，促进基本公共服务均等化。

新型城镇化；杜良乡；产业结构升级；基本公共服务均等化

一、引言

2012年，我国GDP增速出现阶段性回落，经济发展告别传统粗放的高速增长阶段,进入了高效率、低成本、可持续的中高速增长阶段。这一阶段经济发展的特点主要有三个：一是从高速增长转为中高速增长，二是经济结构实现优化升级，三是从要素驱动、投资驱动转为创新驱动。经济新常态给我国带来新的发展机遇，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，要积极稳妥地推进新型城镇化，要“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”[1]。2014年7月颁布的《河南省新型城镇化规划(2014—2020年)》提出，要建设以郑州为中心的中原城市群，将开封发展为新兴副中心城市。同时提出，要“选择100个左右区位条件优越、发展潜力大的重点镇,推动小城镇发展与特色产业发展相结合,与服务‘三农’相结合。支持产业基础较好、人口规模较大的重点镇,通过完善基础设施和公共服务设施,布局建设专业园区,因地制宜发展特色产业,到2020年,发展形成10万人左右的小城市”[2]。

杜良乡是开封市祥符区一个规模较大的次级乡镇，位于310国道附近，距开封市区仅20余公里。杜良乡盛产大米，杜良大米在当地家喻户晓。根据《河南省新型城镇化规划(2014—2020年)》提出的目标，河南省开封市杜良乡先行先试，大胆探索推进新型城镇化的有效途径。

二、杜良乡推进新型城镇化的意义

近年来，我国城乡居民的人均收入均有所增加，但城乡居民收入差距并没有明显缩小。经济社会发展不均衡的情况将会影响区域经济发展，甚至会危及社会稳定。此外，我国城乡居民所享受的社会保障和福利待遇(如公共教育、养老保险、公共医疗补贴以及住房公积金补贴等)也存在较大差别。在这种情况下，深化经济社会领域的改革，合理引导农业人口向城镇转移，有序推进农业转移人口市民化是大势所趋。开封市杜良乡推进新型城镇化具有以下三个方面的意义。

(一)缓解中心城市的人口压力

开封市主城区的建设以北宋时期的格局为基础，这导致开封市主城区的面积难以扩大。近年来，农村人口大量涌入市区，使城市的承载能力接近极限，市政管理部门承受着极大的压力。在这种形势下，位于开封市郊区的杜良乡加快推进新型城镇化，可以将城市生活移植到城镇社区，使村民在城镇社区就能享受到优质的服务，便利的交通条件、优美的生活环境与高水平的义务教育将成为城镇社区的新亮点。杜良乡积极推进新型城镇化，一方面可以有效地缓解中心城市的压力，另一方面也可以使郊区得到发展。

(二)提升社区居民的生活质量

在我国，城乡分割的户籍制度使“农业人口”和“非农业人口”承担着不同的义务，拥有不同的权利，享受不同的待遇。如果不能解决城乡二元结构问题，我国的工业化、城镇化就会受到影响，我国就有可能落入“中等收入陷阱”。为了使农民享受到与市民相同的待遇，近年来我国大力推进新型城镇化[3]。打破城乡二元结构的桎梏，使农民变成现代城镇居民，就可以进一步提升他们的生活质量，让他们也享受到城市居民所享受的公共服务，让全社会共享改革开放的成果。

(三)促进经济增长方式转变

改革开放使我国的经济实现了高速增长，但我国经济发展的速度从2012年开始放缓。对我们来说，这既是一个挑战，也是一个发展机遇，在这样的形势下，我们必须尽快转变经济发展方式，寻找新的经济增长点。目前，我们一方面要继续保持在国际市场上的竞争力，另一方面要着力扩大内需。我国经济的一个重要增长点就是城镇化建设。我国的城镇化正处在快速发展阶段，城镇化的核心是人口城镇化，当前要下大力气解决好农村迁移人口的社会保障问题，提高进城农民的生活水平和社会地位，使进城农民市民化。杜良乡的经济以第一产业为主导，积极推进城镇化有助于增加第三产业在GDP中所占的比重，有助于转变经济增长方式。

三、杜良乡推进新型城镇化的有利条件

实现农村人口就近、就地城镇化的关键是要具备土地、资金、产业、技术、劳动力等方面的条件，杜良乡在这方面具有一定的优势。

(一)地理位置优越，人口分布密集

杜良乡地理位置优越，交通便利。该乡位于黄河南岸，310国道、郑徐高铁横贯全境，连霍高速与大广高速在境内交会，境内有开封东和杜良两个高速出口。杜良乡总面积达到100多平方公里，有30个行政村和76个自然村。该乡劳动力资源十分丰富，第五次人口普查的数据显示，杜良乡的总人口将近5.7万，其中，15～64周岁的青壮年人口达到3.7万[4]。便利的交通条件和丰富的劳动力资源是杜良乡推进新型城镇化的有利条件。

(二)农业生产稳步增长，主导产业优势明显

便利的交通条件和优越的地理位置是杜良乡发展农业生产的重要保障。杜良乡位于黄河南岸，属于柳园口灌区，引黄河道纵横交错，在当地素有“小江南”和“鱼米之乡”的美誉。农业是该乡的主导产业，该乡主要种植水稻、小麦、玉米、棉花等作物，是开封特产——杜良大米的主产区，杜良大米颗粒饱满、色泽透亮、性黏质筋，畅销多个省(市)。改革开放以来，随着农业生产技术的革新，以及基础生产设施的改善，杜良乡农业生产的效率得到了大幅度的提升，实现了农业发展和农民增收。良好的农业基础为杜良乡推进新型城镇化提供了重要保障[5]。

四、杜良乡推进新型城镇化的策略

推进新型城镇化是“以工促农、以城带乡”战略思想的具体体现[6]。但是，杜良乡的工业并不发达，仅有的几家工厂也是从事水稻加工的私营企业，很难实现以工业生产带动农业发展。另外，开封市的经济发展水平也不高，基本上无法对杜良乡起到辐射带动作用，因而也无法实现以城市发展带动乡村发展。杜良乡要想实现城镇化，就必须走就地城镇化的道路。

(一)规范有序推进农村土地流转，提升农业现代化水平

河南省是一个农业大省，推动传统农业向现代农业转型，优化产业结构，因地制宜发展农业生产是新型城镇化的必由之路。半自给自足性质的传统生产模式已不能适应现代农业发展的需要，规范有序地推进农村土地流转，实现机械化、集约化生产是推动产业结构优化升级的重要举措。科学种植可以使农民不再靠天吃饭，集约种植可以使农村不再有闲置的土地。现行的户籍制度和土地政策将农民与土地拴在了一起，为了改变这种状况，杜良乡成立了土地流转办公室，成立了具有一定规模的农业合作社，合作社与农民签订土地流转协议，将土地集中起来，实行机械化种植，以提升农业现代化水平。

(二)优化产业结构,加快农业转型升级步伐

新型城镇化的推进要有合理的产业结构作为支撑，优化产业结构是新型城镇化的重要工作。杜良乡现有的几家水稻加工企业均是私营性质，其中，开元米业为有限责任公司，也是当地规模最大的公司，为了将产业做大，该公司向国家商标局申请注册了“杜良”和“巧妇吟”两个商标[7]。政府的扶持力度是决定私营企业发展的重要因素，要想进一步加快农业产业化发展，政府就应当对企业进行股份制改组，同时增加投入，使其成为集水稻种植、加工、生产、销售于一体的现代化企业。产业结构升级有助于将农民从第一产业生产中解放出来，为第二、三产业的发展提供人力支持，推动产业结构转型升级不仅有利于实现农民增收，而且还有利于缓解大城市的人口压力。

(三)建设新型城镇社区，促进基本公共服务均等化

借助产业集聚区的引擎效应，大力开展新型城镇社区建设是人口城镇化的重要举措。在我国，一家一户的农民居住生活的庭院用地被称为宅基地，农民对宅基地依法享有使用权，宅基地的粗放使用在一定程度上导致了土地资源的浪费。实行土地流转不仅有利于盘活土地资源，而且还有利于实现农民身份的转变。在一些新型农村社区，农民祖祖辈辈依赖的传统农耕方式已然消失，一种现代城市文明和乡村民俗文化高度融合的新的生活形态为越来越多的人所接受。就杜良乡而言，位于310国道南侧乡政府对面的新型城镇社区已基本完工，但社区建设还有很长的路要走。城镇化不能仅仅是物的城镇化，城镇的建设要“为了人”“依靠人”，因此，新型城镇化应当把人的城镇化作为核心[8]。评估我国新型城镇化的成果，不能只看建起了多少高楼，还要看在重大公共政策层面是否有所突破。2015年10月21日，国务院常务会议通过了《居住证暂行条例(草案)》，提出在全国建立居住证制度，推进城镇基本公共服务和便利全覆盖，要求各地积极创造条件，逐步提高居住证持有人享有的公共服务水平。《居住证暂行条例(草案)》的颁布为推进新型城镇化提供了政策保障。

五、结语

河南省的城镇化建设起步较早，新乡县、新密市、舞钢市、长葛市、鲁山县等市(县)的新型农村社区建设工作开展得相对较好[9]，开封市应当在借鉴兄弟市(县)成功经验的基础上探索个性化发展的道路。如何以第一产业发展带动第二、三产业发展，实现产业结构升级，是城镇化建设中一个新的课题。推进新型城镇化有助于促进开封市城乡一体化发展，有助于推进开封市的农业现代化，有助于建设资源节约型社会，有助于缩小城乡居民收入差距，有助于城乡居民共享经济社会发展成果。当地政府应当抓住这次难得的发展机遇，加快小城镇建设的步伐，逐步提高城乡居民生活水平[10]。

[1]国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要(全文) [EB/OL].(2011-03-17)[2016-01-08].http://www.moa.gov.cn/fwllm/jjps/201103/t20110317_1949003.htm.

[2]刘江浩.河南规划新型城镇化 重点发展100个小城镇[EB/OL].(2014-07-31)[2016-01-08].http://henan.qq.com/a/20140731/010735.htm.

[3]吴靖.中国城市化制度障碍与创新[M].北京：人民出版社，2010:139-145.

[4]杜良乡[EB/OL].http://baike.baidu.com/link?urlxFvVrUacgrA6xhrgQ9YZv7gWjKjWacebgHtNSfnbZRhxNtvh3tQKrH2ge8yfgt65T2YOyOCFN5mGtDqY0E8qzrvlfC6160HvMpOpqisBXOkzfsyR1wVTAva7rWmXRJ6.

[5]季建业.产业创新与县域经济发展模式研究[M].北京：经济科学出版社，2006:34-39.

[6]范晓静.城乡发展一体化：解决“三农”问题的根本途径[M].上海：上海人民出版社，2014：13-24.

[7]杨柳村.打造一流品质 努力把杜良大米品牌做大做强[N].开封日报，2014-01-23(6).

[8]杨仪青.新型城镇化发展的国外经验和模式及中国的路径选择[J].农业现代化研究，2013(4)：385-389.

[9]张占仓，蔡建霞，陈环宇，等.河南省新型城镇化战略实施中需要破解的难题及对策[J].河南科学，2012(6)：777-782.

[10]赵伟.我国新型城镇化建设的思考[J].经济与社会发展，2012(5)：125-127.

【责任编辑 王 素】

2016-03-24

任洁(1989—)，女，河南开封人，硕士研究生，研究方向：政府治理与社区治理。

F299.2

A

2095-7726(2016)11-0058-03