创新以流域机构为核心的水治理体制

文／黄秋洪 刘同良 李 虹

创新以流域机构为核心的水治理体制

文／黄秋洪 刘同良 李 虹

我国是一个水资源贫乏的国家，但改革开放以来，在水资源浪费使用依然严重的情况下，水污染却以令人触目惊心的速度发展，水危机的形势日趋严峻。造成这种局面的原因是多方面的，既有经济方面的，也有技术方面的，但最根本的是水治理体制的缺陷。必须探寻建立新型水治理体制的目标，构建以流域机构为核心的水治理体制,从而推进水治理体系和治理能力的现代化，并以治理体系的创新为中心促使相关法律和财政政策及其他配套政策的变革。

水资源；流域机构；水治理体制

以水资源紧张和水污染严重为特征的水危机，已经成为我国可持续发展的重要制约因素。一方面，我国水资源贫乏、水的浪费严重、利用效率低下；另一方面，水污染事故频繁发生，水体污染严重，进一步加剧了水资源的短缺。造成这种局面的原因是多方面的，既有经济方面的，也有技术方面的，但最根本的原因在于治理体制。分析我国水治理体制的缺陷，探寻其形成的历史，进而创新水的治理体制，是我国解决水问题一项十分迫切的任务。

一 我国水管理体制的特点及存在的问题

(一) 我国现行的水管理体制

我国目前的水治理体制，从特征上说还只是一种管理体制，因为从总体上说主要体现了政府的行政管理权，社会力量和市场力量很少在其中发挥作用。我国水管理体制主要体现在“条条”与“块块”两个方面，前者是指从中央政府到县级政府都基本对口设置了若干个与水有关的管理部门，后者是指从省级政府到县级政府以行政区域为界限的对水事务的管理。

“条条”即分部门管理，中央政府管水的部门主要有水利部和环境保护部，前者管“水量”，后者管“水质”。由于水的多功能性，涉水管理部门还有其他若干部门，如“水能”的主管部门为国家能源局，“水运”的主管部门为交通运输部。由于水的特殊性，即使同一种用途，除主管部门外，还有数量不一的其他部门参与管理。《水污染防治法》显示的其他部门有交通部、国务院水行政主管部门、国土资源部、卫生部、建设部、农业和渔业部以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构；《水法》显示的其他参与管理部门有发展计划部门、环境保护部门、质量监督部门，但国务院印发的各有关部委的“三定”方案中涉及水利的部门还有交通运输部、建设部、卫生部、农业部等部门。“水能”与“水运”的管理，除主管部门国家能源局和交通运输部外，也还有其它若干参与管理部门。

此外，《水法》和《水污染防治法》均赋予了县级以上地方人民政府对水利和水污染防治的管理权限；《水污染防治法》还规定了县级以上地方人民政府水环境质量的保护责任，实行水环境目标责任制和考核评价制度。

除以上水事管理机构外，依据《水法》，水利部在全国重要江河、湖泊设立流域管理机构，在所管理区域内行驶法律法规和水利部授予的水资源管理和监督职责。环境保护部分地域设置了华北、华东、华南、西南、西北和东北区域管理中心，承担包括水污染在内的环境保护督查工作。

（二）水管理体制的弊端表征

上述水的管理体制，是新中国成立以来逐步形成的，在社会主义建设中发挥了重要作用。自20世纪80年代开始的经济飞速发展，我国的水管理体制越来越不适应形势变化，体制上的弊端逐渐显露出来。

首先是部门的职能交叉和职责不清，突出地表现在水利部和环境保护部之间。在《水法》和《水污染防治法》中，环境保护部门和水利部门职责交叉，主要体现在水质监测、水环境功能区划、污染物排放控制和饮用水源保护方面。[1]在交叉的职责上，职责不明也是显然的。为此，国务院办公厅在印发两部的“三定”方案时规定：水利部对水资源保护负责，环境保护部对水环境质量和水污染防治负责。此规定仍语义模糊，未能分清两部门水质保护方面的职责。水事的行政职能交叉和职责不明还表现在许多方面。职责交叉和职责不明，为部门间争利或推诿责任埋下隐患。

其次，与“条条”分割相比，“块块”分割导致的问题更严重。地方领导在政绩考核特别是经济增长指标的巨大压力下，时常画地为牢来治水，突出地表现在对本地水污染治理不力，放任污染物的排放，在水资源使用上片面追求本地利益不顾相邻地区利益，有些边界河流（湖泊）的水事纠纷愈演愈烈即与此相关。另一问题出现在法律方面。无论是《水法》还是《水污染防治法》，都赋予了各级地方政府在所辖行政区域内的管理权，除非出现了跨地域的水污染事件、争抢水事件以及洪水等情况，这种管理权很少受到限制。诚然，《水法》规定国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，且水利部在全国七大江河（湖泊）设置了流域管理机构，但除了水资源规划管理权较为明确外，其他水资源管理和监督权则多赋予了地方。这些流域机构虽在防洪调度、跨省界的水事纠纷解决方面有所作为，但日常的水资源管理和监督权很难到位。《水污染防治法》基本未体现水污染流域治理的思想，仅在2008年新修订版中规定了防治水污染应当按照流域或者按照区域统一规划，也就是说，流域水污染的防治规划仍然不是必须的。环境保护部门至今仍未设置流域性的管理机构，为了处理各类污染事件，环保部分六大区域设立督查中心，主要职责之一是承办跨省区域、流域、海域重大环境纠纷的协调处理工作。实践中，这些机构对各级地方政府水污染防治工作的监督力不从心。

（三）水管理体制的内在缺陷

当前的水管理体制存在内在缺陷。首先，水管理体制只体现了政府的权力，而未体现社会治理的力量。从涉水的各项法律以及各级政府对水管理权的规定来看：一是主要体现了各部门、各级地方政府对水管理与监督的行政权，二是提及社会参与时没有规定任何实质性的权力，即使有所涉及也仅仅是形式性的或号召性的。跨省水事纠纷长期存在，不得不成立一些中央管理机构：如海河水利委员会下设漳河上游管理局，淮河水利委员会下设沂沭泗水利管理局。为管理大、小凌河的水污染及其他水事，辽宁省政府组建了辽宁省凌河保护区管理局，为正厅级省政府直属单位，具体承担省水利、环保、国土、交通、林业、农业、渔业等七个省政府厅局在保护区范围（水库除外）相关监督管理和行政执法职责。这同样只体现了行政管理权调整的思想，虽然集中了行政管理权，但多出一个省政府直属单位，与其它相关部门的设置显然有叠床架屋之嫌。单纯依赖行政手段进行水事管理导致我国水管理能力不足。

第二，水管理体制缺少横向间交流与协作。没有紧急或特殊情况，中央各涉水部门之间少有往来。各级地方政府间，如省与省之间、县与县之间，即使处在同一流域，如不是因为防洪、水污染、水事纠纷等情况出现，日常工作的交流、协作也是鲜见的。各平级政府之间往往是封锁信息，各行其是。

第三，目前的水管理体制对流域管理不够重视。流域是指以分水岭为边界的一个由河流、湖泊等水系所覆盖的区域以及由该水系形成的集水区。一个大流域可以按照水系等级分成数个小流域。流域与行政区域是完全不同的地域划分，一个省级行政区往往包含若干个小流域，但却可能只是某个大流域的一部分。由于水往低处流的自然特性以及水污染缓慢累积的特点，治水应该以全流域的整体利益为出发点，而不是各自为阵，以流域内各行政区域自身利益为重。

防洪、水权分配和水污染防治显然只能以流域为单元，进行整体的规划和治理。实践中，多数行政区域总是从自身利益出发，鼓励争水和放松水污染防治监管，导致我国水危机形势日益严峻。

二 参与共治的国内国际经验

面对日益严重的水危机，全国许多地区开始探求地区间的协商和合作。近十年来，出现了越来越多的跨省界的水合作联席会议。目前，除极个别省区外，都已参加了环境保护部或水利部代表参与的一个或多个水环境合作或水利合作机制，有的已达成了相关的框架合作协议，其中少数已经开展了实质性合作行动。市（地）和县级区域的合作也日渐变热，市（地）间和县（市）间的联席会议也屡见不鲜。[2]一些行政区域间的合作已产生了可贵的合作成果，如山东省莒南县和江苏省赣榆县协商治理龙王河以及江苏、浙江两省三级政府参与共治澜溪塘流域。[3]客观而言，我国各地政府在水治理方面的合作尚处于发展的早期阶段，与西方发达国家的水治理体制相比，我国仍然是传统的水管理体制。

西方发达国家以流域为整体的协商共治模式值得我们借鉴。这种模式的特点是建立了权威而有效的流域管理机构，这种新型的流域机构的实质是社会治理，其中政府的相关部门起到了引导或组织的作用。如以法国为例，从1964起，法国根据《水法》将全国划分为六大流域，先后建立了六大流域委员会和对应的六个流域水管局。流域委员会是流域的水事权力机构，其职能主要包括发布水管理政策、批准流域规划、制订本流域水资源开发和治理水污染的五年计划、审查工程投资概算、监督项目的实施等。[4]流域委员会的成员代表具有广泛的代表性，除中央有关部门和不同行政区的地方官员代表外，用户代表和专家代表也占相当大的比例。如塞纳河—诺曼底流域，人口约1800万人，流域面积9.7万平方公里，其流域委员会由118人组成，其中中央政府部门公务员代表21人，地方政府官员代表45人，用户代表45人，专家代表7人；流域委员会主席由代表选举产生。流域水管理局是流域委员会的执行机构，负责具体贯彻实施流域委员会的决议，处理流域委员会的日常事务。[5]法国的流域委员会具有权威性，各行政区域的水事管理必须服从流域机构，但中央政府部门公务员代表比例不到五分之一，其权力并不来源中央政府或者说只有小部分来源于政府。

三 以流域机构为核心的水治理体制的优势与要点

水治理体制亟待变革和创新，创新水治理体制的关键是要建立新型的流域机构。我国的水管理体制要由单纯的从中央到县级地方政府的四级行政管理体系，转变为从中央到流域机构再到省、地、县的五级治理体制。新的以流域管理机构为核心的水治理体制具备以下显著优点：

一是流域机构的权威性将大大增加。现在的流域机构仅仅是水利部的派出机构。新型流域委员会的治理主体将是多元的，除了中央政府有关部门，各有关地方政府、专家代表、用户及社会组织均有代表参与共治。现有体制的水管理权力来源仅仅是国家的法律法规，新型流域机构的权力来源除国家法律法规外，还将有流域内各行政区的共同授权。国家现在对地方的水事管理，以中央政府行政权限所及的领域为边界，新型的流域机构决策的范围和权力边界以公共领域为边界，后者比前者宽广得多。

二是新型流域机构决策的科学性和及时性将达到较高水平。由于各利益相关方的代表都在流域委员会中参与决策，并且有专家代表的参与，决策依据的信息将是全面且及时的，也会充分吸收各方的意见，关切各方的利益，因而决策的科学性是可以期待的。由于建立了规范、定期的决策制度，因而决策的及时性会得到保障，将克服我国目前在重大水问题上的久议不决或仓促决策的现象。

三是流域内利益相关方的行为将得到有效激励和约束。由于流域内各地方政府、各用户代表都加入了流域委员会，因而各地方政府必须较好地执行流域委员会的各项决定，否则违规的少数地方政府和企业将感受到来自流域委员会及委员们代表的各地区各方面的巨大压力。呼吁了多年的生态补偿问题进展仍十分缓慢。资金来源仅仅是中央财政少量的转移支付，大量的生态补偿问题得不到解决。新型流域机构运行后，此种局面将显著改变，流域委员会的决策将兼顾各方利益，利益受损方将得到补偿，跨地区的生态补偿将成为常态。

四是国家在水的治理能力方面将会有显著提高。新型流域机构建立后，我国今后的水治理体制必将以流域治理为核心。一方面，中央政府各部门之间将减少争权和诿责，各部门在水的管理权力上特别是人事权、财权方面将大为减少，流域委员会是权力核心，各部门的权力一般只能通过其发挥作用，如此，各相关部门承担的管理责任也将大为减轻。另一方面，目前地方政府在水治理方面的不当行为将受到制约，屡见不鲜的纵容保护本地企业争水、超标排污的现象也将得到有效遏制。

建立以流域机构为核心的水治理体制要注意以下要点：

第一，确定需要中央建立流域机构的流域名单。目前，水利部下辖的流域机构管理范围过大，不但超出了流域机构名称所对应的流域，而且包含了一些不跨省区的流域。如长江水利委员会管理范围为长江流域和澜沧江（含）以西区域。今后，要对全国跨省区的一级流域进行梳理，其中达到一定面积或具有重要地位的流域都应由中央政府主导建立流域机构。

第二，在上述跨省区的流域建立双重流域机构：流域委员会和流域水管理局。这两类机构都应由中央政府主导建立。流域委员会要有广泛的代表性，不但要有中央政府及相关地方政府的代表，也要有各方面的专家代表，还要有用水户代表及社会组织的代表。中央政府的代表可以从中央国家机关各涉水部门如水利部、环境保护部、国土资源部、交通运输部、国家能源局等部门选派，且由他们负责主导流域委员会的建立。流域委员会的领导机构应该实行中央政府领导下的民主选举，各项决策应该实行民主决策。流域委员会是本流域所有涉水事务（水质、水量、水能、水运等）的最高权力机构，负责决定本流域的水政策，批准本流域的各项水事规划，并对所有重要水事问题进行决策。对应每一个流域委员会，组建一个新的流域水管理局，作为流域委员会的执行机构，负责贯彻落实流域委员会的各项决策以及日常水事的管理和监督。现有的流域机构可以考虑改造为新的流域水管理局。

第三，新的水治理体制要以新型流域机构为核心。一是中央各涉水部门对地方水事的管理都应通过流域机构，尤其是一些重要事项，如水资源开发、水污染防治规划及相应的投资计划都要在流域机构这个平台上完成，不能越过流域机构直接插手到地方。二是各级地方政府均要配合和服从流域机构对水事的管理和监督。新型的流域机构将在整个国家的水治理体制中居于核心地位。

第四，要确立新型流域机构的法律地位。新型的流域委员会既非传统意义上的行政机关，也非一般意义上的社会自治组织，而是一种特殊的组织形式，本质上是中央政府主导的由各方面代表组成的专门从事水事管理的权力机构。这样的机构在现行法律体系中没有明确的地位，需要有新的法律规范确认。另外，新型流域委员会及新的流域水管理局之间的关系也需要有新的法律规范予以确定。

第五，赋予流域机构经济权力。目前，水利部下辖的七大流域机构的经济权力较弱。新型流域机构需要推进重大水事活动，比如水污染防治规划计划的落实，自然也需要较强的经济权力。除中央政府及地方政府的代表授予流域机构的经济权力外，还需要国家修改相关的法律法规来赋予新型流域机构经济权力，如重要投资计划的决策权和有关的收费权。另外，无论是新的流域委员会还是流域水管理局自身的运行经费来源也需相关法律法规予以明确和保障。

四 建立新型水治理体制面临的困难和挑战

创新流域管理机构，建立以新型流域机构为核心的水治理体制将是我国的必然选择。客观估计，建立新型流域机构也将会遇到许多困难和挑战。

第一，政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中最重要的三个次级体系。[6]提高对社会治理本质的认识，破除水治理上单纯对政府权力的崇拜和依赖，是建立新型流域机构的一个思想挑战。

第二，长期以来各部门和各地在水治理方面少有协作，多是按自己的意志行事。近些年，虽然各种关于水治理的联席会议热热闹闹，但鲜有实际性协商和合作，培养部门间、地区间的互信和协商思维，既需要一定的时间，更需要建立新型流域机构这样的平台。

第三，建立新型流域机构的前提是中央有关部门和地方政府有必要的权力让渡。中央有关部门的权力将缩小，一般不能直接管到具体项目投资，流域内的水事投资决策权将归于新型流域委员会。中央有关部门对流域机构直接的人事权力将受到限制，因新型流域委员会采取民主选举制。新型流域机构建立后，地方政府的水事管理权也将有所让渡，随意安排水项目投资的行为将受到约束，部分水的监督管理权也将让渡给新型流域机构。权力的让渡或转移，必然触及部分人的利益，其中的部分人可能会不满新型流域机构的建立，甚至提出异议、设置阻力。

要克服上述困难或挑战，我们必须要克服困难、创造条件、努力推进水治理体系的现代化。

一要加强顶层设计。在广泛调研的基础上，抓紧进行我国水治理体系的顶层设计。面对日益严重的水危机，被动等待我国参与共治的水治理体系自然发育显然是不行的，时间不等人。要抓住机遇，在破除部门分割地方分割体制的前提下，做好水治理体系的顶层设计。

二要注意循序渐进。推进水治理体系现代化既不能消极等待，也不能操之过急。在做好顶层设计后，建立新型流域机构也要遵循试点为先的原则，不可一步全面推开，因为这很可能遇到巨大困难而使改革全面停滞。

三要注意相关法律及财税体制等的配套改革。现行的《水法》和《水污染防治法》等法律显然不适应新型流域机构建立的需要，必须要尽快启动修改程序，要按照水治理体制改革的要求及顶层设计方案修改相关法律法规,并且要打破“部门立法”的传统。这也是一项十分艰巨的任务，需要大力推进。

注释：

[1]胡若隐：《从地方分治到参与共治——中国流域水污染治理研究》，北京：北京大学出版社，2012年，第117页。

[2]李培等：《跨界水环境保护中的政府合作机制研究》，《南水北调与水利科技》2013年第8期。

[3]胡若隐：《从地方分治到参与共治——中国流域水污染治理研究》，第135-143页。

[4]水利部国际合作与科技司：《各国水概况（欧洲卷）》，北京：中国水利水电出版社，2007年，第175页。

[5]矫勇等：《英国法国水资源管理制度考察》，《中国水利》2001年第3期。

[6]俞可平：《论国家治理现代化》，北京：社会科学文献出版社，2014年，第3页。

责任编辑 余 茜

D63

A

1006-0138(2016)01-0101-05

黄秋洪，中国水利水电科学研究院总会计师，研究员，北京市，100038；刘同良，中国地质科学院岩溶地质研究所所长，桂林市，541004；李虹，北京中医药大学教授，北京市，100029。