中国特色社会智库科学发展的政策建议

◎张广汇 （黑龙江省减灾中心，黑龙江哈尔滨150001）

◎张 朝 （大连海事大学公共管理与人文学院，辽宁大连116026）

中国特色社会智库科学发展的政策建议

◎张广汇 （黑龙江省减灾中心，黑龙江哈尔滨150001）

◎张 朝 （大连海事大学公共管理与人文学院，辽宁大连116026）

中国特色社会智库是中国特色新型智库不可或缺的组成部分，也是民政工作、智库领域必须重点研究和解决的崭新课题。党中央高度重视，将其纳入中国特色新型智库发展大格局之中。从国家的现实利益和长远利益出发，发挥民政部门职能作用，在政策环境培育引领、优势功能完善与发挥、管理模式科学化、发展模式最优化等方面找出新路径，有利于培育和打造具有国际一流水平的中国特色社会智库，为夯实“四个全面”的战略布局，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”发挥更大的作用。

智库；中国特色新型智库；社会智库；民间智库；第三方研究机构；社会责任

一、西方国家智库的形成与发展

智库，源于英文“ThinkTank”，又称“思想库”或智囊团。无论东方西方，古已有之。但现代意义上的智库滥觞于二战后的美国。美国开创的基于政治学研究路径、政策过程研究路径、知识运用研究路径在智库研究领域影响很大［1］。美国智库的元老级人物保罗·迪克逊于1971年出版美国最早的全面研究智库的奠基之作《思想库》（Think Tank）一书认为，全新意义上的智库最早出现在19世纪30年代费城的富兰克林研究所。其后，詹姆斯·艾伦·史密斯的《思想捐客》、戴维·M.瑞西的《美国政治的转变：崭新的华盛顿和智库的崛起》等著作都是通过分析智库的政治学术发展脉络来研究智库。保罗·迪克逊最早提出“智库是政府为解决各种问题所求助的对象，是利用现有知识以跨学科方法进行政策研究的持久性机构”的观点［2］。托马斯·R.戴伊认为，智库“是制定国家政策的中心协调机构”“是国家政策的核心”［3］。从20世纪70年代到21世纪初，西方发达国家智库体系日臻完善、成熟，政府对智库的依赖度不断提升。学者以全球化的视野来研究和完善智库，形成智库发展体系化、科学化、大数据化的新路径。其中，杰出的代表是美国智库专家詹姆斯·麦甘。自2006年开始，由詹姆斯·麦甘担任主任的美国宾夕法尼亚大学“智库与公民社会项目”（TTCSP）每年都会发布一份全球智库排名报告，至今已近10年。詹姆斯·麦甘认为，智库“不应只是按照政府的需要来做工作，而应该帮助政府思考，提供有价值的建议，为政府所可能会面临的挑战提供关键的思想支持”，成为政府的外脑。他强调，如今的智库已经成为“第三次工业革命”进程中最具竞争性的一个“产业”［4］。其研究观点堪称当代智库的主流观念。

关于智库的内涵，在不同的国家或地区，基于文化和思维理念的差异，尚无公认概念。美国著名学者安德鲁·瑞奇认为，“智库是指独立的、不以获取经济效益为主要目的非营利组织，它们通过提供思想创意和专业知识，从而获得支持并影响政策决策过程。”［5］加拿大学者唐纳德·阿贝尔森认为，智库是非营利、非党派的研究机构，其首要目的是影响公共舆论和公共政策［6］。詹姆斯·麦甘认为：“智库是指植根于本土文化、价值观、意识形态和民意的‘思想产品’创造者，同时也是集开放、敏锐、专业、责任于一身的‘思想企业’。一个国家的‘软实力’的本质是思想。智库是一个国家‘软实力’的核心组成部分，也是发展‘硬实力’作用的智力支撑。”［4］詹姆斯·麦甘的观点与当代智库的定位、功能、发展的内涵高度契合，由此折射出美国智库发展的境界和水平。

在西方，以美国为代表的发达国家智库90%以上属社会组织性质，是独立于政府之外的第三方，官方智库占比不足10%。这种发展路径模式是西方发达国家社会经济发展模式决定的，也是其智库发展的成功经验。我们在建设中国特色新型智库的过程中应本着“洋为中用”的原则，科学裁量，汲取其适合我国国情的一般性经验，开创一条具有中国特色的智库发展之路。

二、中国特色社会智库的形成和发展

（一）中国智库的发轫阶段（1949—1977年）

这个阶段是新中国官方智库的初创时期。在苏联模式的影响下，我国逐步建立隶属各部委的官方政策研究机构。职能定位于贯彻落实党和国家的理论、路线、方针和政策。囿于体制的限制和极“左”思想的壁垒，中国智库长期处在萌芽阶段，徘徊不前，影响不大，没有发挥服务国家、普惠民生的智力支撑作用。

（二）中国智库体系初步形成阶段（1978—1986年）

改革开放伊始，百业待兴。当时，具有智库性质的机构主要有“中央农村政策研究室”“国务院农村研究中心”等机构。从1982年到1986年，中央每年都要颁发一个关于农业问题的“一号文件”，其中，中央农村政策研究室发挥重大作用，该机构也是家庭承包经营制度的直接推动者和参与制定者。到1985年，由多家机构合并成立国务院发展研究中心，中国现代意义上的智库率先在国家层面产生。随之中国社会科学院、中国国防大学、中国现代国际关系研究所等均成为国家重量级的智库。地方上各级党政机构陆续成立政策研究室、政策研究中心、经济研究中心，地方社会科学院所相继恢复或新建，中国智库体系初步形成。

（三）中国社会智库形成阶段（1987—1993年）

随着改革开放的深入，伴随着“下海”大潮，民间智库兴起。中国一部分知识分子从国家体制中走出来，以“自由人”的身份，成为思想界、智力界首批“下海”的“弄潮儿”，组建中国第一批有“点子公司”美誉的民间智库。至此，民间智库成为具有全新理念的知识分子纵横商海，关注和参与国家改革与发展的重要平台。譬如1988年3月成立的中国第一家民办经济研究所——北京四通社会发展研究所；1991年成立的中国（南海）改革发展研究院；1992年成立的零点研究咨询集团；1993年建立的天则经济研究所和安邦智库等。民间智库批量出现成为中国智库多元发展中富有生机的一抹“新绿”。从此，中国出现相对独立、公益、第三方的民间智库。作为社会智库的前身，民间智库的形成是中国新型智库发展的里程碑。从此，社会智库登上中国智库发展的历史舞台。

（四）中国智库体系迈入多元化发展阶段（1994—2002年）

从20世纪90年代起，高校智库进入高速发展阶段。1994年成立的北大中国经济研究中心（现为北京大学国家发展研究院）；1996年成立的清华大学经济研究中心；1999年成立的清华大学国情研究中心；2000年复旦大学重建的中国经济研究中心（后改名为“复旦大学中国社会主义市场经济研究中心”即CCES）等。至此，高校智库与前三个阶段形成党政军智库、社会科学院智库、民间智库一道，多元共存，并肩发展。

（五）中国智库体系转型和发展阶段（2003—2012年）

进入新世纪，国家的转型、经济社会的发展推动中国智库的转型升级。党政军智库成体系化发展，着眼点开始颇具前瞻性、宏观性和全局性；地方社会科学院所明确向智库转型发展的全新定位，紧紧围绕社会经济发展、社会和谐和发掘地方优势，为各级党政部门提供高质量的决策咨询服务；高校智库则更加关注决策的民主化、科学化进程，研究领域不断拓宽；民间智库蓬勃发展，新型智库功能显露端倪，专业分工标的性和精准度大幅提升，在诸如民生、环保、对外交往、舆论引导和经济谈判等诸多领域发挥灵活、客观、不带部门或集团利益的第三方作用。智库体系转型升级，呈现出相渗互补、充满生机的业态格局。

（六）中国特色新型智库体系创新发展阶段（2013年迄今）

党的十八大以来，中共中央顺应发展大势，提出“四个全面”的战略布局，中国特色新型智库步入创新发展的新阶段。2014年10月，习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第六次会议时指出：“要统筹推进党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科技和企业、社会智库协调发展，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系。”［7］这是我国在官方文件中首次提出社会智库的概念。2015年1月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称《意见》）明确指出：“社会智库是中国特色新型智库的组成部分。坚持把社会责任放在首位，由民政部会同有关部门研究制定规范和引导社会力量兴办智库的若干意见，确保社会智库遵守国家宪法法律法规，沿着正确方向健康发展。进一步规范咨询服务市场，完善社会智库产品供给机制。探索社会智库参与决策咨询服务的有效途径，营造有利于社会智库发展的良好环境。”这是我国在官方文件中首次系统阐述“社会智库”的全新内涵。随后，各省、市、自治区深入贯彻落实《意见》，并相继出台地方性新型智库建设指导意见。11月9日，中央全面深化改革领导小组第十八次会议审议通过《国家高端智库建设试点工作方案》，确定首批25家国家高端智库建设试点单位，其中，社会智库2家，占总数的8%。社会智库正式被国家纳入中国特色新型智库高端发展的战略格局。

有关社会智库的内涵学界出现多种表述，笔者认同的是社会智库，就是民间智库，是指经费自筹、人事独立、利益中立的非官方的第三方研究机构［8］。

三、中国特色社会智库发展亟待解决的问题

（一）扶持社会智库健康发展的法律法规和相关机制尚未健全

在我国，国家层面关于社会智库的管理实施细则和行业指导规范尚未建立，有利于社会智库发展的政策环境、社会环境还不成熟。一是“公益法人法”尚未出台，社会智库公益法人的地位和身份尚不明确；二是在现有《民法通则》规定的四类法人（机关、企业、事业和社团）中，无法找到与社会智库相对应的法人，导致社会智库的民事责任、权利与义务缺乏明确的法律规定，无法厘清，业务工作难以开展；三是扶持社会智库的政府购买智力服务和思想产品的相关规定尚未出台，社会智库的发展后续乏力；四是1999年出台的《中华人民共和国公益事业捐赠法》中以捐代税的举措还不明晰，缺乏足够的社会激励机制，使非营利性质的社会智库缺乏必要的相对稳定的资金来源，制约社会智库的健康发展。

（二）社会智库与政府缺乏互信

社会智库不具备官方背景，在体制意识的支配下，政府部门大多对社会智库持怀疑态度，不太信任社会智库。认为社会智库是体制之外的“杂牌军”，存在一定的随意性，高水准的多学科研究能力不高，决策的公信力和影响力与官方智库相比还有明显的差距，因此，在决策执行过程中比较排斥社会智库；社会智库由于得不到政府的资助，资金缺乏，被迫寻找或接受海外基金会和跨国公司的资金赞助，这在一定程度上也加大政府对社会智库的猜疑，影响社会智库与政府的关系，尤其是外资的介入，常常使社会智库研究成果的可信度受到质疑。在这种情况下，政府往往对社会智库敬而远之［9］49-58。社会智库与政府之间没有真正建立起良好的沟通机制，使政府对社会智库存在的必要性和所发挥的作用认识不足，在决策时很少依托社会智库，政策研究项目很少交给社会智库来操作，很少吸纳社会智库的意见和建议，造成社会智库游离于政府之外，难以获得有价值的决策信息，其意见或建议缺乏送达或上传政府的机制，参与决策咨询服务的渠道不畅，生存和发展举步维艰。

（三）社会智库信息来源渠道不畅

其原因在于：一是政府信息发布制度不够完善、透明。许多政府部门出于维护集团利益，或者出于对社会智库不信任，在信息公布时，经常披露不完整或有意掩盖部分真实信息。这些因素使社会智库很难拿到支撑其研究的准确信息，研究成果大打折扣，影响社会智库研究成果的质量和公信力。二是数据信息化手段支持不足。现阶段，我国智库在信息获取渠道上，无论是国家层面，还是地方层面，都程度不同地存在以官方为主导，相对封闭，各自为政的情况，还没有形成具有横向和纵向一体化的数据对比分析功能的网络平台，更没有实现社会智库和官方智库之间的信息共享和互联互通的良性机制，导致智库所需信息交互不畅，获得信息的数据不及时、不完备、不准确，使社会智库的信息检索提取、分析能力、反馈速度与咨询服务能力质量备受影响。

（四）社会智库专业化程度整体素质有待提高

社会智库由于受体制、规模、影响力等多要素的制约，专业体系的建设质量不高，专业人才尤其是高端人才缺乏，复合型、创新型人才不多，内部运作机制不够完善。没有形成能与官方智库媲美的具有公信力的品牌团队，在竞争中处于劣势。从社会智库自身创新发展的维度来看，社会智库必须树立社会责任意识，具有一定的学术素养、专业知识、公益意识，有为党和国家、为社会、为公众利益服务的职业道德和人文胸怀，这样，才能在决策咨询过程中取得政府、公众和社会的信任，赢得公信力和影响力。

（五）社会智库人员结构单一流动性差

目前，我国社会智库内部人员结构相对比较单一，主要是来自科研机构和高校的专家学者。其涉及的社会关注热点、热门学科、多学科整合与共享的支撑能力还远远不能适应社会发展、治国理政和军事外交的需要。由于体制的制约，专家学者为追求思想和理念而进行的合理流动十分不易，智库与政府部门间的角色互换更难以实现。这种相对单一和静态的专家团队只能保证其参与决策咨询的专业性，难以具备决策咨询迫切需要的针对性、综合研判性、政策设想性和实务可操作性。

四、中国特色社会智库科学发展的政策建议

（一）尽快出台规范引领中国特色社会智库健康发展的法律法规

社会智库的顶层设计在国家最高层面已经出台，民政部门应把培育引领社会智库健康发展的内容明确写入《民政事业发展第十三个五年规划》；建议国家立法机关出台《公益法人法》，明确社会智库的法人身份，赋予社会智库公益法人的法律和社会地位，依法依规放开社会智库在注册、非营利组织认定和审批方面的限制，构建社会智库健康发展的法律框架；建议修改30年前颁布的《民法通则》，将新型社会组织包括社会智库等多类型的法人明确列入民事责任、权利与义务等法律规定中，做到责权明晰，有法可依；争取以国务院令的名义出台《社会智库管理条例》和《关于规范和引导社会力量兴办社会智库的若干意见》，具体规范社会智库科学发展必须遵循的指导思想、基本原则、总体要求、行业职能和规范管理细则，营造有利于社会智库发展的政策环境，确保社会智库沿着正确的方向健康发展；建议国家出台制定《关于政府向智库购买决策咨询服务的指导意见》和《关于政府购买决策咨询服务条例》，在制度上确立政府购买智库决策咨询服务等思想产品的市场准入机制、标准化体系、制度化规则及相关程序，确保政府购买智库产品的机制科学规范、切实可行，打造公正、合理、规范、可行的思想产品市场，为推进智库领域的“大众创新，万众创业”在政策上保驾护航；建议国家立法机关修改1999年出台的《中华人民共和国公益事业捐赠法》，明确规定实行以捐代税的具体内容，引导企业、社会组织、个人捐赠，助力社会智库发展。我们应借鉴发达国家的做法，鼓励有实力、有意愿的企业、社会组织和个人捐助社会智库，助推中国社会公共政策的研究事业。

（二）积极探索中国特色社会智库参与决策咨询服务的有效途径

“探索建立政府主导、社会力量参与的决策咨询服务供给体系，稳步推进提供服务主体多元化和提供方式多样化，满足政府部门多层次、多方面的决策需求。”［9］49-58这是指导我们研究探索社会智库参与决策咨询服务的指导思想。社会智库源于社会，属有别于政府、市场的“第三部门”［10］。在社会治理过程中，社会智库与政府是互动与合作的关系。党的十八届三中全会做出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次使用社会治理概念。社会治理的核心思想，就是处理好政府、市场和社会等三者之间的关系，充分调动党政以外的其他社会主体参与社会治理的积极性，不断激发社会组织活力，加快政府简政放权，政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治。民政部门要依托社会组织建立社会智库的培育孵化机制，支持民间机构成立专门的“社会智库服务中心”，为社会智库的日常运行提供保障服务。同时推动社会智库和政府、公众相互合作机制化，改进政府、公众与社会智库互动合作模式，有效落实社会智库参与决策咨询服务的政策通道，增强社会智库参与社会治理的责任意识、主体意识和进取意识，并放手让其自由发展、独立运作，充分展示其客观公正、公益的、不带利益色彩的第三方特质，使社会智库积极参与决策咨询服务，发挥正能量。

（三）畅通信息渠道构建共享决策咨询服务大数据平台

国家和地方政府部门要打破信息发布壁垒，完善信息公开制度，依法主动向社会发布政府信息，保证信息发布的权威性和时效性，使社会智库能够得到与官方智库同步的、享有与官方智库基本同等的信息资源获得权。在此基础上，国家层面要建立官方智库和社会智库共享决策咨询服务的大数据平台。在大数据、云计算和互联网领先世界的美国，用于信息搜集、整理、分析的高水准专业数据库、互联网站达4 800多个，占全球数据库总量的近80%；驰名于世的大型联机检索系统有10多个，专供各类智库研究使用。我们可以借鉴美国的做法，抓紧建设信息共享大数据智库应用平台，把握网络空间发展的主导权、数据安全的主动权、维护中国利益的话语权，建立健全举国体制的智库网络信息互联互通机制，通过大数据、云计算和“互联网+”等应用模式，为国家提供优质的决策咨询服务，跟上时代和国际发展的步伐。

（四）引导社会智库强化自我创新提升参与决策咨询服务的实力与公信力

社会智库自身要利用国家的培育、引导，把社会责任放在首位，规范内部管理，加强自身建设，扩展研究方向，提高科研人员的综合素质，形成合理的智库成果考评机制和激励机制，不断提升竞争力和影响力；要加强梯队建设，大量引进既深谙国家政务、懂业务、多学科的优秀实用的复合型人才，提高社会智库的专业化程度，拓宽资政视野，增强社会智库自身把握项目的运作能力；要加强公信力建设，赢得政府、社会及公众的信任和支持；要利用自身公益性、客观性、第三方和接地气的特点，为政府、社会和公众提供切实管用的决策咨询服务，拓展更广阔的发展空间。这方面，作为全国顶尖社会智库的中国（海南）改革发展研究院做出很好的范例。从20世纪90年代中期至今，中国（海南）改革发展研究院向中央提交一揽子集聚社会效应的咨询决策成果，其提交的“赋予农民长期而有保障的土地使用权”的建议，被党的十五届三中全会《决定》采用；“改革跑赢危机的行动路线（30条建议）”，被用作党的十八届三中全会文件起草的参阅件［11］。社会智库通过自我创新的途径，在平等竞争的条件下，更多地承担起政府转出的公共服务资源，实现参与决策、管理的根本目标，提升参与决策咨询服务的实力与公信力。

（五）借鉴发达国家经验构建中国特色的“旋转门”机制

跨部门、跨学科的人员组成是社会智库成功运转的基础；创新型、复合型、多岗位历练型的人才资源是社会智库发展不竭的动力。从体制上看，目前我国在人才流动历练方面尚有差距。美国通过机制灵活的“旋转门”制度很好地实现政要与研究者之间相互转换，有人甚至“旋转”多次，如国际著名的政治家、战略学家基辛格和布热津斯基，在进入白宫前都曾在洛克菲勒兄弟基金会、兰德公司智库任职，离开白宫后又重回智库，继续实现其政治抱负，延续其政治理想。这种灵活而通畅的“官民结合”“官民转换”机制，使得美国智库精英既深谙决策层的需求，也了解社情民意，更了解“美国利益”的所在，在政界和智囊界颇受欢迎，成为决策领域的“常青树”。正因如此，美国智库一直引领政界、商界、思想界和学术界，对政府决策、公共舆论有重量级的影响力。我们不妨借鉴美国顶尖智库做法，探索制定适应经济新常态下中国本土化的“旋转门”制度。具体设想是：国家可以制定社会智库人才的标准，结合其经历和资政水平，不拘一格，打破公务员、事业单位、企业、社会智库等各类成员的身份界限，建立社会智库成员与政府官员之间活化互换的、能进能出的人才流动机制。当然，这样的改革牵一发而动全身，事关各阶层的多元利益再平衡，事关新一轮国家人事制度改革，必须结合我国国情实际，科学论证，统筹考虑。既不能急于求成，更不能无所作为，可以率先在人力资源和社会保障部门立项调研，局部先行试点，有步骤地向前推进。这样，有智库经验的人进入政界能够施展智库方面的专业知识、能力和政策研判策略，在执政过程中换位思考，提升政策执行力；有政界经验的人进入智库，能够强化智库决策研究和咨询服务的针对性、实效性和可操作性，这种机制不仅使政府充满活力，社会智库更加了解政府、社会和公众所需，还能进一步促成我国良好的人才循环和生机勃勃的政治生态。

［1］朱旭峰.“思想库”研究：西方研究综述［J］.国外社会科学，2007，（1）：62-66.

［2］DICKSON P.Think Tanks［M］.New York：Athenaeum.1971.

［3］托马斯·R.戴伊.谁掌管美国——卡特年代［M］.梅士，译.北京：世界知识出版社，1980：263.

［4］徐方清.詹姆斯·麦甘：如何成为顶级智库［EB/OL］.（2014-08-20）［2016-01-22］.http：//news.inewsweek.cn/detail-788.html.

［5］ANDREW RICH.American Think Tanks，Public Policy，and the Politics of Expertise［M］.New York：Cambridge University Press，2004：11.

［6］ABELSON D E.American Think Tanks and Their Role in US Foreign Policy［M］.New York：MacMillan Press，2004：11.

［7］习近平主持召开中央深改组第六次会议［EB/OL］.（2014-10-27）［2016-02-12］.http：//finance.ifeng.com/a/20141027/13222231_0.shtml.

［8］苗树彬.努力建设高端社会智库［EB/OL］.（2015-01-21）［2016-02-18］.http：//www.ccln.gov.cn/sixiang/sixiangx/shehuiredian/112763-1.shtml.

［9］李光.现代思想库与科学决策［M］.北京：科学出版社，1991.

［10］康晓光，冯利.中国第三部门观察报告［M］.北京：社会科学文献出版社，2011：25.

［11］迟福林.以改革的办法建设新型社会智库［EB/OL］.（2015-01-30）.［2016-03-14］.http：//news.gmw.cn/2015-01/30/content_14684046.htm.

（责任编辑：温美荣）

C932.2

A

1005-460X（2016）04-0093-04

2016-04-22

民政部中国社会组织建设与管理理论研究部级重点课题资助项目“中国特色社会智库功能、管理与发展研究”（2015MZ001—67）

张广汇（1962—），男，河北昌黎人，编审，从事社会学、管理学研究；张 朝（1992—），男，黑龙江哈尔滨人，硕士研究生，从事社会管理学研究。