东北地区煤炭类资源型城市转型的路径探索——基于地方政府主导的视角

◎孙 荣

◎彭 超

（同济大学经济与管理学院，上海200092）

东北地区煤炭类资源型城市转型的路径探索
——基于地方政府主导的视角

◎孙 荣

◎彭 超

（同济大学经济与管理学院，上海200092）

东北地区作为中国传统的老工业基地，曾借助煤炭产业的优势在经济发展和城市建设领域走在前列，然而随着资源的逐渐枯竭，城市产业的转型与重构成为不可回避的问题。煤炭城市转型在产业重构基础上，还应充分利用土地整理、人力资源开发、区域互动等方式以期形成合力。而创新发展则是城市转型的动力源，唯有在技术与制度领域皆有所突破，才可能实现煤炭城市的转型。

东北地区；资源型城市转型；煤炭城市；地方政府

改革开放以来，东北地区的经济发展由于多方面因素而逐步放缓。因此，自2003年起，中央政府便提出东北振兴计划以期重振老工业基地，党的十八大以来，供给侧改革和去产能政策的落实更是使资源型城市转型这一领域再次成为学界研究和关注的焦点。

根据生命周期理论的阐释，资源型城市会分别处于不同的发展阶段——兴起期、繁荣期和衰退期，对于不同发展阶段的煤炭城市，所选取的相应发展路径也有所区别。东北地区的煤炭城市多兴起于20世纪中期，在经历生产繁荣的几十年后，普遍处于衰退阶段。衰退期的煤炭城市产业结构单一，主要依靠煤炭行业作为其支柱产业，而随着煤炭资源的日渐枯竭，产业也随之开始衰退，大量煤炭行业的职工被分流，城市经济衰退现象明显。笔者认为，对于这一类型资源型城市的转型，需要在政府的主导下，重点从以下五个方面进行突破。

一、煤炭城市的产业重构

（一）产业重构的可行方案

煤炭产业的转型与升级是一个循序渐进的过程，在新的产业没有培育成型之前，放弃已有的产业优势而盲目创新求变是很危险的做法，新型产业的培育需要以原有支柱产业为依托，在此基础上向上游或者下游延伸。东北地区目前的人口净流出量为年均150万人次，因此，在短时间内并不适合向劳动密集型的产业转型，纺织业、食品加工业等需要耗费大量劳动力的产业是很难在东北地区扎根并生长的。考虑东北地区主要资源型城市普遍在发展的黄金阶段并没有意识到转型的迫切性，错过最佳的转型时机，而现如今的财政实力已不足以负担其进行大规模的投资建设。目前，煤炭城市产业重构的可行方案有三种：一是发展新兴产业，如新材料产业或生物工程产业；二是加大对煤炭行业接续产业的投资力度，如煤炭资源的深加工等；三是充分利用东北地区的黑土地优势，将发展的重心转向农业。这三种方案都有着自身的优势与短板，在实际应用的过程中，还需因地制宜，找到适合本地区的发展路径。

（二）产业重构中的市场退出

当资源型城市的资源枯竭、产业陷入困境时，国有资源型企业或地方集体资源型企业就要考虑市场退出的问题，这里所讨论的市场退出，并不单一指企业的破产清算，也包括从原有资源型产业领域退出，从而实现产业转型和退出现有地区的产业迁移。其中破产清算与产业转型是资源型企业的主要退出手段，改制重组与产业迁移作为辅助手段，需要与主要手段配合使用以达到最佳效果。与绝大多数的资源型城市一样，东北地区煤炭城市国有煤炭企业具有政企合一的性质，在具有企业属性的同时，肩负大量的社会责任，不论是破产还是改制重组，都会加大社会成本。作为地方的支柱性产业，国有煤炭企业吸纳本地区内大量的劳动力，企业的退出必然会造成员工的大量失业，大规模的失业对于地区的经济和社会稳定是极为不利的因素，如何安置企业职工是企业退出必须考虑的问题。随着国有资源型企业的逐步退出，其产业所覆盖的领域也逐渐减少，这对中小型企业而言则意味着更大的发展空间，在国有资源型企业的触角涉及城市中各个行业领域的时候，中小型企业很难得到足够的生存空间，由于在信息与资源获取方面存在明显的劣势，中小型企业往往无力与国有资源型企业展开公平竞争，这也是资源型城市中很难出现新的经济增长点的重要原因。因此，在国有资源型企业退出的同时，政府应加强政策引导，通过财政税收等手段将发展的重心向中小型企业偏移，促进中小企业的发展，实现产业重构，保证国有资源型企业的产业转型与城市新兴经济增长点的培育工作同步进行。

二、煤炭城市的土地整理

（一）煤炭城市土地整理的方向

煤炭城市作为典型的资源型城市，土地资源的利用效率整体偏低，亟须通过合理的布局和规划提高土地的利用效率。在煤炭城市中，既有尚未开发的土地，又存在需要复垦的土地，还有经过开采而出现塌陷需要改造的土地，应视不同情况采取不同的处理方式。人口严重流失的东北地区进行土地整理不应盲目过多地从事房地产开发，以避免造成三线城市的房市库存积压和“僵尸城”风险。同时，过多的住房无疑意味着土地资源的浪费。因此，应加强城市规划，有选择地进行合理的开发，使城市内的土地地尽其用。此外，还应着重整改塌陷区与棚户区，促进城市内各功能区的划分，对现有耕地予以保护。近年来，由于煤炭资源的市场价格持续走低，绝大多数煤炭城市的财政状况并不理想，因此，政府应充分利用市场机制，有效激发民间资本的活性，使之参与城市的建设与改造。资本是具有逐利性的，民间资本作为最为活跃的资本形式之一，有着巨大的利用空间，合理的政策引导可以使其成为城市土地整理的新动能。

（二）煤炭城市土地整理的途径

1.通过对塌陷区、荒废的作业区进行复垦，还原其耕地属性，配合农业发展的途径。

2.通过对已有或即将退出市场的矿区进行改造，在改善周边环境的同时，发展旅游业。对于不同类型的塌陷区，可以有不同的利用方式，如安徽省淮北市在治理沉陷区的过程中所采取的“六大措施、三种类型”：一是充分利用多层煤炭开采深层沉陷区，开展水产养殖；二是对浅层沉陷区进行表层土壤剥离回填技术进行土地复垦，通过造地开展种植；三是利用煤矸石直接填充沉陷区，通过人工造地的方式提供基建用地，并为沉陷区村庄的搬迁提供新村址；四是利用粉煤灰填充沉陷区，植树造林，改善生态环境；五是对于地下正在采煤的沉陷区，开展鱼鸭混养利用；六是利用大面积的沉陷区域，兴建水上公园，发展旅游业。三种类型分别为：一是发展生态农业示范区；二是生态旅游区；三是通过发展农产品加工业、综合工业、矿井水、粉煤灰和煤矸石的治理和综合利用，重点建设环保型工业园区［1］。对废弃的大型矿区和年份久远的工厂遗址可以通过改造，发展矿山旅游业，本地居民对这些工厂和矿区是司空见惯的，但对未见过矿区生产的外来游客，这些新事物是具有一定吸引力的，发展此类旅游业的前提是要解决好环境与安全问题。

三、煤炭城市的人力资源开发

（一）政府在控制人力资源流出上应有所作为

城市转型的实现离不开各层次人力资源的参与，通过提高劳动力的整体素质以增强城市的竞争力，是煤炭城市实现可持续发展的有效途径。然而人力资本的流动是一种市场的自发行为，低收入地区的劳动力会自发地向高收入地区流动。近年来，东北地区经济发展速度减缓，整体收入水平低于全国水平，造成人力资源大规模外流，其中，既包括一线产业工人等低端劳动力的流出，也包括中高端技术从业者的出走。人力资本流出严重的东北地区，市场的自发流动方向如果没有得到有效的外部力量干预，此种趋势在短时间内很难扭转，这就需要政府在特殊时期有所作为。对跨区域的人力资源流动，政府可以通过宏观调控，合理配置煤炭资源的开发产量，在可预期的范围内实现人力资源的整体迁移，在降低失业风险的同时，承担一定的迁移成本，平稳地实现人力资源的跨区域流动；在跨行业迁移方面，政府应尽早着手对新的经济增长点开展培育工作，通过大力发展服务业等第三产业来吸纳剩余劳动力，在此基础上，政府还应加强对跨行业迁移的劳动者进行职业技能培训，提升其跨行业就业的本领；跨区域和行业的人力资源迁移，由于存在不确定性和高风险性，政府应尽快完善迁移制度，保障人力资本流动的有序进行。在人才的引进上，政府需要通过政策倾斜吸引东北三省外的优秀人才到东北就业，同时还应鼓励在省外务工和学习的东北人回到东北建设家乡。相比于从外省引进人才，通过提供返乡政策等方式将在外省工作和学习的本土人才吸纳回流往往更为有效。因为作为本地人，不论是周边的社会关系还是自幼养成的生活习惯和文化积淀，都会促使其更愿意扎根故土，建设家乡的意愿也更为强烈，因此，在开发本土人力资源方面要从物质和情感两方面着手，靠情留人，留住能人，只有这样，才能获得更多建设城市经济、实现城市转型的人力资本。

（二）煤炭城市人力资源的再就业的途径

社区既是现代化社会的重要标志，也是实现再就业的重要途径之一。所谓社区就业，是指政府、企业、社区组织在社区这一层面为丧失工作岗位的劳动者提供就业支持，通过提供工作岗位或开展技能培训等方式，帮助失业群体实现再就业。而社区就业的顺利实现，必须注意以下三点：第一，经济发展战略亟须转变。我国绝大多数城市长期实施的发展战略是经济增长优先战略，处于转型时期、面临重大就业压力的东北地区煤炭城市，就业优先的战略方针需要被放在更高的战略地位上来探讨，政府有义务通过战略转型促进对就业增长贡献较大的行业发展，为劳动者提供更多的就业岗位，帮助失业者实现再就业。第二，增强社区吸纳劳动力的能力。一方面，加强社区基础设施建设，提高社区提供公共服务的能力，通过政府、企业与社区的互动促成政府购买公共服务、企业服务外包等项目开展；另一方面，加强社区意识的培育工作，增强社区的向心力，使社区内的成员获得归属感和使命感，促进社区的良性运行和发展。第三，加强公共就业服务体系的建设，逐步完善劳动力市场。身处转型旋涡中的煤炭城市在推进社区就业的过程中，应着重加强社区组织和公共就业服务机构的建设，在大力开展岗前培训和就业指导服务的同时，应规范操作流程，通过运用多样化的用工制度拓宽就业渠道。在失业者重新步入工作岗位后，公共就业服务机构需要对其进行一段时间的跟踪指导和定期培训，避免由于对新的工作岗位无法适应而出现再次失业的情况。

社区就业固然可以缓解煤炭城市一部分的就业压力，但随着煤炭资源的枯竭和机械自动化水平的逐年提高，逐年扩大的失业群体是无法通过社区就业完全吸纳的。在《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》中，除了东部地区的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等三大城市群毫无悬念地被列为未来重点发展的城市群，成渝、中原、长江中游、哈长等四大城市群也位列其中，成为国家未来重点培育的城市群，其中，哈长城市群指的正是哈尔滨—长春大城市群。大城市群的建设是国家在未来一段时间内发展的大方向，作为东北地区唯一的大型城市群，哈长城市群未来的发展对东北地区意义深远，是东北地区煤炭城市转型得以实现的有力保证。随着哈长城市群的逐步建设和发展，地区范围内新的发展中心将得以形成，东北地区劳动力外流的趋势或将得到缓解。而随着城市之间相互联系的加强，近年来作为人力资源主要输出地的资源型城市可以通过劳务派遣的方式将人力资源输送到大城市群中的主要城市，以实现劳动力的跨区域迁移，而这种劳动力的迁移不仅可以通过个体方式进行，还可以通过集体迁移的方式实现。煤炭城市的失业人员在原有工作岗位上有着明确的分工且纪律性较强，经过合理安排后，当他们集体迁移新的工作岗位时，具有磨合期短、生产效率高的优势。当然，劳务派遣并非必然跨区域，年纪较大、文化程度不高的失业者可以通过派遣到当地社区，在社区层面帮助其就业，这种“非正规就业”也是在就业优先的战略方针下所倡导的就业方式。

四、煤炭城市的创新发展

（一）煤炭城市创新的主体

煤炭城市的创新是多角度、多领域的创新。创新实施的主体，既包括政府部门、科研机构，又包括公私企业和其他主体。企业是创新活动中最主要的承担者和实践者，在城市的创新系统中占有重要的地位。在东北地区的煤炭城市中，企业存在的主要形式为国家所有或地方集体所有，中小型私营企业数量十分有限，这在一定程度上限制企业作为创新主体在城市创新系统中发挥作用。我国主要的国有资源型企业在技术创新和自主研发过程中都暴露出创新能力薄弱、技术引进方式落后等弊端，这既与其自身的经营模式有关，也与其所依托的资源型城市的行政体制和地理位置密不可分。我国的资源型城市多分布于内陆地区，相比于沿海地区的城市，开放程度较低，且遗留较强的计划经济思维，这就使得其在参与外来技术交流与合作的过程中远远落后于东部和东南部地区。东北地区煤炭城市和其他类型的资源型城市，只有提高城市的开放程度，在引进先进技术的同时，加强吸收利用和自主研发，努力形成具有地域特色的自主产品，才能在激烈的市场竞争中求得生存。

（二）政府在煤炭城市创新中的作用

煤炭城市的创新并不能单纯地依赖企业自行开展，地方政府在创新系统的建设过程中仍有不可替代的作用。政府部门的主要职能包括产、学、研等多层次政策的制定、技术与人才的引进、与国内外企业团体开展技术交流与合作以及通过财政税收领域的制度创新引导产业的发展等。在企业无法自发进行创新时，政府通过行政力量引导产业的升级和创新成为城市创新的主要手段。以技术引进为例，政府拥有更多的资源和优势可以促成合作，时下常见的做法是通过政策倾斜，以高新技术园区的形式吸纳创新型的中小企业落地，利用产业的集聚效应形成区域优势［2］。煤炭城市产业园区的建设应注意以下四点：一是明确园区内产业的定位，在现有基础上发挥自身优势资源，一味地求新求变而放弃自身原有优势往往会造成舍近求远的结果；二是高效节能和绿色产业是引进的重点，煤炭城市的环境问题已成为影响城市可持续发展的重要因素，应在引进产业的同时，完善园区内的一体化服务，推进产业园区向生态园区的转变；三是所引进的产业实现优势互补，通过集聚效应实现区域经济收益的最大化，培育煤炭城市新的经济增长点是产业园区设立的根本目的；四是最大限度地吸纳当地劳动力，以缓解煤炭城市日益紧张的就业压力。

五、煤炭城市的区域互动

（一）区域间的互动作用

区域一体化是城市发展的一般规律，既包括经济的一体化，也包括文化和社会的一体化。煤炭城市作为典型的资源型城市，在城市的发展历程中具有一定的特殊性，如何在资源日渐枯竭后，更好地融入所在区域中的经济和文化体系，通过积极的区域间互动，加快城市的转型和可持续发展是煤炭城市以及所有资源型城市必须认真思考的问题。区域一体化之所以能够有效促进区域内的经济增长，究其缘由，正是由于区域一体化的过程增强该区域内部各个经济体之间的相互联系，扩大市场整体规模并在一定程度上实现区域内部的产业格局重构，通过增加良性竞争降低企业的运营成本，并有效减少不同地区间政策的干预和对市场的分割。区域一体化有利于发挥区域经济的集聚效应，通过集中不同产业的优势，形成互补从而降低各自成本，达到互利共赢的效果。在西方发达国家，集聚的出现多是一种自发的市场行为，而在现阶段的中国，这种集聚往往更多地被渲染上行政色彩而通过行政指令的手段得以实现，时下大型城市群的建设便是很好的例证。城市群即指在特定地域范围内，以1个以上特大城市为核心，由至少3个以上大城市为构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密，并最终实现高度同城化和高度一体化的城市群体［3］。据不完全统计，截至2012年年底，我国各大城市群的总面积占全国面积的25%，然而这些城市群却集中全国62%的人口和80%的经济总量。可见，区域一体化即区域内城市的共同发展，既需要依靠互利共赢的市场原则加以驱动，也需要国家层面的宏观政策加以规范和指导。

（二）煤炭城市的互动机制

从区域经济学的视角来审视煤炭城市的转型，可以将其视为一个本土化的过程，通过在经济、社会、文化等多领域融入所在区域的方式来实现区域融合，离不开必要的区域互动机制的支持。其中，最重要的一项就是人口流动机制，近年来东北地区煤炭城市人口外流趋势明显，这既降低本地区的购买力水平，也造成劳动力的流失，成为阻碍城市转型和发展的不利因素。因此，政府需尽早打破户籍制度的壁垒，促进区域内人口的流动，在落户、就业、教育和医疗领域，给予新市民与原住民同等待遇，吸引农村人口向城市流动，特别是向新区流动，这样不仅可以使移居人口提高生活质量，享受城市生活的便利，还可以为政府节约出大量耕地以供开发利用。但政府需要着重解决农村人口进入城市后的就业问题，由于近年来煤炭城市失业严重，在有效解决国企职工的再就业问题前，进行人口引入要有计划、有步骤、有针对性，尽管新移居的人口会提升城市的购买力并促进消费，但低迷的就业形势无法提供大量的工作岗位，失业问题不仅会使移居人口陷入生活困境，还会增加社会的不安定因素。

煤炭城市的转型从本质上讲是产业的转型，在资源枯竭前融入区域经济系统，实现与周边城市的互动，就需要建立一套完善的产业发展互动机制。国有煤炭企业所囊括的业务往往是大而全的，且各区域内的企业所拥有的比较优势各不相同，这就为产业的互动发展提供条件，通过剥离边缘业务和产品外包等手段，将非主营业务的具体实施工作交由更为专业化的团队从事，这不但可以节约成本，而且可以为主营业务的创新发展腾出更多空间和精力，有利于在原有的主营业务基础上发展出延伸产业，如以初级产成品为主营业的企业可以通过纵向发展战略延伸产品的精加工业务，将之培育成企业新的经济增长点。

产业的互动发展需要政策的有力保障，这既需要经济层面的政策支持，也需要社会、环境等领域的政策指导。在经济政策方面，通过改革税费制度，既可以让利于地方，也可以促进中小企业的发展，还可以通过设立转型基金为城市转型工作的开展提供有力的资金支持；在社会政策方面，不仅应着重加强人才引进，留住区域内的人才，提高城市的创新能力，还要加紧开展职业技能培训，缓解就业压力，为新增人口提供更多的就业岗位，从而促进区域内人口的流动；在环境政策方面，应加强环境污染的补偿机制，做到谁污染谁治理，通过环境税等手段提高企业污染环境的成本，使企业充分考虑环境的补偿和修复问题，与此同时，还可以创新开采权的承包制度，通过产权的转让使企业主自发地保护自己的矿产资源以便于资源的可持续利用；为确保相关政策的有效落实，必须加强监管力度，完善相关法律法规，提高资金的使用效率，从而保障城市转型的质量。

［1］高新才.中国资源型城市转型路径研究［D］.兰州：兰州大学博士学位论文，2011.

［2］徐会.煤炭型城市产业转型中接替主导产业的选择研究［D］.哈尔滨：哈尔滨工业大学硕士学位论文，2011.

［3］朱科帮，李军彦，聂广礼.基于比较优势的京津冀协同发展及银行信贷策略研究［J］.农村金融研究，2015，（12）：45-50.

（责任编辑：温美荣）

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1005-460X（2016）05-0113-04

2016-06-18

孙荣（1953—），男，上海人，教授，博士研究生导师，从事公共行政学理论与方法、城市治理与社区发展研究；彭超（1989—），男，黑龙江双鸭山人，博士研究生，从事城市发展与管理研究。