民族地区社会组织参与基层社会治理的路径选择

文／党秀云 谭 伟

民族地区社会组织参与基层社会治理的路径选择

文／党秀云 谭 伟

近年来，随着经济社会的转型和社会组织的蓬勃发展，社会组织已成为我国社会治理中的一支重要力量。发挥社会组织在基层社会治理中的正当角色与功能，是实现社会治理体系创新和治理能力现代化的重要途径。我国民族地区的社会组织有着明显的区域特征和民族宗教色彩，在促进民族团结、文化认同以及社会稳定等方面发挥着特殊的功能与作用。由于种种因素的制约和影响，我国民族地区社会组织在参与基层社会治理中也存在着发展相对缓慢、参与能力不足、参与途径狭窄、参与方式单一、参与的社会基础较为薄弱等问题。因此，优化民族地区社会组织发展的制度环境，完善民族地区社会组织的政策扶持体系，加强民族地区社会组织主体地位建设，创新民族地区基层社会治理体系，是实现民族地区社会组织有效参与基层社会治理的重要路径选择。

民族地区；社会组织；基层社会治理

一 我国民族地区社会组织的特征

社会组织的概念最早由美国学者T.利维特（Levitt）提出。利维特认为传统意义上把社会组织一分为二(即政府和市场)，是不科学的，因为这种划分忽视了存在于政府和市场之外的社会组织。这些社会组织既不是与国家体制相关的政府组织，也不是与市场机制相关的企业组织，而是独立于政府与市场之外的第三类组织。[1]在美国，社会组织具体是指在政府组织和以营利为目的的企业组织之外的一切志愿性团体、社会组织或民间协会。在我国，“社会组织”概念首次使用于党的十七大报告中，时任民政部部长李学举在《用十七大精神统一思想充分发挥社会组织在现代化建设中的重要作用》的讲话中指出，“社会组织”这一概念，是对传统的非政府组织、非营利组织、第三部门或者民间组织等称谓的改造，是用中国特色社会主义理论深刻认识这类组织的基本属性、主要特征而形成的科学概括。综合学者们的研究观点以及社会组织所具有的基本特性，社会组织是外于政府和企业组织的，具有非政府性、非营利性、公益性、志愿性等特征的一切社会组织的统称。

民族地区的社会组织主要指那些存续于少数民族地区，活动并服务于少数民族地区的社会组织。近年来，随着我国公民社会的兴起和社会组织的大量涌现，民族地区的社会组织无论从规模、种类、数量上，还是在整体能力和服务品质上都有了迅速增长和明显提升，在民族地区的扶贫、医疗卫生、民族文化保护、儿童教育与健康、禁毒和艾滋病防治、环境保护以及社区治理等方面发挥了重要作用。由于受地域文化以及民族宗教等因素的影响，我国民族地区的社会组织具有以下几个明显的特征：

（一）具有明显的民族与宗教色彩

受民族历史文化与宗教的影响，民族地区社会组织呈现出鲜明的民族或宗教特点。其表现为：一是大多数社会组织有着非常明显的民族特色。如云南元江哈尼文化学会、内蒙古哈日高毕牧业协会、西双版纳曼刚傣族寨等民间组织，均带有典型的民族特色；二是一些社会组织在目标与宗旨设定上受其宗教信仰的影响。如青海回族撒拉族救助会就将伊斯兰教的“以人为本、两世并重”、“忠孝博爱”、“关爱弱势”作为其组织理念的灵魂和精髓；三是一些社会组织在组织结构、成员分工以及管理方式等方面仍沿袭民族传统习俗与文化传统。如西双版纳的昭旺、安章和康郎[2]在寨子的精神生活中仍扮演重要角色。

（二）具有鲜明的民族区域特征

民族地区社会组织的运行因地理位置与历史文化差异而具有典型的区域性特征。一是在教育、科技、卫生、文化、社会福利等领域提供的服务具有明显的民族区域特色。例如，凉山彝族妇女儿童发展中心，主要为彝族地区乡村建设、扶贫、妇女儿童救助、艾滋病教育、农村青少年就业培训和抗震救灾等提供支持和服务。二是结合区域特点，开展具有民族文化特色的服务项目。如元江哈尼文化学会通过整理、创作音乐和文艺节目、挖掘民间艺人、开展各种文化活动等项目展现丰富多彩的哈尼族文化、精神与美德。三是在基层社会事务管理的方式方法上带有明显的传统风格与地方烙印。如“翁村”制度是京族社会中具有原始民主色彩的管理制度，是京族乡村自治管理组织，“翁村”由村内有名望的老人组成“嘎古集团”推选出来，负责处理村内生产、生活等日常事务以及维护村内治安。

（三）强调和重视民族规则与文化认同

民族文化是各民族约定俗成的规则与习俗。民族地区社会组织的运行基础来源于对这种民族规则与文化的认同。民族地区大多数社会组织的内部治理在权威来源、人员构成以及管理方式等方面都十分重视民族风俗与文化的传承。一是一些民族地区社会组织的权威形成仍然保持原有传统习惯，对组织的领袖或负责人有特殊的资格要求。如苗族村寨社会组织中的“寨老”是苗族部落的民间法人代表，一般选举在群众中有较高威望、通晓苗族各种不成文规约的“好人”担任，并有年龄以及能力等资格方面的要求。二是受相同民族身份与共同宗教信仰的影响，民族地区社会组织的人员构成同质化程度比较高，易于形成组织认同与凝聚力。如按照京族村落的习惯，男子年满16或18岁方可申请入“乡饮簿”而取得村民资格；凉山彝族妇女儿童发展中心82名员工大部分均为当地凉山彝族人。三是受传统民族文化和共同信仰的影响，民族地区社会组织对内部成员及其事务管理方式一般都沿袭民间传承的习惯法则，如瑶老制[3]、石牌制[4]等具有民族特色的传统社会组织管理方式。

二 民族地区社会组织参与基层社会治理面临的主要问题

随着经济社会的转型，社会组织发展的社会背景与社会基础均发生了深刻变化，对社会组织而言，这既是一种机遇，也是一种挑战。所谓的机遇，即社会组织发展有了前所未有的良好社会基础和环境条件，能够通过各种途径参与到当今社会建设与治理的方方面面并发挥其积极功能与作用。所谓的挑战，即当今社会问题的复杂性、多元性、风险性以及不可预测性，给社会组织参与社会公共事务治理提出了更多更高的要求，要求其具有更高的能力来加以回应。事实上，由于种种因素的制约和影响，我国社会组织在参与社会公共事务治理中仍面临诸多的问题与困境。对于民族地区的社会组织而言，社会组织在参与基层社会治理中面临的问题和困境主要体现在以下方面：

（一）民族地区社会组织整体发展相对缓慢

根据民政部发布的《2014年社会服务发展统计报告》，截至2013年底，我国民族地区共有社会组织70193个，吸纳社会各类人员就业107.57万人，社会组织增加值占第三产业增加值比重的0.35%。[5]从整体上来看，我国民族地区的社会组织普遍存在结构不平衡、组织规模小、发展步伐相对迟缓等问题。首先，从社会组织的类别来看，社会团体所占比例偏大，民办非企业组织数量较少，基金会数目更少（见图1）。其次，从社会组织的服务类型来看，农业及农村类社会组织和教育类社会组织数量较多，两者所占比例之和将近46%，而文化类、体育类、环保类、科研类社会组织等所占比例则较少。最后，从社会组织的发展规模和增长速度来看，全国每万人拥有的社会组织数为3.55个，而民族地区每万人拥有的社会组织数为3.21个；民族地区社会组织的年均增长率为9.79%，也低于全国平均水平10.91%（见图2、图3）。总之，民族地区社会组织的数量少、规模小、结构不合理、发展步伐相对迟缓，必然会约束和影响社会组织对基层社会治理参与的广度和深度。

图1 2013年民族地区社会组织类型比例分布

图2 民族地区与非民族地区社会组织发展数量历年比较分析

图3 民族地区与非民族地区社会组织年均数量增长发展趋势

（二）民族地区社会组织参与能力不足

受资金、人才及内部治理结构等多重因素的影响，民族地区社会组织在参与基层社会治理中存在明显的自身能力局限。首先，资金短缺。根据民政部2014年中国民政统计年鉴显示，2013年民族地区社会组织总数约为70193个，资金总收入约113.025亿元，平均每个社会组织年运转资金不足16.2万元。[6]很显然，资金短缺已经成为制约民族地区社会组织开展及参与各种社会活动的重要障碍之一。其次，人才匮乏。民族地区社会组织因规模小、资源有限等原因，很难吸引优秀的专业人才加盟。民族地区的社会组织普遍存在人员学历层次较低、人才结构不合理、人员流动性较大、队伍不稳定等问题，这些必然影响和制约着民族地区社会组织的社会服务能力及服务效率。最后，内部治理结构不完善。社会组织的有效运作及能力发挥有赖于良好的内部治理结构。我国社会组织发展相对较晚，其运作与内部管理方式存在明显的政社不分、独立性不强、行政化色彩浓厚、管理不规范等问题，社会组织内部治理结构的不完善，也影响和制约着社会组织参与社会公共事务的角色定位与作用发挥。

（三）民族地区社会组织参与途径存在屏障

受制度环境的约束及相关体制机制的影响，民族地区社会组织在参与基层社会治理中存在着参与机制不健全、参与渠道狭窄等问题。一是受双重管理体制的影响，社会组织普遍存在着独立性差和缺乏自主性的问题，无法真正代表其所属阶层或群体的利益，而其行政化与官僚化的管理与运作方式，必然严重影响和制约社会组织的参与效果、参与质量与积极性；二是受严格准入制度的影响，相当多的社会组织很难进入某些社会服务行业和领域，导致社会组织参与渠道的不畅和狭窄；三是相关立法的滞后或缺失，我国社会组织参与社会公共事务管理的方式及机制并未以立法的形式予以制度化和规范化，导致一些社会组织在参与相关公共政策制定及公共问题处理中的合法地位及有效途径得不到保障。

（四）民族地区社会组织参与的社会基础较薄弱

相对于公民社会较为发达的国家或地区，我国社会组织整体成长及发展的环境与社会基础还相对薄弱，这在一定程度上制约和影响着社会组织对社会公共事务的广泛参与。与东部发达地区相比，受经济社会发展相对迟缓的约束和影响，我国民族地区社会组织参与社会治理的社会基础较为薄弱表现为：一是公民社会不发达。发达的公民社会是孕育成熟社会组织和广泛社会参与的重要土壤，受我国公民社会发育程度不足及其成长环境的影响，我国社会组织整体发展状况相对缓慢，相当数量的社会组织存在先天发育不良等问题。公民社会的不发达导致我国社会组织参与公共事务治理的社会环境与社会基础较为薄弱。二是社会自治不发达。社会自治的核心就是强调社会的民主管理与民主决策，强调社会的自我管理与自我发展，发达的社会自治有助于多元参与平台的构建，有助于不同社会力量的发挥与释放，有助于广泛社会参与的形成，反之就会对社会参与形成制约和影响。三是公民精神不发达。公民精神意味着公民对社会公共事务的热忱，意味着积极的公民参与。没有高度的公民精神，就没有高度的公民参与，公民精神的缺失容易导致社会参与缺乏其应有的民众基础。四是市场经济不发达。没有发达的市场经济就不会有发达的公民社会，政府、社会与市场在社会治理中各自扮演着不同的角色并发挥互动与互补作用。市场经济的不发达使得社会组织的成长与发展缺乏良好的社会经济基础。

（五）民族社会组织参与方式较为单一

受民族地区经济社会发展及社会组织自身发展状况的影响，我国民族地区社会组织参与基层社会治理存在方式较为单一、行政主导明显等问题。目前社会组织参与社会服务的方式主要有志愿服务方式、购买服务方式、政府委托、契约承包、与政府合作等。在民族地区，由于政府职能转变不到位、公共服务领域市场化程度不高、社会组织自身发展局限等多方因素的影响，民族地区社会组织参与社会治理的方式大多是以政府主导的方式来进行，行政化倾向明显。在公益性服务领域，志愿服务被广泛应用并发挥了重要作用，但在众多的社会服务性行业或领域，社会组织很难真正进入，购买服务、承包、合作等参与方式则较少运用。社会组织参与方式的单一、被动和行政化，必然会影响民族地区社会组织参与社会治理的作用发挥。

三 民族地区社会组织参与基层社会治理的路径选择

当前中国社会正在经历一场重要的社会治理模式的转型。完善社会治理体系，创新社会治理模式，充分发挥社会组织在基层社会治理中的正当角色与作用，是推进和实现我国国家治理体系和治理能力现代化进程中的一项战略任务和重要改革途径。[7]从我国民族地区社会组织发展的实际情况出发，结合发达国家社会组织参与社会治理的经验与实践，促进民族地区社会组织参与基层社会治理的战略定位与基本途径为：

（一）优化民族地区社会组织发展的制度环境，促进社会组织参与的法治化

良好的制度环境是社会组织发育、成长与发展的重要土壤与条件。优化和完善民族地区社会组织发展的相关法律法规及政策体系，为社会组织参与社会治理创造良好的制度环境，是确保和促进民族地区社会组织参与基层社会治理合法性与正当性的重要保障。（1）建立健全民族地区社会组织发展与管理的法律法规体系。目前我国社会组织管理的法律法规滞后、体系不完善等问题较为突出，应尽快出台和修订相关的法律法规并构建一整套完备的社会组织管理法律法规体系，从法律层面明确和规范社会组织的性质、地位、职能、权利和义务、设立条件、审批程序等。同时应结合我国民族地区的实际情况，以国家统一的《社会组织基本法》为母法，制定适合民族地区经济社会发展的社会组织管理的法规或条例，以推进民族地区社会组织发展步入规范化和法制化的轨道。（2）改革双重管理体制，逐步建立登记与备案相结合的管理制度。促进社会组织管理体制由重入口登记向备案管理与日常管理并重转变，由重行政控制向依法管理转变，是社会组织管理体制机制改革的重要出路与方向。对于民族地区而言，可根据民族地区社会组织数量少、规模小、人才资金缺乏等实际情况，出台相关细则政策以降低社会组织在资金规模、人员数量、办公场所等方面的硬性登记条件要求，通过降低门槛和实施备案管理，发展符合民族地区特征和需求的社会组织，以促进民族地区社会组织的健康成长与快速发展。（3）建设公民社会。社会组织的成熟与发展是衡量一个国家或地区公民社会成熟与发展的重要标志，两者相辅相成且互相制约，促进民族地区公民社会的建设与发展，不仅能够为民族地区社会组织的生成与壮大提供良好的土壤，而且能够为民族地区社会组织的发展创造良好的社会氛围。

（二）完善民族地区社会组织的政策扶持体系，激发社会组织的参与积极性

建立一套更具操作性、更具力度的政策扶持体系，加大对民族地区社会组织的培育与扶持，是促进民族地区社会组织快速发展并积极参与基层社会治理的一个重要路径。（1）加大公共财政支持力度。在发达国家，政府对社会组织的资助额度平均占社会组织资金来源的40%以上。而目前我国对社会组织的财政扶持很少，建议通过专项财政预算，加大对民族地区社会组织的财政支持力度；（2）建立政府购买社会组织服务机制。政府购买社会组织服务是政府与社会组织在社会公共事务治理中的一种有效合作形式，也是政府支持社会组织发展的一种方法与途径。目前，我国政府购买社会组织服务还没有建立起一套规范化、标准化和法治化的机制，存在随意性大、不规范等问题，建议建立政府职能转移委托项目库和项目投招标管理信息系统，加大和规范政府购买社会组织服务，拓宽社会组织参与社会治理的机会与空间；（3）建立具有针对性的激励与奖励制度。建议建立专门针对民族地区社会组织的政府资助资金或政府奖励制度，激励和引导民族地区社会组织主动、积极地参与到民族地区社会秩序维护、民生条件改善和公共服务等领域中来，发挥社会组织在基层社会治理中的功能优势与作用。

（三）加强民族地区社会组织主体地位建设，提升社会组织的参与能力

加强社会组织主体地位建设，强化社会组织的自我管理，提升社会组织参与能力，是社会组织参与社会治理的一个核心要件与基本要求。（1）要逐步建立健全社会组织法人治理体制。即进一步明晰和理顺政府和社会组织之间的关系，确保社会组织的独立性和自主性，使社会组织依照有关的法律框架和组织章程来规范运作，积极履行和实现社会组织本身所应担负和完成的任务和使命；（2）建立理事会治理机制，发挥理事会和理事会成员在组织内部治理中的作用，形成责任明确、决策民主、运转透明、监督严密的内部管理制度。（3）建立科学、有效、完善的组织管理制度和管理流程，确保组织管理的效率，提升社会组织的社会服务能力。（4）建立第三方评估和重大事项公开机制，完善和加强对社会组织的监督，重塑和提升社会组织的公信力。良好的公信力直接决定和影响着社会组织参与社会公共事务的广度与深度。

（四）创新民族地区基层社会治理体系，构筑社会组织的参与平台

改进社会治理方式，激发社会组织活力，形成一种国家、市场、社会良性互动与合作的多元治理网络和体系，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径。创新民族地区社会治理体系，畅通和构建社会组织参与基层社会治理的管道与平台，是促进民族地区社会组织参与基层社会治理的重要途径与战略选择。（1）进一步转变政府职能，理顺政府与社会之间的关系。从政府管理到社会治理，本身就意味着政府、市场、社会各自角色的转换与再确认，即一方面要明确政府的角色定位并履行好政府服务社会组织、监督社会组织的职能，把应该交给社会的交给社会；另一方面要明确社会组织的角色定位与功能，发挥社会组织自主、自治和自我管理的功能。（2）建立合作机制与平台，实现政府与社会组织间的良好合作与互动。如通过合作伙伴关系实现公共服务领域的相互合作；通过外包、购买服务等方式支持、发挥社会组织在公共事务治理中的功能与作用。

结 语

创新社会治理方式，激发社会组织活力，发挥社会组织参与社会治理的功能与作用，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径，是实现国家繁荣与社会稳定的重大战略选择。民族地区经济社会的繁荣与稳定是整个国家社会繁荣、和谐、稳定与可持续发展的基础和重要组成部分。推进和实现民族地区基层社会治理及治理能力的现代化，必须重视和发挥民族地区各级各类社会组织的功能与作用，必须通过治理体制机制的创新，引导、鼓励和支持民族地区社会组织积极参与民族地区的社会治理，这对于促进民族地区乃至整个国家社会治理模式的转型和治理现代化目标的实现具有重大的现实与战略意义。第37-38页。

[2]昭旺即“寨主”，是建立寨子的人和村寨世袭的主人。安章是村寨中的权威人物，他们知识渊博，知晓各种鬼神，能算命、治病、驱鬼并且熟诵经文，享有很高的地位，深受村民们的尊重和爱戴。康郎是对曾经当过佛爷的男子的尊称，同安章一样，同属于傣族中的知识分子，他们精通傣族文化，协助安章、昭旺管理村寨。

[3]瑶老制为广东连南八排瑶地区瑶族的一种组织制度。其组织形式是由各排(村)瑶民推举若干个德高望重、办事公道、会说汉语、善于外交的瑶族老人组成，设有天长公、先生公、掌庙公、烧香公、放水公、户长公等，分别负责处理民间纠纷，农事安排，举行宗教活动，管理田水和人畜饮水，征收税务等。每届为一年，也有两三年的，每年农历10月16日，过“耍歌堂节”时换届。

[4]石牌制为广西金秀瑶族自治县“拉珈瑶”地区瑶族的一种组织制度。石牌头人由大家公认的长者来充当。把共同商议的村规民约及由各户主集体通过的条文刻于石牌上，竖在村旁或路上，让村民共同遵守。

[5]中华人民共和国民政部编：《2014中国民政统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2014年。

[6]中华人民共和国民政部编：《2014中国民政统计年鉴》。

[7]参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年。

责任编辑 余 茜

注释：

[1]王绍光：《多元与统一：第三部门国际比较研究》，杭州：浙江人民出版社，1999年，

D633

A

1006-0138(2016)01-0048-06

国家社会科学基金重点项目“民族地区基层政府社会治理能力评估及提升途径研究”（15AMZ003）

党秀云，中央民族大学管理学院教授，博士生导师，北京市，100081；谭伟，中共铁道部党校培训部讲师，北京市，100088。