教育行政的法治化——海南省教育厅权力清单之解读

□海南大学法学院　熊　方



教育行政的法治化——海南省教育厅权力清单之解读

□海南大学法学院熊方

为了贯彻党的十八届三中、四中全会精神，推进依法行政进程，海南省政府政务服务中心牵头会同省编办和省法制办，在省直47个部门的共同努力下完成了海南省省级权力清单。其中海南省教育厅的清单权力共79项。按照职权法定原则对海南省教育厅实际享有的行政许可、行政处罚、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励及其他行政权力逐一进行了梳理。

一、政府权力清单的理论阐述

1.政府权力清单的含义。政府权力清单是指有权主体通过一定的法律程序制定出来的关于权力种类、数量、运行程序、职权依据等具有法律约束力的文本或文件。具体而言：

（1）政府权力清单的制定主体必须获得编制权力。权力清单的主体是权力清单的真正编制者，是赋予权力清单的主体性要件。政府权力清单必须由有权主体来制定，这个有权主体根据权力清单的不同而有所变化，例如省级政府权力清单与县级政府权力清单的制定主体肯定不同。但无论如何变化，只有获得编制权力的主体制定的权力清单，才是合法有效的权力清单。

（2）政府权力清单的制定必须经过一定的法律程序。正当的程序是规范权力运行以及编制权力清单的基础，也是使权力清单发生法律效力并最终得到落实的保障。政府权力清单的制定主体并不能随意地制定权力清单，而必须遵循一定的法律程序进行，从而使权力清单的内容更加科学、合理。

（3）政府权力清单的内容主要涉及权力的种类、数量、运行程序、职权依据等事项。政府权力清单中所列的权力原则上按照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政裁决、行政确认、行政奖励和其他行政权力等十类划分标准，逐条逐项分类登记，并将每项职权的实施流程及实施依据详细注明，这些权力反映了行政机关所拥有的权力的种类与类型。

（4）政府权力清单具有刚性约束力。政府权力清单具有法律约束力，相应的政府部门应该严格执行，不得擅自变更权力，做到“法定权力进清单，清单之外无权力”。

2.制定并公布政府权力清单的意义。

（1）有利于推进政府治理的现代化，加强政府自身建设。制定并公布政府权力清单，把政府权力利用清单的方式明确下来，有利于让政府工作部门及其工作人员清楚自己所享有的职权，从而更好地履行职能，承担义务，有利于进一步厘清层级之间、部门之间的职权关系，解决社会公众反映强烈的部门职权交叉、互相推诿等问题，有利于科学合理设定机构、配备人员，促进政府运行统一高效。因此，制定并公布政府权力清单对于推进政府治理的现代化、加强政府自身建设具有重要意义。

（2）有利于进一步厘清政府与市场权责分界、促进简政放权。制定政府权力清单，按照职责法定和市场优先原则，对政府部门现有的行政职权进行全面梳理，对于市场主体能够自我调节，公民、法人以及其他组织能够自主决定、自提风险、自律管理的事项，政府不再干预，从而从根本上理顺政府与市场关系、政府与社会关系，为发挥市场决定作用创造条件。同时，制定并公布政府权力清单，能够给市场和企业松绑减负，进一步降低市场准入门槛，为“大众创业、万众创新”提供更多的机遇和更好的发展环境。

（3）有利于推动政府全面正确履行职能、建设服务型政府。制定并公布政府权力清单，使政府做到“法无授权不可为”，同时，建立责任清单制度，坚持“法定职责必须为”，有利于促进政府全面正确履行职能，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，解决公众反映强烈的执法不公、行政不作为等问题，从而克服懒政、怠政、失职、渎职，提高行政效率和服务水平。

（4）有利于规范权力运行、建设法治政府、廉洁政府。制定并公布政府权力清单使政府部门权力依法有据、程序规范、公开透明，有利于强化对权力运行的监督制约，消除权力设租、寻租空间，堵塞腐败滋生的漏洞，推进廉洁政府建设，有利于深入推进依法行政、加快建设法治政府。

二、海南省教育厅权力清单内容介绍

海南省教育厅清单权力分为7类共79项，其中包括行政许可7项、行政处罚10项、行政给付4项、行政检查1项、行政确认15项、行政奖励10项、其他权力32项。逐项编码登记，并以表格形式将各项权力所属类型、编码、名称、子项及其实施依据一一列明。

1.行政许可类项目共7大项、16子项。其中，针对“办学”的行政许可类项目有中外合作办学机构的设立、变更、终止审批，高等职业学校的设立、变更、终止审批，民办非学历高等教育机构的设立、变更、终止审批，开办外籍人员子女学校审批，民办普通高中以捐赠者姓名或者名称作为校名的审校，设立自费出国留学中介服务机构的审核。此外，针对教师的行政许可类项目为对教师资格的认定。

2.行政处罚类项目共10项。该类权力涉及对学校卫生监督、考试管理、教科书编写、中外合作办学、学业证书的颁发、民办学校的规制、教师资格认定、以及独立学院的设置与管理方面的违法违规行为的处罚。这些权力中主要是对办学者的行政处罚，如对中外合作办学机构和项目违法违规行为的处罚，对民办学校违规违法行为的处罚，独立学院不按期过户，发布未经备案的招生简章或广告，年检不合格或违反招生计划擅自招收学生的处罚。此外，也包括对学生、教师及其他与教育领域相关工作人员如教书审查人员违规违法行为的处罚。

3.行政给付类项目共4项。主要涉及助学金的审核或审批，包括海南省普通高中助学金审核，海南省优秀贫困大学生奖学金审核，海南省普通本科高校、高等职业学校励志奖学金审核，海南省中等职业学校国家助学金省属学校资助名单审批。且每项权力之下都详细列明申请条件、申请材料、受理地点、审批流程等事项，以便于审核审批工作的高效完成。

4.行政检查类项目共1项。即民办普通高等学校（含独立学院）和其他民办教育机构、民办中等职业学校及教育机构年度检查。我国《民办教育促进法实施条例》规定，教育行政部门应加强对民办学校的日常监督，定期组织和委托社会中介组织评估民办学校办学水平和教育质量，并鼓励和支持民办学校开展教育教学研究工作，促进民办学校提高教育教学质量。《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》指出，教育部门要配备专职人员做好民办教育管理工作。要实行民办高校年度检查制度，定期发布民办高校的办学信息。教育部在《民办高等学校办学管理若干规定》也明确提出省级教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。因此，省级教育行政主管部门有对民办高校依法履行年度检查职责。

5.行政确认类项目共15大项7子项。主要涉及五方面：一是对学校等教育机构及与教育相关机构资质、荣誉、等级的评定，包括青少年校园足球特色学校的评定、中华优秀文化艺术传承学校的评定、依法治校示范校评审、省一级学校和省级规范化学校评估认定、省级幼儿园等级评定、中小学校长和中小学教师培训机构资质的认定、省级青少年校外活动中心等级评定；二是对教学质量的评估，包括海南省中外合作办学项目办学质量评估、海南省来华留学教育质量评估；三是对教育相关人员的某资质的认可，包括省级普通话水平测试员资格的确认、自考生毕业资格的确认；四是对教育相关文书、教材、课程或某行为的确认，包括获得《自费出国留学中介服务机构资质认定书》的中介服务机构与国外高等院校或其他教育机构签署的合作意向书或协议的确认，中小学省级地方教材审定，自考考生免考课程的确认，自考合格课程跨省转移的确认，自考课程顶替、学分互认的确认，省属权限内的各类转学确认（高等学校学生转学确认、跨省中职转学、普通高中学生跨省转学—转入本省）；五是对资格证书的核发，即普通话等级测试等级证书的核发。

6.行政奖励类项目共10大项5子项。包括对考务工作先进单位和先进个人的评比表彰，对全国职业院校技能大赛获奖人员、骨干教师和专业带头人的评选表彰，对省级基础教育教学成果奖、省级高等教育教学成果奖、省级职业教育教学成果奖的评审，对海南省中等职业学校优秀学生奖学金的审批，对教育系统法制宣传教育的表彰奖励，对海南省优秀汉语教师志愿者、优秀管理教师和先进选派单位的表彰奖励，对省中小学德育工作先进集体、先进个人的评选表彰，对省大中小学三好学生、优秀学生干部的评选表彰，对“全省高校优秀辅导员”的评选表彰，对“海南省优秀教师”、“优秀教育工作者”的评选表彰。

7.其他权力项目共32项。主要涉及教育领域相关事项的阶段性审查（事前审查、事中年度审查以及事后的备案），如普通高等学校设立、变更、终止的初审，实施本科以上高等学历教育的中外合作办学机构和项目初审，特级教师的评选初审，自费出国留学中介服务机构年审，中外合作办学招生广告备案，普通高等学校异地举办函授教育辅导站备案，省属学校参加艺术比赛或活动的备案等。另外还包括对教育领域相关事项的日常管理，如对普通高等学校招收和培养香港特别行政区、澳门特别行政区及台湾省学生的管理。

三、海南省教育厅权力清单实施过程中应注意的事项

权力清单的制定为海南省教育厅及其工作人员依法治教提供了必要的基础，为了使权力清单发挥效果，在实施过程中还应注意以下问题——

1.权力清单的定位不可僭越法律。在理想状态下，如果编制主体在权力清单的梳理和发布中能认真、谨慎、依法进行，应该可以将法律规定的权力梳理清楚并公布，实现权力清单中的权力与法律规定权力的一致。但在实践中，在法律明文规定的权力未被列入到权力清单或者权力清单所列权力与法律相违背，即清单权力与法律不一致的情况下，应当严格依照法律的明文规定，而不能将权力清单的效力置于法律之上。

2.及时调整权力清单内容。行政合法性原则要求任何行政职权的行使依据法律，不得与法律相抵触。因此，当清单权力所列事项与法律规定相冲突时，应及时调整权力清单内容，使其与法律规定相统一。对权力清单未明确但应由教育部门管理的事项，教育部门要切实负起责任，需列入权力清单的，应当按照程序办理。同时，权力清单公布后，要根据法律法规立改废一级机构和职能调整情况等，及时调整权力清单，从而建立权力清单的动态调整和长效管理机制。

3.切实遵循权力清单的规定。制度的建设离不开规则的制定，但制度的实效需要对规则切实的遵循。要严格按照权力清单行使职权，切实维护权力清单的严肃性、规范性、权威性，尤其是清单权力的实施程序。程序正当是依法行政的基本要求之一，实现教育行政各项权力的程序合法是依法治教的内在要求。权力清单中各项权力均附有清晰的流程图，因此，在权力清单的实施过程中，应该严格遵守其程序规定。

4.强化权力监督与问责。权力清单制定后应对外公布，要大力推进行政职权网上运行，加大公开透明力度，建立有效的权力运行监督机制。对不按权力清单履行职权的单位和人员，需要追究行政责任的，要依据相关规定追究行政责任；需要追究法律责任的应依法追究法律责任，从而维护权力清单的权威性。